摘 要:“能者多勞，庸者逍遙”是基層治理中亟待消除的一種不良現(xiàn)象。破解基層“能者多勞、庸者逍遙”問題，要培養(yǎng)高素質、專業(yè)化的隊伍，創(chuàng)造更好的基層治理環(huán)境，可以從優(yōu)化基層公務員準入制度、強化內在動機、完善考核體系等方面著手：通過崗位聘任制從準入層面減少基層公務員不作為；重視培育和發(fā)揮公務員的公共服務動機，強化內驅力；以“想要什么就評估什么”為原則，區(qū)分個人素養(yǎng)和績效能力；考核主體多元化，更多地從接受服務的客體多維度評估公務員績效。
關鍵詞:“能者多勞、庸者逍遙” 公務員考核 聘任制 基層治理
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
基層公務員群體是國家各項政策和方針的實際執(zhí)行者，直接反映了現(xiàn)代國家治理能力和水平。黨的十八大以來，全面從嚴治黨極大地遏制了基層干部“一杯茶、一份報紙”的現(xiàn)象。然而近年來，在某些單位卻出現(xiàn)了一種新的怪現(xiàn)象：“能者多勞、庸者逍遙”。所謂“能者多勞”意味著組織中能力更強、工作效率更高的人完成更多的工作量，在不“過勞”的情況下，體現(xiàn)了組織和上級對個人能力、工作態(tài)度和行為的認可。不過，這往往會掩蓋“庸者逍遙”問題。“庸者逍遙”可能造成的危害不容忽視，需要特別關注庸者產(chǎn)生的負面輻射作用，應采取有針對性的對策加以遏制。那么，如何在基層解決“鞭打快牛”的困境？如何激勵一些“不愿意做”的人能主動地多做？又如何從根本上建立起“中間大，兩頭小”的橄欖型基層人員結構？在這方面，影響因素諸多，但基于基層治理的特殊情況，我們認為有必要先優(yōu)化公務員準入機制，完善現(xiàn)有的考核機制，激勵公務員內在動力，建立多層次、科學的評估體系，來實現(xiàn)“能者進，庸者退”。
績效考核體系現(xiàn)狀及問題分析
公務員績效評估是現(xiàn)代政府管理的重要組成部分。它是一個評估個人技能、工作完成程度、服務執(zhí)行情況以及公職人員發(fā)展情況的指標，是提高工作效率，激發(fā)工作積極性的重要手段，與國家行政效率和治理能力密切相關。自1994年3月制定頒布《國家公務員考核暫行規(guī)定》以來，公務員考核機制經(jīng)過多次修訂和更新，對規(guī)范公務員考核、建立高素質的公共服務隊伍起到了推動作用。但隨著社會治理環(huán)境改革的深入，公務員的準入機制、考核體系與公務員工作實際出現(xiàn)了一定矛盾，現(xiàn)階段公務員聘用與績效考核機制需要進一步完善。
打不碎的“鐵飯碗”，成了“安享人生”的保障
中國黨政機關工作人員的職業(yè)生涯一般是終身制，是一個“鐵飯碗”。端著打不碎的鐵飯碗，出現(xiàn)低效率、少作為是不可避免的。不論工作做得或多或少，完成的質量是好是壞，對薪資幾乎沒有太大的影響。除非出現(xiàn)重大問題，否則被辭退的風險也很小。長此而往，公務人員對工作的態(tài)度很容易變得能少則少、能躲就躲，形成了一種自在逍遙不作為的狀態(tài)。
2006年，《中華人民共和國公務員法》中正式提出崗位聘任制，并在上海、深圳、重慶、河南等地開展試點工作，2017年《聘任制公務員管理規(guī)定（試行）》正式頒布實施。目前我國公務員聘任制雖然在試點過程中取得了一些成效，但尚未在全國范圍內普及。數(shù)據(jù)顯示，我國公務員聘任制并未打破原有狀態(tài)，公開采用合同制的單位還是少數(shù)。在世界范圍內，英國、德國、美國、日本、韓國等國家的公共服務體系都在采用聘任模式體系，在基層行政單位中的人員聘任比率遠遠高于我國。例如，美國現(xiàn)行聘用制公務員占公務員總人數(shù)的40%，從1990年至2010年期間，終身制公務員的人數(shù)幾乎沒有變化，維持在200萬左右，而聘任制公務員增長了12%。從我國現(xiàn)階段的國情和基層情況而言，聘任制的優(yōu)點值得我們關注和研究，并在我國基層加快推廣。
大刻度的“指標尺”，成了“從容不迫”的保護傘
我國公務員績效考核主要是從“德、能、勤、績、廉”五個方面進行綜合評價。使用類似于行為錨定等級評定方法（Behaviorally Anchored Rating Scale，簡稱BARS）進行評估。考核結果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等級。雖然還有一些詳細的評價內容，但整體來看過于宏觀和籠統(tǒng)，評價標準的準確性和評價內容的清晰度較低。
基層公務員的配置情況復雜，沒有準確的評價指標，很難掌握誰到底做了什么、結果又如何。且考核評分中還強調，取得優(yōu)異成績的人數(shù)應控制在單位總人數(shù)的15%，最多不超過20%。這種“大刻度”的評估標準和平均主義的做法很容易讓人產(chǎn)生“做多做少一個樣，做好做壞沒兩樣，干與不干都一樣”的心理。這不但讓考核脫離了目的，還給“庸者”營造一個處之泰然的“不用作為”的氛圍，對那些有所作為的人也有一定消極影響。因此，我們首先要考慮建立一個可量化的績效評估量表，誰做了什么、做得如何、還需要優(yōu)化哪方面等內容一目了然。
無追蹤的考核結果，成了“無為也安”的保證
公務員考核的最終目的不在于區(qū)分成員間的優(yōu)劣程度，而是在于促進公務員更大的進步，識別公務員工作能力中的不足，為公務員的薪酬、晉升和培訓提供一定的依據(jù)。但目前我國基層公務員考核結果與后期任用相對脫節(jié)，考核結果沒有被有效利用。被考核者也許只能得到一個考核評定等級，得不到具體有效的績效反饋，并不清楚下一步應該朝哪個方向改進，更不清楚自己在領導心中到底處在什么位置。這在一定程度上導致公務員對績效考核結果“無所謂”的態(tài)度。
這樣不但讓績效考核的激勵機制失效，也忽視了其與個人職業(yè)素質和能力開發(fā)的關系。如此對考核的結果不做后續(xù)追蹤與反饋，一味地營造和氣融融的景象，其實也變相地塑造了一些人不主動作為的蒙面狀態(tài)，從而形成不重實干和績效的考核氛圍。
單一的考核方式，成了“草草了事”的根源
現(xiàn)行的公務員績效考核依然遵循著“誰主管，誰考核”的原則，由公務員管理部門組織實施。在公務員進行自我評價后，主管部門將再次進行審查和評價。很少聽取外部相關部門或者辦事群眾意見。而且大部分年終考核每年舉行一次，不能全面地評估一個人、對人的鞭策力產(chǎn)生不了大作用。
根據(jù)公共治理理論，公民是治理的重要參與主體之一，績效考核不應是政府主管部門的單一的責任，應有其他主體的參與?？紤]到基層治理工作的特殊性與需求，績效考核就是要使公務員行為符合人民群眾的利益，實現(xiàn)全心全意為人民服務的價值。因此，人民群眾也是評價公務員效能的重要群體，他們對公務員的表現(xiàn)有更完整、更直接的判斷，能夠更加保證考核結果全面性和客觀性。
薄弱的公共服務動機，成了“態(tài)度冷漠”的癥結
動機，是行為持續(xù)性的基礎，決定著行為的方向。在公共服務的理論研究中，公共服務動機作為個人的利他動機驅動，是服務精神與公共精神的體現(xiàn)，是參與公共治理的重要動力。而基層公務員作為公共服務的直接提供者，所面對的問題復雜而多樣，薄弱的公共服務動機就會讓公務員動作變形，出現(xiàn)“皮笑肉不笑”，直接影響服務的質量與政府的形象。
電影《瘋狂動物城》中工作效率低下、態(tài)度冷漠的車輛管理辦事員樹懶是一個諷刺公務員的典型形象，也說明這一問題是沒有國界的。公務員的消極態(tài)度，缺乏“公共服務熱情”的形象，成了社會大眾指責的重點，群眾對基層公務員態(tài)度的批評時有發(fā)生。由此可見，“庸者逍遙”的現(xiàn)象表面上是一種外化行為，實質上反映了基層公務員薄弱的公共服務動機。在組織人事管理中，應加強對公共服務的信念與意識的培育，提高公共服務的責任心。
完善基層公務員績效考核體系的建議
在公共行政過程中，行政工作就是一場接力賽。基層公務員是公共行政接力賽的運動員。只有做好基層工作，不斷建立和完善科學合理的基層管理體系，才能解決“庸者逍遙”的問題?！端问?middot;梁鼎傳》有曰，“至于唐室，此道尤精，有考功之司，明考課之令，下自簿尉，上至宰臣，皆歲計功過，較定優(yōu)劣，故人思激厲，績效著聞”?？梢?，績效考核機制自古有之，是有效提高國家治理效能的機制之一。在此基礎上，可以從機制的角度對提高基層公務員工作效率提出幾種方案。
用聘任制，促進“有所作為”
說到崗位聘任制，很多人的到腦子里馬上會出現(xiàn)兩個詞，“末位淘汰”和“競爭上崗”。從聘任的角度看，這種準入模式是尊重人才的表現(xiàn)，是尋找合適的人去做合適的事，能把每個人的戰(zhàn)斗力真正地激發(fā)出來。自2007年試點項目開始以來，聘任制在公共行政領域并未得到廣泛應用。事實上，許多組織都希望引入競爭機制，打破陳舊、分配不公和員工缺乏積極性的現(xiàn)象。然而，往往最終未能取得相應的效果，反而加劇了內部的矛盾。
公務員聘任制度是指國家機關根據(jù)工作需要，經(jīng)省以上政府機關同意，在平等、自愿和協(xié)商一致的原則下，以合同制的形式擔任不涉及國家秘密的高度專業(yè)化和輔助性的崗位。在基層治理中，聘任制完全可行。其一，政府工作人員分為兩類，一類是政治官員，就是所謂的“官”，另一類是文官，可以看作“吏”，是指工作穩(wěn)定、負責具體政策執(zhí)行的公務員，如辦公室文職公務員。需要注意的是，大部分文職工作是程序性的，可以按照規(guī)則和程序完成，具有明確的工業(yè)化分工風格。其二，伴隨政務數(shù)字化不斷深化，某些行政工作已完全電子化，政府部門只負責關鍵環(huán)節(jié)的審查，大大減少了人員需求。其三，隨著中國社會的發(fā)展，建設服務型政府將成為我國政府改革與發(fā)展的方向，許多公共行政事務將由社會機構處理。展望未來，不斷提速后的政務工作并不需要那么多終身制的公務員，而應隨公共服務類型變化，靈活采用聘任制，讓每一個崗位都能找到合適的人才。因此，在解決基層“庸者逍遙”的問題上，從基層公務員的準入制度入手，可以帶來一些根本性的成效。
用清晰精準的指標尺，促進“兢兢業(yè)業(yè)”
基層公務員整體組織架構已全面重組，基層工作不再需要厚厚的制度宣傳冊，而需要一個合理的績效考核機制?！犊冃Э荚u革命》作者迪安·斯彼德說，世界上最重要的管理原則，就是“我們要什么就考核什么”。這句話聽起來非常簡單，但現(xiàn)階段基層公務員的考核卻不能完全覆蓋“要的什么”。從“德、能、勤、績、廉”五個方面考核固然不錯，但其實這并不能滿足現(xiàn)階段工作效率最大化的需求。根據(jù)“要什么就考核什么”的原則，績效考核的目的是讓被考核者清楚知道自己在做什么，這既有助于改善其行為，也有助于實現(xiàn)組織的目標和方向。
目前也有基層在實施比較細化的考核，如嚴格監(jiān)察公務員考勤、遲到早退等問題。但這些具體的考核指標，并不能確保公務員高質量完成基層政策實施與工作。因此，在設計考核指標時，應重點放在公共服務質量上，換言之，清晰精準的考核指標必須以“為民服務”為目標。
此外，在公務員的考核內容上，應區(qū)分個人能力（素養(yǎng)）和業(yè)績能力。業(yè)績能力反映公共服務的落實情況，而素養(yǎng)是指公務員的專業(yè)成長。例如，在韓國，對公務員的考核主要分為績效能力和個人能力?？冃芰χ饕憩F(xiàn)為完成工作的質量和數(shù)量、創(chuàng)新、貢獻和完成情況等；而個人能力的考核內容則包含一般能力和管理能力，二級指標具體有責任感、合作能力、服務能力、道德、決策能力、業(yè)務管理能力等。有了這樣詳細的評估指標，公務員可以很好地抓住工作的指向性，提高工作效率。評估公務員的個人能力，在職位調整中也將發(fā)揮重要作用。需要提醒的是，量化的指標并不是說越詳盡，評價的結果就越科學。要在遵循“要什么就評價什么”的原則下，確保績效考核的這根指揮棒不偏離目標。
用有效的追蹤機制，促進“有所追求”
對公務員績效考核的后續(xù)跟蹤決定著考核的最終效應。評估的目的在于促進公務員進步，而對結果的監(jiān)控是為了加快公務員的進步速度。目前，公務員的績效評估在一定程度上與后續(xù)工作沒有充分聯(lián)系起來，對績效評估的結果缺乏有效的溝通和反饋。首先，要建立有效的反饋機制。如公務員在個別考核指標上不合格時，管理人員應盡快分析問題，與公務員建立積極聯(lián)系，找出工作過程中遇到的困難和支持需求，促進公務員能自我思考，修正自我行為。其次，建立合理的獎懲機制?？己藘?yōu)秀者應予以精神或物質上的鼓勵，考核結果應體現(xiàn)到提拔、晉升、培訓上，以調動更大的工作積極性；治理工作既復雜又繁瑣，如考核不合格，予以理解的同時，還應考慮降薪調崗；嚴重情況還應啟動勸退機制。最后，在考核的追蹤工作中，需要區(qū)分檢查與業(yè)績考核。對公務員工作追蹤的日常檢查結果不能作為考核年終業(yè)績的依據(jù)，因為這樣可能會加重公務員個人的負擔，也會破壞組織文化氛圍。
用多元化的考核主體，促進“恪盡職守”
根據(jù)《公務員考核規(guī)定（試行）》：“公務員考核堅持客觀公正、注重實績的原則，實行領導與群眾相結合，平時與定期相結合，定性與定量相結合的方法，按照規(guī)定的權限、條件、標準和程序進行。”對基層公務員績效考核的主體中還應包括人民群眾、平級同事。目前，一些行政單位根據(jù)“顧客體驗管理體系”建立了相應的群眾服務滿意度評價系統(tǒng)，引導群眾對公務員所提供的服務進行打分，但這對改善提升公務員工作態(tài)度、工作效率并沒有顯著的效果。
根據(jù)參與式治理模式的理論，公共管理主體應實現(xiàn)多元化，公共管理過程應實現(xiàn)民主化和開放化，并強調公民參與的廣度和深度。在影響政府治理效果的因素中，最重要的因素是基層公務員隊伍和廣大的人民群眾。公務員擁有公共行政的主動權，而群眾擁有對治理效果與質量的評價權。對此，有必要在靜態(tài)的公務員績效考核的基層上導入定期的“公共服務診斷機制”。
“公共服務診斷”以評價公務員行為是否切合“為人民服務”的國家治理目標。避免采用直接打分制，應提出具體的公共服務問題，讓公務員明確知道哪一方面出現(xiàn)問題，以便改進不足。人心是一把尺子，群眾的反饋，必然會提高公務員的工作積極性。用定期的服務診斷機制能有效彌補定期年終量化考核的局限。
倡導“內歸因”，促進“愛崗敬業(yè)”
在上述內容中，考慮了借助聘任制與考核結構化來弱化“能者多勞，庸者逍遙”的現(xiàn)象，但也有必要通過內部驅動力來審視問題，也就是在個體身上尋找原因和改進的空間，在內心找到激勵服務的種子。與一般企業(yè)員工不同的是，公共管理的特殊性更強調公務員的公共價值。我們鼓勵公務員選擇進入基層服務是出于“公共服務動機”這一初心的。公共服務動機概念的核心是個人在公共事務服務過程中，帶著一種利他奉獻的目的投身于此。公共服務動機區(qū)別于經(jīng)濟利益最大化的理性人假設，認為人類的行為不僅僅有自我關系和自我利益驅動，而且有利他動機驅動。這種利他行為影響公務員的行為，進而影響公共服務的質量，決定政務績效的高低優(yōu)劣。因此，政府部門在公務員的績效考核中，必須重視公務員的公共服務動機。
如何激發(fā)公務員的利他善意，提高服務動機？德魯克有這樣一句話：“管理的本質是激發(fā)善意，管理的全部努力都是使人不斷向好的方向發(fā)展。”主管部門不能等問題發(fā)生以后，再去找救火隊員。應該提前預判可能出現(xiàn)的問題，重視培育和發(fā)揮公務員的公共服務動機，把影響公共服務動機的矛盾消減在制度設計中。當然，公務員也有衣食住行的基本需要，如果一個基層人員對薪酬待遇沒有基本滿意度，那么他的工作還沒有開始就已經(jīng)結束了。因此適度改變基層工作環(huán)境，強化對基層人員的物質與精神關懷，也是對公共服務動機維持高位運行的一種保障。
【本文作者為浙江大學公共管理學院教授，教育部青年長江學者，浙江大學社會治理研究院首席專家；本文系國家社科基金重大項目“發(fā)揮第三次分配作用促進慈善事業(yè)健康發(fā)展研究”（項目編號：21&ZD184）階段性成果；浙江大學公共管理學院博士后張金花對本文亦有貢獻】
責編：董惠敏／美編：王嘉騏
Handling the Phenomenon of “the Incapable are Carefree” in Primary-Level Governance with
Sound Assessment Mechanisms
Miao Qing
Abstract: “The capable are busy while the incapable are carefree” is an undesirable phenomenon to be eliminated immediately in primary-level governance. To solve this problem, it is necessary to cultivate high-quality and professional teams to create a better environment for primary-level governance. These can be approached by optimizing the access system of civil servants, enhancing their internal motivations, and improving the assessment system, namely, to reduce inaction of civil servants working at the primary level through the job-appointment system, to enhance their internal drive by cultivating and exerting their public service motivations; to distinguish personal qualities from performance capacities by following the principle of “evaluating what is needed”; and to diversify assessors for multidimensional evaluations of civil servants’ performance from the perspective of the service recipients.
Keywords: “the capable are busy while the incapable are carefree”; assessment of civil servants; appointment system; primary-level governance
聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。