摘 要:建設全國統(tǒng)一大市場，是實現長期和全局目標的重要基礎，是中國式現代化的顯著特征。當前，中國加快建設全國統(tǒng)一大市場，在根本上是一場國家治理方式的改革。要把更完善的市場經濟體制當作現代國家治理的重要組成部分。目前存在的問題主要來源于體制遺留和發(fā)展觀念兩方面，要想破除這些發(fā)展障礙，需要從提高城市化率、推進國家治理現代化、改革央地關系、完善市場經濟機制等方面入手，最終建成全國統(tǒng)一大市場，獲取大國紅利。

關鍵詞:全國統(tǒng)一大市場 央地關系 國家治理 中國式現代化

【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A

《中共中央 國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》發(fā)布后，引起了社會的廣泛關注，但也產生了一些誤解。那么，為什么要提出加快建設全國統(tǒng)一大市場？當前中國難道不是統(tǒng)一大市場嗎？建設統(tǒng)一大市場是要重回計劃經濟嗎？對于這些問題，有必要加以分析和澄清。

加快建設全國統(tǒng)一大市場的原因

要理解加快建設全國統(tǒng)一大市場的必要性，就要首先理解國家發(fā)展的目標。正所謂，“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域”。一個現代化國家的發(fā)展，是以人民為中心的發(fā)展，要實現長期和全局的發(fā)展目標。

從長期來看，經濟發(fā)展中投資和消費的比率要處在“黃金律”之上。投資過多，雖然短期能帶來GDP的增長，但是從中長期來看，缺乏消費的支撐則投資回報必然下降，經濟發(fā)展的可持續(xù)性受損。在2008年之前的一段時間，中國經濟依靠大量投資拉動增長，國內消費相對不足，需依賴出口來消化國內的產能。在中國經濟占全球經濟比重越來越高的情況下，中國作為一個大國，依靠別國來消化自身產能的增長，必然會伴隨著其他國家的外貿赤字。在這一背景下，依靠投資和出口拉動經濟增長的方式已經在2009年之后逐步得到了改變。當前，雖然中國經濟仍然高度開放，外貿依存度（即進出口與GDP之比）仍然很高，但外貿盈余（出口減進口）對GDP的貢獻降到了1%左右。在這個意義上，中國經濟增長已經主要依靠內循環(huán)，國內大市場將成為未來中國經濟發(fā)展的主要動力源。

經濟發(fā)展要有全局視野。生產要素在一個國家內部自由流動，能夠提高生產要素的配置效率。勞動力的流動尤其重要，它能夠使得城鄉(xiāng)間和區(qū)域間實現人均GDP差距縮小。不同地區(qū)根據自己的比較優(yōu)勢走向分工協(xié)調的發(fā)展格局：一些地區(qū)自然條件、區(qū)位條件、人力資本條件較好，引領國家現代化發(fā)展；而另一些地區(qū)發(fā)展制造業(yè)和現代服務業(yè)的條件相對較差，則更多為國家提供保障糧食安全、生態(tài)安全和國防安全的功能，中央政府提供有效的財政轉移支付，讓這些地區(qū)能夠共享發(fā)展的成果。

要實現長期和全局的發(fā)展目標，本質上是要處理好市場和政府的關系。市場經濟擁有價格機制，幫助我們判斷哪些領域投資回報更高，收入更高，因此，價格引導生產要素流動，提高配置效率。同時，生產要素流動，特別是勞動力流動，還可能形成對于經濟發(fā)展的“用腳投票”機制。如果人們對一個地方的發(fā)展質量、公共服務、生態(tài)宜居、營商環(huán)境等方面不滿意，就可以選擇離開，從而對地方政府的行為形成約束力。

當然，市場是有缺陷的，特別是在解決外部性問題和公共品問題方面，需要政府更好地發(fā)揮作用。對于一個大國來講，統(tǒng)一大市場可以解決跨界的外部性和公共品問題。例如，在河流的保護方面，需要上下游統(tǒng)一行動治理污染，否則，很容易形成上游地區(qū)只管經濟增長，不顧污染治理的局面。另外，在基礎設施方面，高速公路、高速鐵路都需要進行網絡化的建設，僅局部地區(qū)發(fā)展是不夠的。在市場體系的建設方面，需要有統(tǒng)一的監(jiān)管標準、行業(yè)進入的負面清單等，否則就會出現各個地區(qū)所謂“逐底競爭”，紛紛降低監(jiān)管標準，犧牲發(fā)展質量。

正是因為上述原因，推進統(tǒng)一大市場建設對世界上大的經濟體尤其重要。例如，在美國沒有生產要素跨地區(qū)流動的障礙，也沒有類似于語言、宗教這樣的阻礙勞動力流動的障礙，商品在國內自由流通，因此美國是世界上大的經濟體里統(tǒng)一大市場建設最好的國家。二戰(zhàn)以后，歐洲從推進貿易一體化走向推進歐盟內部的勞動力自由流動和跨境投資自由，上世紀末一些歐洲國家成立歐元區(qū)，實行統(tǒng)一貨幣。但是至今歐洲國家之間仍然面臨著語言、文化、宗教等方面的障礙，市場一體化水平遠不及美國。相比之下，中國早在秦朝就已形成語言、文化等方面差異較小的國家，同時，當代中國還在不斷通過完善基礎設施和制度來推進商品市場的統(tǒng)一，未來還要通過生產要素市場的一體化和統(tǒng)一市場體系來進一步建設統(tǒng)一大市場，使得“大市場”變得更強，享受大國的紅利。

建設統(tǒng)一大市場的體制機制和觀念障礙

當前中國面向建設統(tǒng)一大市場的發(fā)展目標，仍然存在一些從傳統(tǒng)計劃經濟時期遺留下來的體制障礙，對地方政府的行為有重要的影響。要理解這一點，就需要從最基本的經濟增長理論入手。

經濟增長的來源包含生產要素積累和全要素生產率兩個方面。當前，中國已經出現了產能過剩問題和投資結構不合理導致投資回報不高；在土地要素方面，也存在城市面積擴張遠遠快于人口城市化的現象。這些問題的存在，就需要人口、土地、資本等生產要素在城鄉(xiāng)間和地區(qū)間再配置，來提高全要素生產率。

然而，現實情況是，當前我國仍然存在一些體制機制障礙，不利于全國統(tǒng)一大市場的建設。例如，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度由于沒有得到徹底的改革，對勞動力的流動產生阻礙作用；土地要素市場化仍面臨諸多障礙，一些人口流入多的地區(qū)建設用地指標不足，而另一些人口流入少甚至人口負增長的地區(qū)則出現建設用地指標富余，已經開發(fā)建設的城市建設用地閑置。在資金方面，也存在著不同地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)之間的再配置障礙，一些地區(qū)出現投資回報下降和企業(yè)虧損的局面，但地方政府仍然在不斷對企業(yè)輸血，形成了所謂“僵尸企業(yè)”的現象，嚴重影響了國家整體的資金利用效率。

全國統(tǒng)一大市場建設中，除了生產要素市場存在不足的問題之外，中國的商品市場一體化也存在不足。經過幾十年的市場化改革和基礎設施的建設，總體上來講，商品在地區(qū)間的流通已經通暢了很多。但仍有研究發(fā)現，在2005年之后，省和省之間的產業(yè)同構現象又死灰復燃。我們團隊利用上海評駕科技有限公司提供的汽車大數據，研究了地理距離和省際邊界對于城市間貨車車流的影響。結果發(fā)現，省際邊界效應仍然阻礙車流。對于相距200公里的城市而言，如果它們不在同一個省，它們之間的車流數量相當于同省內相距約300公里的城市間車流。

除了舊有體制遺留下來的影響外，以上現象在很大程度上也和地方政府最大化本地的經濟規(guī)模和稅收有關。一種流行的觀點認為，中國地方政府的官員考核和激勵體制有利于促進經濟增長。但實際上，有不少經濟學研究指出，在考核和激勵機制與經濟增長之間，并沒有經得起考驗的因果關系。即使地方官員促進本地經濟發(fā)展，帶來的也只是短期的、局部的經濟增長。在經濟發(fā)展的早期，規(guī)模經濟效應不強，短期、局部的經濟增長和整個國家長期、全局的經濟增長之間沒有明顯的矛盾。但是隨著經濟發(fā)展水平的提高，整個國家對市場一體化的要求越來越高，這時，地方政府不顧本地條件，過度追求本地經濟增長，就有可能損害整個國家長期、全局的發(fā)展。

除了轉型期存在的體制機制障礙外，農業(yè)社會和計劃經濟時期形成的一些發(fā)展觀念，至今仍然對中國社會存在影響。這里以三個非常有代表性的不利于構建統(tǒng)一大市場的觀念障礙為例。

第一，社會公眾普遍未能很好地區(qū)分均衡和均勻的關系?，F代經濟發(fā)展具有強大的規(guī)模經濟效應，因此經濟要素和人口集中在發(fā)展條件較好的地區(qū)是全球范圍內的普遍現象。相比之下，在農業(yè)社會，人口跟土地資源綁定在一起，哪有土地哪里就有人口，人口是天然分散的。當前，中國已經進入到了現代化發(fā)展的階段，農業(yè)在GDP中所占的比重大約只有7%，城市化是大勢所趨。但是至今，人們仍然擔心經濟的集聚會導致相對欠發(fā)達地區(qū)資源流失。事實上，這種擔心沒有意識到，人口從發(fā)展條件不好的地方向條件好的地方轉移，恰恰是實現共同富裕的重要途徑。伴隨著人口流動，城鄉(xiāng)間和地區(qū)間要實現的是人均收入水平意義上的相對均等，而不是要維持人口和經濟活動的空間均勻分布。

第二，人們普遍擔心人口集聚帶來的各種負面效應。在人口集中的地區(qū)，的確存在例如房價高、交通擁堵、環(huán)境污染等問題。但我們需要理性思考的問題是，當集聚帶來問題的時候，我們是去“解決集聚”還是“解決問題”。任何事物都有它的兩面性，在當前中國，集聚所帶來的好處被大大低估了，而集聚產生的問題卻是可以治理的。近年來，環(huán)境污染就得到了有效的治理；交通擁堵問題也在軌道交通建設等綜合手段的治理下得到了明顯的改善。高房價的問題也正在通過增加人口流入地區(qū)的住房供應，特別是租賃房市場的發(fā)展來加以治理。當前，中國需要做的是兩手抓，一方面，進一步治理人口集聚所帶來的各種問題，另一方面，通過打破制度障礙，暢通生產要素的國內大循環(huán)，獲得大國發(fā)展紅利。兩者實際上是相輔相成的，在土地資源上，增加人口流入地的土地供應，能夠更好地為這些地區(qū)緩解高房價和增加基礎設施公共服務供給創(chuàng)造條件。

第三，社會公眾普遍對國際移民和國內人口跨地區(qū)流動的問題缺乏區(qū)分。人們對現實中存在的勞動力未能自由流動的現象往往習以為常，甚至為戶籍制度的存在找到各種各樣的理由。而且人們經常把國內的戶籍制度和國際上存在的對跨國移民的制度障礙放在一起加以類比，而沒有看到兩者本質的差異。在不同的主權國家之間存在勞動力流動障礙，是因為作為移民流入的國家，沒有必然的責任考慮其他國家的福利，除非是像歐盟這樣結成一體化的區(qū)域。但是，對于國內發(fā)展而言，就需要把發(fā)展的目標設定在整個社會的全局發(fā)展之下，要看到國內人口跨地區(qū)流動對于提高資源配置效率和實現共同富裕的重要意義。同時還要看到，地區(qū)間勞動力流動所形成的“用腳投票”機制，是約束地方政府行為的重要治理機制。

發(fā)展趨勢：空間變局與改革舉措

雖然當前仍存在阻礙全國統(tǒng)一大市場建設的體制機制和觀念障礙，但全國統(tǒng)一大市場仍然處于不斷發(fā)展和演化的過程中。因為全國統(tǒng)一大市場的逐漸形成，中國正在經歷經濟和人口的空間大變局。

由于經濟的現代化，人口已經出現了從農村向城市集中的趨勢，當前，中國城市化率已經達到了65%，未來還將進一步提高。這個過程不是以任何人的意志為轉移的，而是經濟現代化過程中人民對美好生活向往的體現。

與此同時，人口在不同地區(qū)之間出現了向城市群和中心城市周圍集中的趨勢。全國已經形成了大小規(guī)模不等的城市群，城市群內部形成了中心城市引領，中小城市和農村共同發(fā)展的新格局。中心城市及周圍地區(qū)正在逐漸形成現代化的都市圈發(fā)展狀態(tài)，國家發(fā)展和改革委員會近年來正在不斷出臺一些都市圈規(guī)劃，推進大城市向都市圈形態(tài)發(fā)展。

不僅如此，中國的經濟和人口向著沿海城市群集中的趨勢仍然會持續(xù)。中國經濟仍然是高度開放的，未來還要推進更高水平的改革開放。只要中國仍是世界工廠的定位不發(fā)生改變，只要國際貿易的主流方式是運輸成本最低的海運，那么，京津冀、長三角和粵港澳等沿海地區(qū)就仍然是引領全中國發(fā)展的引擎。而成渝雙城經濟圈以及以武漢、鄭州、西安等中心城市為核心的城市群，以及其他以省會為核心的區(qū)域經濟板塊，又各自在所在的區(qū)域成為當地發(fā)展的增長極，從而在全國形成不同城市群梯度發(fā)展的格局。

有一些地方成為人口流入地，就一定會有一些地方出現人口流出。第七次人口普查數據顯示，在地級市和直轄市層面，大約有40%的中國城市出現了人口負增長。但是這種現象并沒有那么可怕，上海海事大學李杰偉老師的團隊發(fā)現，在全國范圍內，有大約80%的城市，它們中心城區(qū)的人口是正增長的。換句話說，即使在有些城市管轄范圍內人口負增長，其實主要是郊縣和農村出現了人口負增長，而中心城區(qū)人口是正增長的，這恰恰是經濟現代化和人口城市化的表現。

在人口流動的過程中，實現共同富裕的模式有三類。首先，一些各方面綜合發(fā)展條件比較好的地區(qū)，通過資本積累和技術進步來促進發(fā)展。其次是人口遷徙，發(fā)展條件不夠好的地區(qū)的居民可以通過流動到發(fā)展條件更好的地區(qū)來增加收入，平等地享受發(fā)展的機遇。第三，在人口流出的過程中，小城鎮(zhèn)和農村地區(qū)的產業(yè)結構將越來越集中在農業(yè)、生態(tài)旅游和自然資源產業(yè)，在人口逐漸減少的過程中，相關行業(yè)必然會出現逐步規(guī)?；同F代化的趨勢，也同樣能夠逐漸提高收入水平。同時，中央政府和省級政府還要通過轉移支付來讓人口流出地區(qū)更好地共享發(fā)展成果，主要是幫助他們改進基礎設施和公共服務。

如果我們在國際比較的視野下去看不同國家的發(fā)展，就可以看到，在統(tǒng)一大市場下，經濟和人口出現向少數地區(qū)的集中，同時，全國范圍內出現人均GDP的差距縮小是普遍存在的現象。不管是在美國還是在日本，經濟和人口是同步集中在少數城市群的，特別是大城市周圍，而不同城市之間的人均GDP差距非常小。從經濟集中的指標來看，中國的經濟集中程度僅相當于日本的水平，明顯低于美國。更為重要的是，中國出現的情況是，人口的集中程度明顯低于經濟的集中程度，城市間的人均GDP差距明顯高于美國和日本。同時，從趨勢上看，中國的人口正在向發(fā)展條件較好的地區(qū)集中，最近20年來，城市之間的人均GDP差距正在慢慢下降。在這個意義上，當前中國已經走在了在發(fā)展中實現相對平衡的道路上。而統(tǒng)一大市場的建設，恰恰有利于為這條現代化道路掃除障礙。

當前，中國加快建設全國統(tǒng)一大市場，在根本上是一場國家治理方式的改革。其中的關鍵點就是改革中央地方關系，從而改變地方政府的行為。要通過激勵機制的調整，引導地方政府更多地追求多元化的發(fā)展目標，而不僅僅是最大化本地的經濟增長和稅收。要通過強化問責制，來對地方經濟發(fā)展中偏離高質量發(fā)展的一些后果，如債務風險和環(huán)境惡化等進行追責。中央要逐步打破剛性兌付，以此來破除地方政府和一些低效率的國有企業(yè)的軟預算約束，強化地方政府和企業(yè)發(fā)展的主體責任，避免低效率的投資及其惡果。

同時，在中央政府更好地發(fā)揮統(tǒng)一大市場的制度建設過程中，要把更完善的市場經濟體制當作現代國家治理的重要組成部分。要充分認識到，市場經濟體制下的價格機制本身就有利于全國范圍內的資源優(yōu)化配置，要避免行政力量對于價格機制的不當干預。同時，要下定改革的決心，破除一切生產要素在城鄉(xiāng)間和地區(qū)間自由流動的體制障礙。其中，改革的難點在于深化戶籍制度改革，進一步加快特大和超大城市的積分落戶體制改革，推動在長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍準入年限同城化累計互認。在土地制度改革方面，加快建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區(qū)域交易機制。在未來統(tǒng)一市場的監(jiān)管、負面清單等制度建設方面，要注重保護產權，實施不同市場主體的所有制中性政策，避免各級政府的發(fā)展政策產生對一部分企業(yè)的歧視，事實上形成市場的不公平競爭。

只有堅定市場化改革的決心和行動，才能在全社會凝聚更高水平的改革開放的共識，使得中國發(fā)展能夠充分發(fā)揮全球最大市場之一的大國紅利。

【本文作者為上海交通大學中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長、中國城市治理研究院研究員】

責編：程靜靜／美編：石 玉

Clarifying Cognitive Misunderstandings in Building a Unified National

Market

Lu Ming

Abstract: To build a unified national market is an important foundation for achieving the long-term and overall goals and a remarkable feature of modernization with Chinese characteristics. At present, China is accelerating the building of a unified market, which is fundamentally a reform of national governance. Therefore, we should make building a better market economic system a key component of its modernization. The existing problems result from the old system and development views. In order to get rid of them, we should start with increasing the urbanization rate, promoting the modernization of national governance, reforming the central-local government relationship, and optimizing the market economic mechanism, so as to finally build a unified national market and reap the dividends of a major power.

Keywords: unified national market; central-local government relationship; national governance; modernization with Chinese characteristics

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