摘 要:在新時代背景下，縣域發(fā)展對我國扎實推動共同富裕具有多重意義，這集中體現(xiàn)為：縣域發(fā)展影響著社會秩序的穩(wěn)定性，影響著整體發(fā)展的持續(xù)性，影響著發(fā)展成果的共享性。從實踐來看，我國縣域整體呈現(xiàn)出持續(xù)發(fā)展狀態(tài)，但現(xiàn)階段縣域發(fā)展存在著分化特征，且縣域要素組合受到制約，縣域城鄉(xiāng)互動存在著短板，縣域公共產(chǎn)品配置尚不充分，這些意味著我國縣域發(fā)展存在著“邏輯重要性和實踐挑戰(zhàn)性”之間的不匹配。基于此，我國必須聚力縣域發(fā)展、激發(fā)縣城活力、拓展農(nóng)村功能、提升發(fā)展能級，處理好整體格局下的城市和縣域、縣域內(nèi)部的縣城和農(nóng)村、農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)濟功能和社會功能這三組關(guān)系，并依靠政策調(diào)整來加快縣域發(fā)展，進而驅(qū)動我國共同富裕取得新進展。
關(guān)鍵詞:縣域發(fā)展 共同富裕 新時代 城鄉(xiāng)關(guān)系
【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A
中國是一個具有人口和地理超大規(guī)模特征的社會主義國家，實現(xiàn)共同富裕不僅是社會主義現(xiàn)代化的目標追求，也是經(jīng)濟社會發(fā)展進程的具體實踐。1949年中華人民共和國成立以來，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下進行的社會主義建設(shè)、改革和發(fā)展史，就是不斷推進全體社會成員共同富裕的奮斗史。特別是1978年以來，中國在人類史上創(chuàng)造了經(jīng)濟總量持續(xù)高速增長的奇跡，這一過程伴隨著城鄉(xiāng)居民生活狀態(tài)的普遍改善、城市化率的快速提高和農(nóng)村絕對貧困的徹底消除，這意味著中國的經(jīng)濟發(fā)展較好地實現(xiàn)了公平和效率的兼得，并具有較為突出的包容性。從時序角度看中國的共同富裕事業(yè)取得了重大成就，從跨國角度看中國的現(xiàn)代化道路也具有自身特征。
當前中國在經(jīng)歷站起來、富起來之后開始邁向強起來，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)化。與這種背景相關(guān)聯(lián)，中國的共同富裕事業(yè)必須與時俱進錨定新的戰(zhàn)略目標，這對發(fā)展動力的持續(xù)性、發(fā)展指向的豐富性、發(fā)展成果的共享性提出了更高要求。扎實推動共同富裕是在經(jīng)濟高速增長基礎(chǔ)上的新目標定位，這在客觀上需要在效率和公平之間形成新的組合，需要精準識別并突破制約共同富裕實現(xiàn)的瓶頸因素。就實踐特征而言，縣域是我國地理和經(jīng)濟版圖中的重要組成部分，根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2021）》，截至2020年底，我國縣級區(qū)劃數(shù)為2844個，其中縣級市、縣、自治縣為1817個，縣域因集中了農(nóng)業(yè)這一產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村這一部門、農(nóng)民這一群體而與其他經(jīng)濟社會板塊存在差異。“三農(nóng)”問題在我國具有政治性、基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性[1]，仍是我國不平衡不充分發(fā)展的集中體現(xiàn)，而地區(qū)、群體之間的發(fā)展平衡性也往往與農(nóng)村勞動力的再配置緊密相關(guān)。顯而易見，縣域發(fā)展不僅關(guān)聯(lián)著城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的要素配置，而且關(guān)聯(lián)著發(fā)展成果在城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的分配狀態(tài)，它是關(guān)聯(lián)社會財富增長和分配狀況的“橋梁”，是連接城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“樞紐”?；诖?，從縣域發(fā)展視角來觀察和探究中國新時代的共同富裕推進策略就具有重要價值。
縣域發(fā)展對中國共同富裕實現(xiàn)的多重意義
在中國，縣域是一個地理空間概念，也是一個經(jīng)濟社會概念。從跨國比較來看，“超大規(guī)模性是我國經(jīng)濟的鮮明特征”[2]。立足于超大規(guī)模的國情特征，中國是通過中央、省級、市級、縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級的多個行政層級來進行社會治理的，縣級及其管轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊構(gòu)成了縣域發(fā)展的地理空間。在這一空間中，人們往往具有相同的習俗，從事相似的產(chǎn)業(yè)，并按照交易成本最低原則進行商品交換和要素流動，縣城則提供了人們進行商品交換、要素流動和公共產(chǎn)品獲取的便捷通道?；诖?，縣域發(fā)展即是指在中國經(jīng)濟社會體系中，縣級及其所轄區(qū)域的經(jīng)濟、社會、政治、文化、生態(tài)發(fā)展狀況，其發(fā)展狀況因其人口和空間特征而構(gòu)成了整體發(fā)展的“基本盤”。當前縣域面積約占全國面積的93%，縣域人口約占全國人口的74%。按照平均匯率計算，2021年中國人均GDP達到12551美元，中國正處在從中高收入國家邁向高收入國家的關(guān)鍵階段，經(jīng)濟發(fā)展對中國依然是重要的，且經(jīng)濟發(fā)展是解決不平衡不充分發(fā)展問題的基礎(chǔ)，這意味著經(jīng)濟發(fā)展在我國縣域發(fā)展中應扮演著關(guān)鍵性、驅(qū)動性的角色，縣域發(fā)展首先是指縣域的經(jīng)濟增長速度、質(zhì)量和效益。在新時代背景下，推動縣域發(fā)展、特別是縣域經(jīng)濟發(fā)展對我國實現(xiàn)共同富裕目標具有多個維度的意義。
縣域發(fā)展影響著社會秩序的穩(wěn)定性
新時代中國的共同富裕是構(gòu)建在社會秩序長期穩(wěn)定、對國內(nèi)外各種風險具有強大回應能力的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定性對共同富裕事業(yè)的作用不言而喻。現(xiàn)階段世界正處在百年未有之大變局，國際經(jīng)濟秩序、政治秩序正在加速重構(gòu)，全球化開始進入速度放緩的“平臺期”[3]，國際地緣政治變革、貿(mào)易保護主義抬頭和新冠肺炎疫情流行相互交織，導致中國發(fā)展面臨的外部環(huán)境風險明顯增大。國內(nèi)在經(jīng)歷經(jīng)濟持續(xù)高速增長之后，傳統(tǒng)增長動力減弱而新發(fā)展動能正在培育，經(jīng)濟內(nèi)部、經(jīng)濟與社會、經(jīng)濟與生態(tài)之間的失衡問題在積累和顯露，中國面臨著回應和化解內(nèi)部一系列結(jié)構(gòu)性問題的嚴峻挑戰(zhàn)。上述情形表明中國發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境均發(fā)生了深刻變化，必須高度關(guān)注發(fā)展中的風險研判和防控問題，立足總體國家安全觀來統(tǒng)籌發(fā)展與安全，在秩序穩(wěn)定的前提下“穩(wěn)中有進”地推進現(xiàn)代化事業(yè)。
在這一過程中，縣域發(fā)展具有舉足輕重的作用，糧食安全是“國之大者”，由于植物栽培業(yè)和動物飼養(yǎng)業(yè)集中于縣域，因此縣域發(fā)展會通過糧食生產(chǎn)、食品供給等對中國的糧食安全產(chǎn)生直接影響。在貫徹落實新發(fā)展理念、積極推進“雙碳”戰(zhàn)略的背景下，縣域發(fā)展還與我國的生態(tài)安全緊密關(guān)聯(lián)，它會通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊改造、植樹造林、水土涵養(yǎng)等影響著中國的綠色發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境，并由此決定著生產(chǎn)、生活、生態(tài)之間的組合水平。國民經(jīng)濟核算體系也應與時俱進，將生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)納入核算體系之中[4]。更值得強調(diào)的是，縣域是我國農(nóng)村人口和勞動力的戶籍所在地，縣域發(fā)展為農(nóng)村勞動力的城鄉(xiāng)流動提供了“安全閥”，即為農(nóng)村進城務工人員返鄉(xiāng)并保持體面生活提供了“擔保”，以避免部分農(nóng)村人口因城市融入困難而形成秩序動蕩?？傊?，縣域發(fā)展關(guān)系著我國的糧食安全、生態(tài)安全和社會秩序安全，這種“穩(wěn)定器”功能對共同富裕而言具有前置性、基礎(chǔ)性作用。
縣域發(fā)展影響著整體發(fā)展的持續(xù)性
新時代，中國的共同富裕要建立在財富持續(xù)增長的基礎(chǔ)上，“保持較高增速的經(jīng)濟增長，超過全球平均水平的經(jīng)濟增長，是實現(xiàn)共同富裕社會的基本前提”[5]。只有解放和發(fā)展更高水平的社會生產(chǎn)力，才能為共同富裕中的“富裕”奠定堅實基礎(chǔ)。我國明確提出2035年人均GDP要達到中等發(fā)達國家水平，即是從發(fā)展持續(xù)性維度出發(fā)來預設(shè)社會財富的增長目標。改革開放40多年以來，中國經(jīng)濟總量保持了連續(xù)接近兩位數(shù)的超高速增長，現(xiàn)階段因要素供給條件和國際環(huán)境變化而出現(xiàn)了增速“下臺階”，中國需要形成新的發(fā)展動能來對沖“下臺階”的速率和影響。作為一個正處在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化進程中的大國，中國仍存在社會財富增長的巨大潛力，有條件依靠要素組合效率提高來保持發(fā)展的持續(xù)性。尤其是在縣域?qū)用?，各類要素還存在著不同程度的錯配狀況，要素生產(chǎn)率和全要素生產(chǎn)率均有顯著的提升空間，縣域依靠產(chǎn)品創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級也能夠與市場需求形成更緊密的對接。例如：在農(nóng)村勞動力大規(guī)模外流的背景下，農(nóng)村各類土地、尤其是宅基地的利用效率可以進一步提高，城市工商資本進入農(nóng)村推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村改造也具有較大空間，數(shù)字技術(shù)應用對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率的提升還有待加強等。這些情形意味著：縣域內(nèi)土地、勞動、資本、數(shù)據(jù)等要素的組合效率可以動態(tài)調(diào)整，并由此推動生產(chǎn)可能性曲線不斷向外移動，這為我國整體的經(jīng)濟發(fā)展和社會財富增長提供了重要源泉。
縣域發(fā)展影響著發(fā)展成果的共享性
新時代中國的共同富裕不僅強調(diào)社會財富的生產(chǎn)，而且強調(diào)社會財富的分享，共同富裕是以消除兩極分化、貧富懸殊作為重要目標指向的。相對于改革開放40多年的持續(xù)高速增長，中國在新時代需要著力解決不平衡發(fā)展問題，需要將發(fā)展成果的分享性放在更重要的位置。這對于踐行以人民為中心的發(fā)展思想是重要的，對于充分動員社會力量、持續(xù)推進現(xiàn)代化建設(shè)也是重要的。就此而言，縣域發(fā)展可以彌補發(fā)展的失衡格局，從而使我國的現(xiàn)代化進程具有惠及全體社會成員的鮮明特征。這是因為：迄今為止，中國仍存在因制度因素導致的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村居民在發(fā)展權(quán)利以及生活改善等方面仍落后于城市居民，考慮到農(nóng)村居民戶籍所在地集中于縣域，因此縣域發(fā)展對于農(nóng)民而言意味著發(fā)展條件的改善?？梢哉f，縣域發(fā)展是城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化的重要表現(xiàn)，是城鄉(xiāng)居民更均等地分享發(fā)展成果的重要途徑。此外，我國不同區(qū)域的發(fā)展落差集中體現(xiàn)為縣域發(fā)展落差，相對于東部地區(qū)，中西部的發(fā)展劣勢通常導源于縣域發(fā)展相對遲緩，農(nóng)村空心化程度更為嚴重，縣域發(fā)展對于縮減中國的區(qū)域發(fā)展差距、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有積極作用?，F(xiàn)階段我國存在著不同群體之間的收入、資產(chǎn)和公共產(chǎn)品配置差距，這種差距往往與農(nóng)村勞動力的人力資本含量相對劣勢、城鄉(xiāng)社會保障存在落差緊密相關(guān)，縣域發(fā)展則為農(nóng)民群體的市場競爭力提高以及公共產(chǎn)品獲取提供了有利條件?？傊h域發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體差距的“交匯點”，推動縣域發(fā)展可以顯著增強發(fā)展成果的分享性，并由此形成對新時代共同富裕事業(yè)的積極效應。
當前縣域發(fā)展面臨的不平衡不充分格局
縣域發(fā)展對我國共同富裕事業(yè)具有多個維度的意義，從策略角度看，我國扎實推動共同富裕應抓住縣域發(fā)展這個關(guān)鍵點，將縣域發(fā)展放在優(yōu)先位置，依靠縣域發(fā)展來增強整體發(fā)展的穩(wěn)定性、持續(xù)性和包容性。縣域發(fā)展面臨著難點和挑戰(zhàn)，但也蘊含著新活力和新動能，縣域發(fā)展為解決我國整體的不平衡不充分發(fā)展提供了“第一推動力”?？陀^地說，改革開放40多年以來，伴隨著經(jīng)濟總量的快速增長和城鄉(xiāng)政策的持續(xù)調(diào)整，我國各個地區(qū)的縣域面貌得到了極大改觀，縣域經(jīng)濟社會整體上得到了快速發(fā)展。然而，導源于城鄉(xiāng)二元體制的路徑依賴作用，以及市場化背景下微觀主體的行為邏輯，當前我國縣域發(fā)展、特別是經(jīng)濟發(fā)展還面臨著不平衡不充分問題，這使得其在扎實推動共同富裕中的功能尚未充分彰顯出來。
縣域發(fā)展存在明顯的分化趨勢
1978年我國開啟了改革開放的歷史征程，但不同地區(qū)的市場化進程以及融入全球經(jīng)濟程度并不同步。相對于中西部地區(qū)，東部地區(qū)更充分地利用了區(qū)位、市場和全球化優(yōu)勢，率先依據(jù)國內(nèi)外市場需求來推動生產(chǎn)要素的多元化對接，并由此形成了若干具有全球競爭力的產(chǎn)業(yè)集群，這使得其縣域經(jīng)濟發(fā)展具有相對于中西部地區(qū)的比較優(yōu)勢，而經(jīng)濟發(fā)展進一步又為這些地區(qū)推動生態(tài)環(huán)境保護、基層社會治理、公共產(chǎn)品供給等提供了條件。上述情形使得我國縣域發(fā)展呈現(xiàn)出較為突出的分化特征，東部縣域發(fā)展具有比較優(yōu)勢、中西部縣域發(fā)展相對滯后，成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的一個重要特征事實。盡管中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略“從偏縣城到偏城市再到突出縣城”，具有內(nèi)在的演化邏輯和必然性[6]，但現(xiàn)階段縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程卻存在地區(qū)差異。根據(jù)中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究所發(fā)布的《中國縣域經(jīng)濟發(fā)展報告（2020）》，2020年我國經(jīng)濟綜合競爭力百強縣（市）東部和中西部的入選數(shù)分別為71個和29個，其中蘇浙魯3個東部省的百強縣（市）數(shù)目達到了57個，這從側(cè)面反映出當前我國不同地區(qū)縣域發(fā)展的分化特征。
要素組合面臨較多制約因素
縣域發(fā)展在根本上依賴于各類要素在域內(nèi)的充分流動、順暢對接和高效利用，只有要素在優(yōu)化組合中提高生產(chǎn)效率，并使要素回報與在其他領(lǐng)域的回報大致持平，才能促使縣域發(fā)展具有造血功能和內(nèi)生動力。按照這一基準，可以發(fā)現(xiàn)當前我國大多數(shù)縣域、特別是中西部縣域的要素組合面臨著較多制約因素。這表現(xiàn)為：從外部要素的引入來看，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵是引入新的生產(chǎn)要素[7]，但當前我國城市現(xiàn)代要素進入農(nóng)村的情形還不普遍，工商資本下鄉(xiāng)主要集中在大城市的近郊地區(qū)或具有特定稟賦條件的農(nóng)村，流向遠郊縣域的規(guī)模相對較小，技術(shù)、管理、知識、數(shù)據(jù)等要素進入縣域并整合已有要素的程度還不充分。從縣域要素的流出來看，農(nóng)村土地、資本、勞動力等要素整體上呈現(xiàn)出單向外流特征，特別是農(nóng)村勞動力的大規(guī)模非農(nóng)化流轉(zhuǎn)是當前城鄉(xiāng)要素流動的主要內(nèi)容，這種流轉(zhuǎn)又伴隨著農(nóng)村進城務工人員職業(yè)轉(zhuǎn)化與身份轉(zhuǎn)換的不匹配。進城務工人員在勞動能力、人力資本含量等方面普遍優(yōu)于農(nóng)村整體勞動力，這使得縣域內(nèi)的老齡化、空心化等成為值得關(guān)注的重要社會問題。對于縣域要素存量而言，導源于產(chǎn)權(quán)制度、交易機制以及營商環(huán)境等因素的作用，這些要素的流動性和再配置也往往受到較大制約，耕地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍較小，作為要素組合載體的農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體發(fā)展相對遲緩，這些新組織形態(tài)對農(nóng)業(yè)功能的拓展、農(nóng)業(yè)鏈條延伸和農(nóng)民收入增長的驅(qū)動作用也并不充分。
城鎮(zhèn)和農(nóng)村的融合互動存在短板
縣域行政層級包含了縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，縣域發(fā)展需要在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村之間形成分工協(xié)作機制，只有在城鄉(xiāng)商品頻繁交換、要素充分流動、鏈接不斷緊密的基礎(chǔ)上才能構(gòu)筑縣域良性發(fā)展格局。在這一進程中，縣城往往具有關(guān)鍵作用，它處在暢通內(nèi)外、連接城鄉(xiāng)的樞紐位置，其在獲取行政和市場資源時處于優(yōu)先位置，在匯聚本地要素和商品中也發(fā)揮著核心作用，縣域發(fā)展尤其需要凸顯縣城在城鄉(xiāng)互動中的主動地位和“增長極”作用。在實踐中，除了地處發(fā)達地區(qū)的部分縣城之外，我國中西部多數(shù)縣城的這種輻射帶動作用還不突出，城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的融合互動也存在明顯短板。這主要表現(xiàn)為：在縣城，縣城人口密度較低、縣城人口落戶意愿較低[8]，企業(yè)等市場主體的數(shù)量偏少，企業(yè)開展規(guī)?；?jīng)營、進行技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的能力相對有限，企業(yè)對農(nóng)村資源進行整合并進行資本化運作也缺乏系統(tǒng)支持，這影響了縣城的就業(yè)創(chuàng)造能力以及對區(qū)內(nèi)勞動力的吸納能力，縣城自身或借助中心鎮(zhèn)這個中介對農(nóng)村的輻射帶動作用尚不充分。在農(nóng)村，我國農(nóng)村居民往往采用以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕生計模式來實現(xiàn)收入最大化[9]，縣域內(nèi)的經(jīng)營活動對農(nóng)民而言往往是“預防風險”功能，農(nóng)村居民通過在縣域外打工并獲得收入，進而在縣城或中心鎮(zhèn)購房置業(yè)，其對縣城的經(jīng)濟依賴并不突出，收入來源和消費支出并未經(jīng)常性地發(fā)生在縣域。上述情形意味著：我國縣域內(nèi)城鄉(xiāng)之間的關(guān)聯(lián)效應還未充分發(fā)揮出來，在縣城和農(nóng)村之間亟待形成資源互通、循環(huán)暢通、雙向促進、互動共贏的良性格局。
公共產(chǎn)品配置還存在失衡問題
縣域發(fā)展與生產(chǎn)性、生活性公共產(chǎn)品的配置狀況緊密相關(guān)，公共產(chǎn)品配置不僅影響著縣域資源配置效率，而且影響著城鄉(xiāng)居民的福利水平。相對于城市，現(xiàn)階段我國縣域公共產(chǎn)品的不平衡不充分特征尤為突出，這主要表現(xiàn)為：在計劃經(jīng)濟時期，我國按照城鄉(xiāng)人口來差異化配置公共產(chǎn)品，迄今為止這種城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)、以及公共產(chǎn)品配置的城市偏向特征依然存在。改革開放以來、尤其是進入新時代之后，我國城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品均等化進程有了顯著進展，但縣域居民、尤其是農(nóng)村居民在分享社會保障資源方面仍顯著低于城市居民，“農(nóng)民”仍是一個兼有職業(yè)和身份兩重性質(zhì)的復合概念。除國家提供的普惠性公共產(chǎn)品之外，縣域內(nèi)的地方政府也應提供本地化公共產(chǎn)品，這包括域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及居民保障性資源供給等。這高度依賴于本地的經(jīng)濟增長和財政動員能力，但當前縣域、特別是中西部多數(shù)縣域的經(jīng)濟發(fā)展活力不足，財政支出壓力較大，財政依靠轉(zhuǎn)移支付的特征較為顯著，影響了縣域本地化公共產(chǎn)品的供給水平和改造進程。在戶籍制度逐步放松且微觀主體選擇權(quán)擴展的條件下，縣域內(nèi)部分農(nóng)民的流動性在提高，其往往選擇在縣城或中心鎮(zhèn)集聚并購房置業(yè)，以此為家庭成員獲取相對優(yōu)質(zhì)的教育醫(yī)療資源提供便利。這意味著，縣域內(nèi)人—地—村之間的對應關(guān)系正在發(fā)生變化，此前主要依據(jù)地和村來提供公共產(chǎn)品的方式需要作出調(diào)整。但當前縣域?qū)θ丝诮Y(jié)構(gòu)變遷引致的公共產(chǎn)品供給方式變革回應較為遲緩，縣域內(nèi)社會保障和公共產(chǎn)品的銜接通道還不順暢。
依托縣域發(fā)展驅(qū)動共同富裕的政策選擇
在中國邁向現(xiàn)代化建設(shè)新征程的背景下，縣域發(fā)展不斷顯露出其重要性、必要性和緊迫性。對于中國預設(shè)的共同富裕目標而言，縣域發(fā)展不僅不可或缺，而且至關(guān)重要。從策略的角度看，我國扎實推動共同富裕必須瞄準縣域這個空間，通過消除縣域的不平衡不充分發(fā)展來實現(xiàn)整體發(fā)展的穩(wěn)定性、持續(xù)性和包容性?？h域發(fā)展關(guān)聯(lián)著城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和群體差距，其對我國共同富裕事業(yè)具有“提綱挈領(lǐng)”的關(guān)鍵作用。從實踐角度看，我國縣域發(fā)展的地區(qū)分化、要素組合、城鄉(xiāng)互動和公共產(chǎn)品配置等特征值得關(guān)注，縣域的不平衡不充分發(fā)展是我國經(jīng)濟社會體系的一個重要特征事實。概括地說，現(xiàn)階段我國縣域發(fā)展面臨著“邏輯重要性和實踐挑戰(zhàn)性”之間的不匹配。由此出發(fā)，我國必須瞄準縣域發(fā)展的主要制約因素，通過政策完善來激發(fā)微觀主體活力，并縮減不同社會成員的發(fā)展權(quán)利落差，調(diào)節(jié)不同社會成員的收入分配差距，進而在加快縣域發(fā)展的基礎(chǔ)上驅(qū)動共同富裕事業(yè)取得更大進展。
上述策略安排涉及三個層次的關(guān)系：一是整體格局下的城市和縣域，當前我國要素配置低效率和成果分享不均等集中體現(xiàn)在縣域，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍是我國亟待解決的主要結(jié)構(gòu)性問題，因此應將共同富裕的主要著力點放在縣域，在促進城市和縣域互動的條件下，優(yōu)先增強縣域發(fā)展的內(nèi)生能力和可持續(xù)性。二是在縣域內(nèi)部的縣城和農(nóng)村，考慮到縣域內(nèi)農(nóng)村人口和勞動力的流動趨勢，以及公共產(chǎn)品配置中的效率準則，當前我國需要強調(diào)縣域內(nèi)的本地城鎮(zhèn)化，增強縣城對農(nóng)村的就業(yè)創(chuàng)造功能和輻射帶動作用，但考慮到我國的不充分發(fā)展首先體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村不充分發(fā)展，且農(nóng)民的公共產(chǎn)品獲取仍面臨著制度性約束，縣域內(nèi)城鎮(zhèn)化必須與鄉(xiāng)村振興緊密結(jié)合。三是農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)濟功能和社會功能，縣域的最大特征是集中著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民群體，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)對經(jīng)營者而言具有經(jīng)濟性，對整個國家而言則具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和社會性。因此，在推動縣域發(fā)展中必須從大歷史觀來認識農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展[10]，利用政府、市場“兩只手”的結(jié)合來激勵農(nóng)村市場主體，利用財政工具來彌補農(nóng)村產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的“生產(chǎn)率缺口”，避免陷入將農(nóng)產(chǎn)品視為一般商品、單純從經(jīng)濟維度看待農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的認識誤區(qū)?；趯ι鲜?組關(guān)系的認識，現(xiàn)階段我國依托縣域發(fā)展來驅(qū)動共同富裕的策略可表述為聚力縣域發(fā)展、激發(fā)縣城活力、拓展農(nóng)村功能、提升發(fā)展能級。
現(xiàn)階段我國在加快縣域發(fā)展并助推共同富裕的過程中，應在強調(diào)針對性、可行性、組合性的基準下進行相關(guān)政策完善。在實踐中，需通過問題導向、目標導向來制定政策，通過解決參與者的激勵相容來實施政策，通過績效評估以及與目標的比對來調(diào)整政策。當務之急是在如下方面為縣域發(fā)展提供更為有力的政策保障。
一是持續(xù)加強縣域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。在國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體規(guī)劃和財政資源安排中，應將縣域、特別是中西部縣域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在更為優(yōu)先的位置，著力補齊縣域的基礎(chǔ)設(shè)施短板，擴展縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的范圍和類型，以此降低市場交易成本并增強要素流動性。
二是不斷提高縣域的社會保障供給水平。從貫徹落實共享發(fā)展理念的角度出發(fā)，按照普惠、公平原則來深化社會保障體系改革，進一步加快基本公共產(chǎn)品均等化進程，縮減城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體之間的基本公共產(chǎn)品獲取落差。重點提高縣域農(nóng)村居民的基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、基本教育財政支持水平，將養(yǎng)老、醫(yī)療等資源進一步向縣域農(nóng)村地區(qū)傾斜，探尋城鄉(xiāng)之間、縣域城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的社會保障多元化共享模式，以縮減城鄉(xiāng)社會保障差距和居民身份落差。
三是優(yōu)化縣域微觀主體的營商環(huán)境?？h域內(nèi)市場主體、特別是縣城企業(yè)可以就近吸納農(nóng)村勞動力，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合并擴展農(nóng)村產(chǎn)品市場。因此應利用金融、財稅、產(chǎn)業(yè)、土地等政策工具，對這些市場主體予以必要扶持。從市場主體的實際需求出發(fā)，在政策層面簡化行政審批流程，增強產(chǎn)權(quán)保護力度，強化綜合服務效能，激勵工商資本下鄉(xiāng)并從事涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)，激勵農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體與小農(nóng)戶形成多元化利益聯(lián)結(jié)機制。通過“放水養(yǎng)魚”而不是“竭澤而漁”來激發(fā)縣域市場主體的經(jīng)營活力。
四是鼓勵不同縣域因地制宜走特色化發(fā)展道路。我國不同地區(qū)的縣域往往處在不同的發(fā)展階段，面臨著不同的稟賦條件和市場環(huán)境，這些地區(qū)有條件供給差異化的產(chǎn)品或服務，而我國超大規(guī)模市場也意味著需求多樣性、個性化特征明顯。據(jù)此，我國在針對地方政府的激勵考核指標設(shè)定中，應鼓勵縣域在整體部署下充分利用各自比較優(yōu)勢，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商，積極探索契合本地實際且具有市場競爭力的發(fā)展路徑，規(guī)避用一種或幾種模式來推動縣域發(fā)展的“整齊劃一”思路。
五是強化對“三農(nóng)”的支持保護力度?？h域發(fā)展既需要市場機制擴展，也需要政府作用增強，特別是縣域發(fā)展對我國糧食安全、生態(tài)安全、社會安全等具有關(guān)鍵作用。為此我國必須將第一產(chǎn)業(yè)視為“準公共產(chǎn)品”，依靠政府力量來對沖農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)“弱質(zhì)性”，繼續(xù)加大支農(nóng)惠農(nóng)強農(nóng)力度，加大對農(nóng)村經(jīng)營者的種糧補貼，加大對地方政府的耕地保護、環(huán)境保護以及種業(yè)研發(fā)等的支持力度，提高財政資源投放的瞄準性和有效性。將減貧工作重心繼續(xù)放在縣域農(nóng)村領(lǐng)域，防止農(nóng)村脫貧人口出現(xiàn)規(guī)模性返貧，通過強化農(nóng)民人力資本投資、筑牢社會保障體系、增強代際流動性等著力解決農(nóng)村相對貧困問題。
【本文作者為復旦大學經(jīng)濟學院教授，教育部青年長江學者；本文系國家社會科學基金重大項目“全面建成小康社會背景下新型城鄉(xiāng)關(guān)系研究”（項目編號：17ZDA066）的階段性成果】
注釋
[1]唐仁?。骸栋倌陚I(yè) “三農(nóng)”華章——中國共產(chǎn)黨在“三農(nóng)”領(lǐng)域的百年成就及其歷史經(jīng)驗》，《中共黨史研究》，2021年第5期。
[2]國務院發(fā)展研究中心課題組：《充分發(fā)揮“超大規(guī)模性”優(yōu)勢，推動我國經(jīng)濟實現(xiàn)從“超大”到“超強”的轉(zhuǎn)變》，《管理世界》，2020年第1期。
[3]楊雪冬：《當今世界時勢變化的八大特征》，《北京日報》，2021年11月1日。
[4]李周：《中國走向共同富裕的戰(zhàn)略研究》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，2021年第10期。
[5]李實、朱夢冰：《推進收入分配制度改革促進共同富裕實現(xiàn)》，《管理世界》，2022年第1期。
[6]劉炳輝、熊萬勝：《縣城：新時代中國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵空間布局》，《中州學刊》，2021年第1期。
[7][美]西奧多·W. 舒爾茨著、梁小民譯：《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》，北京：商務印書館 ，1999年，第139頁。
[8]蘇紅鍵：《中國縣域城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)、趨勢與推進思路》，《經(jīng)濟學家》，2021年第5期。
[9]夏柱智、賀雪峰：《半工半耕與中國漸進城鎮(zhèn)化模式》，《中國社會科學》，2017年第12期。
[10]高帆：《大歷史觀視域下的中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展》，《復旦學報（社會科學版）》，2021年第5期。
責編：程靜靜／美編：王嘉騏
Strategic Significance, Basic Characteristics, and Policies Suggestions
for County-Level Development
Gao Fan
Abstract: In the new era, county-level development is of great significance in promoting common prosperity, mainly manifested as its influence on the stability of social order, the sustainability of overall growth, and the sharing of development achievements. In terms of practice, counties in China are developing constantly but disparagingly. There are problems such as constrained combinations of county-level elements, shortcomings in urban-rural interactions, and insufficient allocation of public products. All these mean that there exist mismatches between the logical importance and the practical challenges. Given this, China must focus on county-level development, invigorate the county seats, expand the rural functions, enhance the development capacity, handle the three pairs of relations between cities and counties in the overall pattern, between the county seat and the rural areas within the county, and between the economic and social functions of rural development, and accelerate county-level growth by relying on policy adjustments to boost new progress of common prosperity in China.
Keywords: county-level growth; common prosperity; new era; urban-rural relations
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