摘 要:我國縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)體具有一些共同的特征，而不同縣域之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異、縣域內(nèi)部的收入分配差異以及縣域之間基本公共服務(wù)均等化問題，成為實(shí)現(xiàn)縣域共同富裕必須面對的基礎(chǔ)性問題。實(shí)現(xiàn)我國縣域共同富裕目標(biāo)，需要讓市場在要素配置中發(fā)揮決定性作用，積極推進(jìn)城市化進(jìn)程，并以均衡城市化為主導(dǎo)，改善縣域城鄉(xiāng)人口布局。參考國外經(jīng)驗(yàn)，振興廣義農(nóng)村，提高縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，是推進(jìn)縣域共同富裕的可行路徑。
關(guān)鍵詞:縣域共同富裕 狹義農(nóng)村 廣義農(nóng)村
【中圖分類號】F32 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
共同富裕本來就是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)難題，縣域共同富裕是一個(gè)更大的難題。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受國民經(jīng)濟(jì)整體結(jié)構(gòu)的影響極大，而共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則與國民收入的初次分配與多次再分配緊密聯(lián)系，所以縣域共同富裕問題必須放在全局視野中加以審視。本文擬在一個(gè)大的背景下討論縣域共同富裕這一難題。
辨析“縣域”和“共同富裕”兩個(gè)基本概念
為方便討論，“縣域”與“共同富裕”這兩個(gè)概念的內(nèi)涵需要界定。概念的賦義要與其所反映的現(xiàn)實(shí)對象的特殊性結(jié)合起來。
“縣域”及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征
縣域這個(gè)概念與行政區(qū)劃有關(guān)，但不能理解為中國的縣級行政區(qū)域。中國的縣級行政區(qū)的內(nèi)涵比較復(fù)雜，包括縣級市、直轄市的街道、省轄市的區(qū)與縣，還包括少數(shù)省轄市的鎮(zhèn)（如東莞的鎮(zhèn)，海南省的某些鎮(zhèn)），以及某些省市的縣級開發(fā)區(qū)等。這些縣級行政區(qū)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面有很大差異，在邏輯上不構(gòu)成討論共同富裕問題的類型，除非在這個(gè)概念之下做內(nèi)部的比較分析。
在中國官方統(tǒng)計(jì)出版物《中國縣域統(tǒng)計(jì)年鑒》所發(fā)布的信息中，只是將大城市主城區(qū)的某些行政區(qū)以及一些工礦區(qū)排除在外，其他縣級行政區(qū)以及直轄市的地級行政區(qū)都被當(dāng)作了縣域單位，這就暗含了官方對縣域的定義。不過，這個(gè)定義也是有缺陷的。例如，佛山市順德區(qū)雖然是一個(gè)縣級行政區(qū)，但它實(shí)際上是一個(gè)高度城市化的區(qū)域，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與一般的縣域完全不同。
從中國行政區(qū)劃的基本規(guī)則以及社會(huì)通行的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較用語習(xí)俗看，本文討論縣域共同富裕的“縣域”應(yīng)該指依循國家正式行政區(qū)劃制度所規(guī)定的冠以“某某縣”名稱的行政區(qū)，以及在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上與這些縣級行政區(qū)接近的、在較晚時(shí)間通過“縣改市”“縣改區(qū)”完成改制的縣級市或市轄區(qū)。這類縣級行政區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)仍有一定比重，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)育不夠強(qiáng)大，或只有高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的外圍配套部門；政府財(cái)政以轉(zhuǎn)移支付多于凈收入為特點(diǎn)，“政府支出乘數(shù)”對帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)成長有重要作用；勞動(dòng)要素配置多為勞務(wù)凈輸出，務(wù)工收入比較重要；縣域的社會(huì)關(guān)系有比較強(qiáng)的裙帶關(guān)系特征，社會(huì)分配的權(quán)利網(wǎng)絡(luò)有很強(qiáng)剛性，不利于吸引有創(chuàng)新活力的人才在本地創(chuàng)業(yè)。此外，縣域經(jīng)濟(jì)的空間布局與人口分布大多表現(xiàn)為縣城獨(dú)大特征。以上這些特點(diǎn)的存在，與國家總的產(chǎn)業(yè)布局條件有密切關(guān)系，并非縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)體注定會(huì)發(fā)生。這幾種縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征必然對其內(nèi)部的家庭及個(gè)人的收入發(fā)生影響，并成為實(shí)現(xiàn)縣域共同富裕必須面對的基礎(chǔ)性問題。
“共同富裕”的內(nèi)涵與要求
從習(xí)近平總書記發(fā)表的系列重要講話可知，我們黨推動(dòng)共同富裕的主要主張包括：要鼓勵(lì)勤勞創(chuàng)新致富，防止落入“福利主義”養(yǎng)懶漢的陷阱；要通過多次分配，加大政府調(diào)節(jié)力度，擴(kuò)大中等收入群體比重；共同富裕是一個(gè)長遠(yuǎn)目標(biāo)，對其長期性、艱巨性、復(fù)雜性要有充分估計(jì)，不期望齊頭并進(jìn)，不要求同時(shí)富裕；要在推進(jìn)物質(zhì)生活共同富裕的同時(shí)，推進(jìn)人民精神生活共同富裕；重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕。
顯然，從這些政策主張看，共同富裕并不是指收入均等，而是全體國民的實(shí)際生活水平的差距保持在合理的范圍內(nèi)。所謂合理，是要求國家不能單兵突進(jìn)地推動(dòng)國民生活水平的平均化，而應(yīng)兼顧公平與效率，既能使每一個(gè)家庭確保勞動(dòng)力再生產(chǎn)，使每一個(gè)公民都能獲得有尊嚴(yán)的生活條件，又能激勵(lì)國民努力工作，增加生產(chǎn)投入，保持國民經(jīng)濟(jì)的旺盛活力。這樣的共同富裕目標(biāo)符合人類文明演化的大趨勢，同時(shí)也是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。
如何理解收入或財(cái)富分配的公平問題，是其中的核心問題。
第一種理解是平均分配，不論任何原因，人們應(yīng)獲得同等的收入或同等的生活水平。在古今中外的革命運(yùn)動(dòng)中，出身于底層社會(huì)的領(lǐng)袖多在這個(gè)意義上使用這個(gè)詞語。經(jīng)濟(jì)分析中涉及到的效率與公平的關(guān)系時(shí)，也是在這個(gè)意義上使用公平這個(gè)詞語。
其次是與勞動(dòng)能力及業(yè)績相匹配的收入分配，強(qiáng)調(diào)分配的合理性。國家立法及政府施政中的文本，多在這個(gè)意義上使用公平這個(gè)概念。這個(gè)意義上的公平概念已經(jīng)兼容效率的要求，在語義上不構(gòu)成與效率的沖突。
在很多情況下，以上兩種意義的公平概念，在內(nèi)涵上的邊界也常有混合交叉。例如，在第二個(gè)意義上使用公平概念時(shí)，現(xiàn)代國家的國民都愿意支持政府對勞動(dòng)能力弱的國民給予幫助，容忍弱者的“不勞而獲”或“少勞多獲”。
能夠兼顧效率的合理的收入分配狀況大體有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：一是基尼系數(shù)大略在0.35左右，收入懸殊不應(yīng)該太大；二是社會(huì)上出現(xiàn)中產(chǎn)階層，他們的收入占全社會(huì)可支配收入的大部分；三是國家將低收入人群的增收看作公共性問題，通過轉(zhuǎn)移支付增加他們的收入；四是國家在公共領(lǐng)域大舉投入，特別是通過興辦教育、醫(yī)療等事業(yè)，努力保障全體國民基本公共服務(wù)均等化，提升低收入人群的實(shí)際福利；五是公共部門崇尚清正廉潔，帶動(dòng)社會(huì)慈善事業(yè)的發(fā)展，使社會(huì)弱勢群體獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，增強(qiáng)社會(huì)和諧發(fā)展的韌性。這些準(zhǔn)則，也是實(shí)現(xiàn)共同富裕的基本要求。
中國縣域共同富裕的現(xiàn)狀考察
在中國縣域?qū)用嫔嫌懻摴餐辉?，無法回避縣域之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異、縣域內(nèi)部的收入分配差異以及縣域之間基本公共服務(wù)均等化這三個(gè)問題。下面我們分別考察這些問題。
縣域之間人均收入的差異
對中國縣域之間巨大的發(fā)展差異，研究者都有直觀的感受。以縣域?yàn)閱挝?，從西部到東部，中國縣域居民的平均收入水平逐漸在提升。大略做一個(gè)數(shù)據(jù)分析，也可以證明這種感受的可靠性。鑒于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來源局限，我們用縣域人均GDP作為縣域人均收入的表征，對縣域之間平均收入差異做一個(gè)分析。因?yàn)槿司鵊DP與人均收入高度相關(guān)，這種替代有一定的可信度。我們按東中西不同區(qū)域的縣域單位發(fā)展水平，選取了127個(gè)縣域單位作為分析樣本，發(fā)現(xiàn)縣域人均GDP差異的基尼系數(shù)為0.415。這是一個(gè)比較高是數(shù)值，可以說明中國縣域之間人均收入的差異是很大的。
當(dāng)然，我們用縣域人均GDP來替代縣域人均收入是有缺陷的，因?yàn)槿司鵊DP水平低的欠發(fā)達(dá)縣域經(jīng)濟(jì)體中有大量外出打工者，《中國縣域統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)沒有反映他們的務(wù)工收入。用縣域第二、第三產(chǎn)業(yè)在本類別中的人均GDP差異來表征縣域間人均收入差異，比前一種方法更具有合理性。我們以取自《中國縣域統(tǒng)計(jì)年鑒》同樣縣域的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)做統(tǒng)計(jì)分析，計(jì)算結(jié)果是，第二產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域從業(yè)人員的人均GDP在縣域之間差異的基尼系數(shù)為0.29，第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域這一數(shù)值為0.34，均低于按人均國民生產(chǎn)總值縣域差異的基尼系數(shù)。這證明，考慮到欠發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)者的外出務(wù)工因素之后，縣域之間人均收入的差異會(huì)變小。
檢索其他研究文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)反映我國各省人均收入差異的基尼系數(shù)，近年來大體在0.4—0.5之間。這意味著，加入省會(huì)城市、地級市經(jīng)濟(jì)因素之后，我國地區(qū)間人均收入差異更大。我們認(rèn)為，由數(shù)據(jù)分析產(chǎn)生的分產(chǎn)業(yè)類別的縣域人均GDP差異程度仍然是比較大的。這里不能將基尼系數(shù)0.35作為差異合理性的標(biāo)準(zhǔn)；這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對于分析個(gè)人收入差異才有意義?？h域之間人均收入差異的基尼系數(shù)接近零，才具有合理性。這是因?yàn)?，如果真正?shí)行市場經(jīng)濟(jì)制度，在人口自由遷徙因素的影響下，區(qū)域間人均收入不應(yīng)該使基尼系數(shù)高到這個(gè)水平。例如，美國人遷徙頻率很高，便導(dǎo)致反映美國各州的人均收入差異的基尼系數(shù)多年來在0.1左右擺動(dòng)，這幾乎接近平均水平。美國各州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有很大差異，經(jīng)濟(jì)總量差異很大，但各州之間人均收入差異基本不受這個(gè)總量差異的影響。美國有的農(nóng)業(yè)縣的人均收入比較低，多與宗教文化傳統(tǒng)有關(guān)。如美國中部有的縣有較大比例的Amish 人（早期遷移至北美的一支歐洲教派的后裔），他們因拒絕使用現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)，拒絕參加現(xiàn)代社會(huì)保障系統(tǒng)，所以導(dǎo)致連片區(qū)域的居民平均收入顯著低于其他地方的情形。
縣域內(nèi)部的居民收入差距
現(xiàn)有官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不足以讓我們直接觀察到縣域單元內(nèi)部的收入差距。但通過對數(shù)據(jù)的分析，可以間接觀察到縣域內(nèi)部三次產(chǎn)業(yè)從業(yè)者之間的收入差異。我們假設(shè)，三次產(chǎn)業(yè)的人均GDP與其從業(yè)者的人均可支配收入是高度一致的，那么，前者平均數(shù)的差異就可以反映三次產(chǎn)業(yè)從業(yè)者之間的收入差距。分析表明：
首先，總體看，在縣域水平上，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)與第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)者之間的人均收入依次減低。
其次，西部與中東部相比，西部第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)者的平均收入比第二產(chǎn)業(yè)更低，這反映了一般經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用，較發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體能帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)的更大發(fā)展，也能在第三產(chǎn)業(yè)吸引更高素質(zhì)的從業(yè)者。
再次，假設(shè)不考慮欠發(fā)達(dá)地區(qū)的外出務(wù)工因素，在我們選取的中西部48個(gè)縣域單元中，按產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的從業(yè)者人均GDP計(jì)算，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)指數(shù)的平均值僅為工業(yè)的14.4%（未考慮人口權(quán)重因素），其中半數(shù)縣域單元的這個(gè)指數(shù)不到10%。假設(shè)這些縣域單元的務(wù)工人數(shù)為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域可能的從業(yè)者（已經(jīng)扣除第一產(chǎn)業(yè)中的非農(nóng)業(yè)部分）的一半，這個(gè)差異仍然很大。
最后，數(shù)據(jù)關(guān)系表明，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣域有很高的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但轉(zhuǎn)移支付與其第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)者人均GDP幾乎沒有關(guān)系；而全部縣域單元第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)者人均GDP與財(cái)政支出水平有明顯的相關(guān)性。這種情形可能意味著欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域單元所獲得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只能維持低水平的政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職員報(bào)酬。綜合以上因素，在縣域單元層面上，考慮到農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工因素以后，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的居民收入總體上收入很低，但其內(nèi)部的收入差異可能小于發(fā)達(dá)地區(qū)。這也說明，在我國現(xiàn)階段，縣域單元在經(jīng)濟(jì)成長過程中其內(nèi)部收入差異會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。
縣域之間基本公共服務(wù)均等化問題
公共服務(wù)水平的高低，也與共同富裕目標(biāo)有密切關(guān)系。由《中國縣域統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的有限數(shù)據(jù)，我們只能以各縣域單元的人均醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)的差異來反映縣域之間的公共服務(wù)差異。經(jīng)計(jì)算，在我們選定的127個(gè)縣域范圍內(nèi)，反映各縣域人均年醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)差異的基尼系數(shù)為0.16。對于公共服務(wù)而言，這個(gè)數(shù)值仍然過大。人均床位數(shù)只反映設(shè)施水平的差異，不能完全反映醫(yī)療水平的綜合質(zhì)量。縣域內(nèi)部的公共服務(wù)難以做到均等化，特別是在官方統(tǒng)計(jì)中被看作城市的鎮(zhèn)建成區(qū)的公共服務(wù)水平，會(huì)顯著低于縣城或區(qū)府所在地，中西部地區(qū)尤其如此。從我們以往的調(diào)研看，東部地區(qū)的鎮(zhèn)級醫(yī)療機(jī)構(gòu)都能以高薪挖走西部縣份主要醫(yī)療機(jī)構(gòu)的主治大夫、部門主任等醫(yī)務(wù)人員。
如前所述，縣域共同富裕不是也不能搞平均主義。收入以及財(cái)富的分配必須與經(jīng)濟(jì)效率的提升結(jié)合起來。按這個(gè)要求，縣域共同富裕至少要達(dá)到以下三個(gè)目標(biāo)：其一，縣域內(nèi)部以及縣域?qū)用嫔纤芯用竦氖杖氩町惖幕嵯禂?shù)應(yīng)該在0.4以下。在經(jīng)濟(jì)成長期，基尼系數(shù)過低會(huì)妨礙經(jīng)濟(jì)效率提升，過高則意味著社會(huì)公正受到傷害。其二，各縣域單元的經(jīng)濟(jì)總量不能平均化，但縣域之間的人均收入應(yīng)該盡可能接近均等。在大體相近的條件下，常住人口少，經(jīng)濟(jì)總量可以小，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通例；但在合理的經(jīng)濟(jì)體制之下，因?yàn)橐氐淖杂闪鲃?dòng)，各區(qū)域的人均收入理應(yīng)差別很小。對于一個(gè)追求統(tǒng)一市場的國家，相關(guān)基尼系數(shù)應(yīng)該接近零才好。其三，縣域單元之間公共服務(wù)水平應(yīng)該趨向一致。這是由公共服務(wù)的性質(zhì)決定的。公共服務(wù)本來就是要解決市場機(jī)制在公共領(lǐng)域資源配置均等化問題的，國民之間實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化也是中國的基本國策之一，所以，相關(guān)基尼系數(shù)應(yīng)該接近零才對。在我國現(xiàn)階段，上述共同富裕目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)。
推進(jìn)縣域共同富裕的難點(diǎn)及其原因分析
縣域發(fā)展差異的原因分析，很容易落入俗套而難以自拔。某些經(jīng)濟(jì)區(qū)域落后原因，可能與其歷史、地理環(huán)境有很大關(guān)系，其鏈條可能延伸到諸如地球板塊的碰撞、喜馬拉雅山的隆起這樣的自然史環(huán)節(jié)。一些所謂切近實(shí)際的原因分析，也往往似是而非，經(jīng)不住深入推敲。例如一個(gè)流行說法，認(rèn)為“無農(nóng)不穩(wěn)、無工不富、無商不活”，順著這個(gè)邏輯推演，實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)就要調(diào)整縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，例如西部縣域經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)只有與東部相似，才能接近或?qū)崿F(xiàn)共同富裕目標(biāo)。那么，我們難免要繼續(xù)追問下去，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整這個(gè)具體目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)的原因又是什么？
與其刨根問底，將原因追溯到千年之遠(yuǎn)，還不如在邏輯上檢討問題本身。例如，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也可以帶來社會(huì)的富裕。美國的一些農(nóng)業(yè)縣雖然經(jīng)濟(jì)總量不大，但按聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的人類發(fā)展指數(shù)衡量，其發(fā)展水平并不輸于美國的大城市。其實(shí)，農(nóng)業(yè)搞得好，一個(gè)縣乃至一個(gè)國家都可以很富裕，社會(huì)平等程度也會(huì)很高。新西蘭的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基本上圍繞大農(nóng)業(yè)展開，形成了相對完整的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，但這個(gè)國家的收入分配基尼系數(shù)多年來在0.35至0.4之間，人均收入水平在發(fā)達(dá)國家中也處于前列。中國以農(nóng)業(yè)為主的省份或者縣域如果能達(dá)到這樣水平，共同富裕目標(biāo)也就算實(shí)現(xiàn)了。
從可操作性上去分析某些原因是恰當(dāng)?shù)?。?shí)際上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，都與各地近在眼前的體制機(jī)制活力和治理水平有關(guān)，而與自然資源的豐裕度關(guān)系不大，甚至與它存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。從國際經(jīng)驗(yàn)看，實(shí)現(xiàn)我國縣域共同富裕目標(biāo)，乃至實(shí)現(xiàn)全社會(huì)共同富裕目標(biāo)，以下幾個(gè)方面的制度建設(shè)至關(guān)重要。
讓市場在要素配置中發(fā)揮決定性作用
“市場在要素配置中發(fā)揮決定性作用”這個(gè)關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的意見已經(jīng)講了很多年，但沒有充分落實(shí)。這是縣域共同富裕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要阻礙因素。土地要素市場發(fā)育不好，影響人口合理布局；勞動(dòng)要素市場不好，特別是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口不能舉家遷入城市，會(huì)影響人力資本水平提高，妨礙勞動(dòng)者獲得合理報(bào)酬。中共中央、國務(wù)院新近出臺的《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》再次強(qiáng)調(diào)要素市場的全國統(tǒng)一，很有積極意義。要素自由流動(dòng)能形成要素報(bào)酬均等化趨勢，有利于降低縣域之間人均收入差異的基尼系數(shù)。
積極推進(jìn)城市化進(jìn)程
人口布局的城市化在今天發(fā)達(dá)國家也沒有停下來。城市化使遷出農(nóng)村的人口收入增加，同時(shí)也使留在農(nóng)村的人口因?yàn)楂@得規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營條件而使收入增加，有利于降低國民收入分配差異的基尼系數(shù)，當(dāng)然也有利于降低縣域內(nèi)部收入分配差異的基尼系數(shù)。目前的突出問題是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民收入過低，城市房價(jià)與土地財(cái)政捆綁在一起，房價(jià)過高，致使農(nóng)村勞動(dòng)力在本地轉(zhuǎn)移困難大，異地轉(zhuǎn)移不穩(wěn)定，舉家遷移困難更大。
以均衡城市化為主導(dǎo)，改善縣域城鄉(xiāng)人口布局
“均衡城市化”是筆者近年研究中國城鄉(xiāng)關(guān)系中提出的一個(gè)策論性概念，在這里有必要稍作闡述。均衡城市化主要是指包括城市在內(nèi)的全國大小居民點(diǎn)分布適應(yīng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化配置；城鄉(xiāng)人口布局適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的要求；城市內(nèi)部土地規(guī)劃管理適應(yīng)生活與生產(chǎn)相協(xié)調(diào)要求；全國土地規(guī)劃管理適應(yīng)土地利用效益最大化的要求。這里主要從縣域城鄉(xiāng)人口布局的視角分析均衡城市化的意義。
在城市化總趨勢下，具體地看，人口聚集的重心是特大型城市還是中小城市，后果很不相同。從國際經(jīng)驗(yàn)看，城市化過程中人口聚集重心放在中小城市，更容易使本文提出的幾個(gè)類別的基尼系數(shù)處于在合理閾值范圍。
縣域均衡城市化是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的規(guī)律決定的。被人們所忽視的核心問題是，單有農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模增加，農(nóng)民并非一定能增加收入，鄉(xiāng)村也并非一定能繁榮起來。鄉(xiāng)村有狹義與廣義的概念。狹義的鄉(xiāng)村是農(nóng)戶生活生產(chǎn)區(qū)域，大體上是我國不包含市鎮(zhèn)的村莊及田野。這個(gè)意義上的農(nóng)村，并不是人越多、越熱鬧越好。如果農(nóng)戶過于密集，每戶農(nóng)民平均不到10畝地，無論如何收入好不到哪里去。按筆者大略測算，動(dòng)態(tài)地看，中國狹義的農(nóng)村只承載1—1.5億人口、2.5—4千萬農(nóng)戶，每家農(nóng)戶平均經(jīng)營50畝土地，才能有鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。有了這樣相對合理的人地比例，例如，溫室農(nóng)業(yè)的土地規(guī)?？梢孕∫稽c(diǎn)，糧食作物的農(nóng)場規(guī)?？梢源笠恍r(nóng)業(yè)效率就會(huì)顯著改善。在狹義的鄉(xiāng)村概念上，土地資源和產(chǎn)出是有上限的。要提高人均收入水平，大量農(nóng)戶就需要離開這個(gè)意義上的鄉(xiāng)村。
農(nóng)戶只是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，他們要真正搞好生產(chǎn)，必須依賴農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。農(nóng)機(jī)要維修，零件要配送，種子要供應(yīng)，新技術(shù)要有人傳播，孩子讀書要有好學(xué)校，生病后要有好醫(yī)院好醫(yī)生。農(nóng)活結(jié)束后需要有個(gè)休閑娛樂場所進(jìn)行放松，年輕農(nóng)民需要有合適場所邂逅意中人。所有這些事，需要服務(wù)人員。服務(wù)人員住哪里？和農(nóng)戶、農(nóng)場主為鄰嗎？一般不可能。這些人多是中產(chǎn)白領(lǐng)，對生活品質(zhì)是有講究的。那他們住在百萬人口規(guī)模的城市如何？更不行！
難題不止這個(gè)。大部分農(nóng)戶有農(nóng)閑時(shí)間，而且農(nóng)業(yè)越發(fā)達(dá)，農(nóng)閑時(shí)間其實(shí)越多，因?yàn)榇罅抗ぷ魍ㄟ^專業(yè)化服務(wù)商完成，農(nóng)戶自己不需要干。這樣，在就業(yè)市場的壓力之下，農(nóng)民必須通過兼業(yè)增加收入。在哪里兼業(yè)？當(dāng)然不能像現(xiàn)在的農(nóng)民工那樣背井離鄉(xiāng)去大中城市打工，而必須就地就近實(shí)現(xiàn)兼業(yè)。當(dāng)前廣大農(nóng)戶有這樣的條件嗎？大部分沒有。這樣一來，農(nóng)民即使成了規(guī)?；?jīng)營農(nóng)戶，收入水平也會(huì)受限。
農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家是通過發(fā)展廣義鄉(xiāng)村來解決上述難題的。在發(fā)達(dá)國家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的從業(yè)者要遠(yuǎn)大于從事地頭農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力，這些從業(yè)者大部分居住在小城市，或者叫做市鎮(zhèn)（town）。包括了市鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村，便是廣義的鄉(xiāng)村。在國際機(jī)構(gòu)的城鄉(xiāng)區(qū)劃概念體系中，定義了一個(gè)“市鎮(zhèn)與人口半稠密區(qū)”，大體是指人口總量在5萬以下，人口密度每平方公里在300—1500人之間，而核心區(qū)25000人不到的地區(qū)。這樣的人口規(guī)模，足以支撐非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，給農(nóng)戶提供了大量兼業(yè)機(jī)會(huì)。農(nóng)戶在半小時(shí)車程內(nèi)就可以到達(dá)市鎮(zhèn)中心。在荷蘭這個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的經(jīng)典國家，大部分農(nóng)戶在10分鐘車程內(nèi)就可以到達(dá)一個(gè)市鎮(zhèn)的中心。美國的廣義鄉(xiāng)村人口更是超過總?cè)丝诘?0%。廣義鄉(xiāng)村這樣的人口規(guī)模還能夠帶來高效的公共服務(wù)，對那些有追求高品質(zhì)生活的白領(lǐng)從業(yè)者有吸引力。有這樣的“市鎮(zhèn)與人口半稠密區(qū)”存在，城鄉(xiāng)融合發(fā)展才真正有了意義。
我國的問題是，狹義鄉(xiāng)村的人口太多，廣義鄉(xiāng)村的人口不足。我國市鎮(zhèn)建成區(qū)的人口平均不到1萬人，市鎮(zhèn)發(fā)展水平遠(yuǎn)遜于一般城市。這樣一個(gè)人口布局產(chǎn)生不了有利于鄉(xiāng)村發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也不能給農(nóng)戶提供充分的兼業(yè)機(jī)會(huì)。這便是我國全面振興鄉(xiāng)村的真正難題。
我們對中國市鎮(zhèn)人口布局等因素的初步分析，也發(fā)現(xiàn)市鎮(zhèn)建設(shè)對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率有顯著影響。限于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可得性以及對有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的權(quán)衡，我們選取中國大部分省份的建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口密度做計(jì)算指標(biāo)，用來表示市鎮(zhèn)發(fā)展水平；用種植業(yè)單位面積的增加值產(chǎn)出率做農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的計(jì)算指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)二者有高度相關(guān)性（見圖1）。在這項(xiàng)分析中，我們?nèi)コ宋鞑?、上海、青海、重慶及北京等種植業(yè)相對不重要的地區(qū)。
按我們國家的行政管理體制，一個(gè)縣“麻雀雖小，五臟俱全”，會(huì)有多種對應(yīng)上級政府的機(jī)構(gòu)。這與歐美國家的制度有顯著區(qū)別。例如美國，基層政府大多是不完全政府，只是一個(gè)有法人資格的公共機(jī)構(gòu)（corporation），它可能既是市政府，又是市議會(huì)，其中的官員也可能是兼職雇員，甚至是不領(lǐng)報(bào)酬的志愿者。在我國現(xiàn)行體制下，為提高行政效率，有必要對縣域行政區(qū)劃做必要調(diào)整。
在本文數(shù)據(jù)分析中所選取的縣域單元樣本中，每100平方公里小于1萬人的縣域單元占樣本總數(shù)的比例為20%，小于3萬人的占56%。一個(gè)山區(qū)縣域單元人口密度小于1萬人/100平方公里，平原地區(qū)的縣域單元同樣指數(shù)小于3萬，鎮(zhèn)域合理面積應(yīng)該分別超過300平方公里、100平方公里，否則難以產(chǎn)生支持農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)濟(jì)輻射中心。如果連片的區(qū)域每100平方公里小于0.3萬人，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就不具備人口密度的條件，也不具備在經(jīng)濟(jì)上長期設(shè)立一級政府的條件。
振興廣義鄉(xiāng)村，提高縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量
解決前述中國鄉(xiāng)村振興和縣域共同富裕的難題，需要跳出鄉(xiāng)村看鄉(xiāng)村，具體說，需要解決中國人口布局兩頭重、中間輕的問題，有必要把功夫下在“市鎮(zhèn)與人口半稠密區(qū)”這個(gè)領(lǐng)域，增加這個(gè)領(lǐng)域的人口總量。中國大城市已經(jīng)夠大，城市群也已經(jīng)有足夠的經(jīng)濟(jì)輻射能力，不必再進(jìn)一步擴(kuò)大人口總規(guī)模，只需要做動(dòng)態(tài)的人口結(jié)構(gòu)調(diào)整。要讓中國人真正愛上鄉(xiāng)村，必須先要愛上廣義鄉(xiāng)村中的市鎮(zhèn)。中國現(xiàn)有2萬左右的建制鎮(zhèn)需要通過產(chǎn)業(yè)振興大幅度增加人口。為此，需要對現(xiàn)有縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路進(jìn)行調(diào)整。
首先，要調(diào)整縣域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，正確引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值創(chuàng)造節(jié)點(diǎn)的分布，解決價(jià)值重心過高問題。在農(nóng)產(chǎn)品離開地頭后的加工、流通與服務(wù)環(huán)節(jié)中，除了零售與末端批發(fā)環(huán)節(jié)外，其他環(huán)節(jié)下沉到產(chǎn)地，以市鎮(zhèn)為中心形成農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)價(jià)值增值程度高的節(jié)點(diǎn)，有利于提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈綜合經(jīng)濟(jì)效率。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的生產(chǎn)性服務(wù)活動(dòng)也是如此。依托我國現(xiàn)有建制鎮(zhèn)及一部分鄉(xiāng)政府所在地建設(shè)這類中心，是可取的辦法。農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的市鎮(zhèn)布局均衡程度比較高，每個(gè)中心的平均覆蓋范圍大體在100—250平方公里之間，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中發(fā)揮了十分重要的作用。大都市區(qū)外圍地帶的市鎮(zhèn)密度可以大一些，例如像荷蘭，約每一百平方公里發(fā)展一座市鎮(zhèn)；農(nóng)業(yè)比重較大的地區(qū)，市鎮(zhèn)布局可以適當(dāng)稀疏一點(diǎn)，例如像美國，約每260平方公里發(fā)展一座市鎮(zhèn)。適應(yīng)這個(gè)要求，我國應(yīng)該檢討現(xiàn)存各類開發(fā)區(qū)建設(shè)政策，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)到市鎮(zhèn)投資。
其次，要支持農(nóng)戶就地、就近兼業(yè)，增加農(nóng)戶的有效工作日。為農(nóng)戶創(chuàng)造就地就近兼業(yè)機(jī)會(huì)，要比一般地號召外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)更有意義。目前我國對農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營實(shí)行免稅政策，不論農(nóng)場規(guī)模多大，既不收所得稅，也沒有營業(yè)稅。但我們對農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、流通企業(yè)及其他農(nóng)業(yè)服務(wù)企業(yè)是收稅的。那么，可否根據(jù)一個(gè)企業(yè)擁有的吸收農(nóng)戶兼業(yè)的崗位多少，實(shí)行稅收優(yōu)惠？特別是能不能針對農(nóng)民合作社給農(nóng)戶提供兼業(yè)機(jī)會(huì)的能力，確定國家對合作社經(jīng)營實(shí)行稅收優(yōu)惠的依據(jù)？這些政策很有出臺的必要。
第三，要采取綜合措施，增加市鎮(zhèn)人口規(guī)模，促進(jìn)市鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展。一個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)體不必強(qiáng)調(diào)縣城在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“首位度”。前面講到的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的諸多條件如果要真正確立，需要一個(gè)更為根本的條件：以水平較高的人力資本裝備相關(guān)產(chǎn)業(yè)組織，即通常所說的吸引人才進(jìn)入企業(yè)。但人才何以能在一個(gè)市鎮(zhèn)落腳？這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，因?yàn)椴豢赡軓?qiáng)制人才到市鎮(zhèn)投資創(chuàng)業(yè)。僅僅靠農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈下沉到鄉(xiāng)村，不足以形成合理的市鎮(zhèn)規(guī)模。市鎮(zhèn)規(guī)模不合理，人口過少，公共服務(wù)水平就上不去，就不能吸引人才，農(nóng)業(yè)需要的白領(lǐng)在鄉(xiāng)村就不能扎根，市鎮(zhèn)的服務(wù)中心作用就發(fā)揮不了。四川瀘縣探索的鎮(zhèn)域內(nèi)建設(shè)用地“增減掛鉤”、建設(shè)用地收益與土地指標(biāo)出讓村莊的社員利益掛鉤這種“雙掛鉤”政策值得推廣。在不占用農(nóng)地及建設(shè)用地合理規(guī)劃的前提下，村莊建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓也可以擴(kuò)大范圍，允許城市居民獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，建設(shè)擁有產(chǎn)權(quán)的私家住房。市鎮(zhèn)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，包括學(xué)校、醫(yī)院及其他文化體育機(jī)構(gòu)的設(shè)立，都應(yīng)該適應(yīng)現(xiàn)有城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)該具體化為市鎮(zhèn)對其輻射范圍的農(nóng)戶提供高質(zhì)量服務(wù)，達(dá)成市鎮(zhèn)高質(zhì)量服務(wù)農(nóng)戶的“可及性”目標(biāo)，而不是在小型的農(nóng)村居民點(diǎn)勉強(qiáng)建立一些維護(hù)成本高的服務(wù)設(shè)施。
第四，要對縣域行政區(qū)劃制度做必要的改革。我國西部有不少縣份只有幾萬人，有的縣不足1萬人。這些縣中，有的可以撤銷縣的建制，建立單一的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)或邊疆特區(qū)，以節(jié)省公共開支。人口稀少的農(nóng)牧區(qū)可直接建立多功能的農(nóng)牧民合作社，由市地州職能部門管理。
最后，推動(dòng)廣義鄉(xiāng)村發(fā)展仍然要堅(jiān)持市場化改革方向。中國農(nóng)村既往發(fā)展的成績根本上來自農(nóng)民群眾獲得自由選擇權(quán)以后所煥發(fā)的生產(chǎn)積極性。農(nóng)村家庭土地承包制確立了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)，我們只能在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化的農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，不能有任何形式的倒退。我們相信，只要大力推進(jìn)廣義鄉(xiāng)村概念下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，農(nóng)村耕地將進(jìn)一步成為典型的農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生產(chǎn)資料，而不再是農(nóng)民基本生活保障資料，農(nóng)村土地要素市場化的條件將更趨成熟，我們的改革步伐也可以邁得更大一些。
【本文作者為中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員】
責(zé)編：周素麗／美編：王嘉騏
Theoretical Analysis and Practical Observations of County-Level
Common Prosperity in China
Dang Guoying
Abstract: County-level social and economic systems in China share some common characteristics, but the disparities in social and economic development between different counties, differences in income distribution within the counties, and the equalitarianism of essential public services between the counties have become fundamental issues to realize county-level common prosperity. To achieve this goal, China should exert the market’s leading role in factor allocation, boost the urbanization process, and improve the distribution of urban and rural populations guided by balanced urbanization. Regarding overseas experience, revitalizing the broad-sense countryside and raising the quality of county-level economic growth is a viable path to promote common prosperity.
Keywords: county-level common prosperity; narrow-sense countryside; broad-sense countryside
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