【摘要】城市韌性研究已經有近50年的歷史，積累了一大批多學科取向的研究，為當代城市應對日益增加的不確定性、自然災害、技術風險和社會危機提供了豐富的洞見。從Meerow等人的“城市韌性”概念出發(fā)，整體性、綜合性和系統(tǒng)性被看作城市韌性的最大特點?；诖耍梢詷嫿ㄒ粋€城市應急體系的理想型，并在整體論視角下的城市應急體系建設思路中，討論其對中國城市應急體系建設的啟示。
【關鍵詞】城市韌性 應急體系建設 整體論 理想型
【中圖分類號】C91 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.1112.005
劉能，北京大學社會學系教授、博導，北京大學中國社會與發(fā)展研究中心副主任。研究方向為社會運動和群體性事件、城市研究。主要著作有《聯(lián)手的力量：中國紅十字基金會5.12救災公開招標項目評估》《中國民生發(fā)展報告·2012》等。
城市韌性：跨越50年的多學科研究
自從1973年C. S. Holling發(fā)表他的《生態(tài)系統(tǒng)的韌性和穩(wěn)定性》這一極具創(chuàng)意的論文（Holling, 1973）以來，韌性概念，尤其是城市韌性（urban resilience）和韌性城市（resilient city）這兩個意思極為接近的子概念，引導了高度全球化的世界對于高不確定性和高風險性—高危險性外部擾動和內部沖擊的系統(tǒng)反思和理性應對（Brantz and Sharma, 2020）。鑒于城市世界（the world of cities）的綜合性、系統(tǒng)性和整體性的特征，建立在韌性概念基礎上的城市治理研究必將引發(fā)多學科的研究興趣（Yamagata and Maruyama, 2016）。生態(tài)學、工程學、心理學、環(huán)境科學、能源研究、災害應對研究、職業(yè)安全研究、城市規(guī)劃和景觀設計、城市地理學、管理學、政治學和公共政策等學科，都從各自的學科立場出發(fā)，圍繞城市韌性進行了深入的理論研究和經驗探討。
韌性的拉丁文詞源resilio，字面意思是“反彈回去”，是城市作為一個社會—生態(tài)系統(tǒng)（SES）在遭受外部擾動和沖擊（disturbances and impacts）之后，吸收沖擊力、適應破壞性影響，并能迅速恢復原有功能和運作機制的一種綜合能力，包含著濃郁的恢復和復原的含義在內。國內學術界也有將韌性翻譯為彈性的，因此韌性城市有時也被稱為“彈性城市”（李彤玥等，2014）。生態(tài)學和心理學是最早推動使用韌性概念的兩大學科：前者將韌性看作是系統(tǒng)面臨重大威脅時的環(huán)境適應能力，最終期待得到的是“可持續(xù)發(fā)展”這一理想結果（Kulig et al., 2013），而后者則往往將韌性看作是經歷極端社會處境的個體，在一個長時段內抵抗壓力并適應逆境的能力（Werner and Smith, 1982）。因此，在心理學取向的研究中，韌性也常常被翻譯為“抗逆力”。
即使同樣使用韌性這一概念，不同學科的側重點也有所不同。最突出的是工程學的理解，它更多地將韌性定義為大型工程系統(tǒng)可以承受更大規(guī)模外部沖擊的能力，并提出了冗余量設計的概念，由此建筑物和工程設施就擁有了抵抗重大突發(fā)性災害沖擊的內在潛力（Mark and Clarkson, 2017）。而在管理學領域，韌性則被界定為“組織持續(xù)從企業(yè)職業(yè)安全實踐中同時學習到成功經驗并避免犯錯的能力，持續(xù)監(jiān)控企業(yè)職業(yè)安全和健康風險管理行為的能力，以及對未來安全事件及其結果進行預測并作出迅速反應的能力”（Pecillo, 2016）。由于城市韌性的系統(tǒng)規(guī)劃和空間重塑必定會涉及多元利益相關方，因此政治學關于城市韌性研究的關注焦點就落在了這些利益相關方的互動及其后果之上（Yao et al., 2021），或韌性城市規(guī)劃和正義的關系（Fainstein, 2015），以及對韌性城市概念如何被新自由主義發(fā)展動機所僭用的警醒（Wilson and Jonas, 2018）；而公共政策取向的城市韌性研究者，則將城市韌性看作是全球善治的一個重要主題。他們聯(lián)合關注可持續(xù)發(fā)展的學者、城市地理學界和城市規(guī)劃界，一起將韌性城市建設變成了一個全球治理領域的公共倡議和社會運動（王江波等，2020）。具體地，對于公共政策界和城市規(guī)劃界來說，關于韌性城市的概念，實際上是一個具有良好適應能力、能夠解決和抑制社會問題發(fā)生，同時具有可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ某鞘械耐x詞?？梢哉f，從概念上來看，韌性城市指的是能夠有效應對和抵御各類自然災害、風險和社會危機，并從中快速恢復起來的大型人類聚居空間。全球開展“韌性城市”建設的城市目前已經增加到3000多個，其中早期行動的代表，包括了美國的伯克利和荷蘭的鹿特丹。在國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的協(xié)調下，我國的德陽、黃石成了第二批加入全球韌性100城市項目的非一線城市（邱愛軍等，2019），而北京、上海等特大都市，也都已經發(fā)布了各自的韌性城市建設規(guī)劃。
韌性城市的研究，對于國內社會學界來說還是一個相對新穎的研究專題。國內關于韌性城市的研究，更多地由災害應對、城市地理、景觀設計和城市規(guī)劃等學科所引領（孫麗輝等，2020；黃曉軍、黃馨，2015；李翅等，2020）。在社會學學科內，我們目前更多地只是在社會工作這個更偏實務和應用的分支學科中，看到以提升個體、家庭成員和社區(qū)成員應對多元化風險的適應能力為主題的抗逆力研究（王軍健，2011；鄧瑋，2014；陳仁興，2020）。以公共管理為代表的相鄰學科，也逐漸進入對城市中的基本社會單元——社區(qū)的韌性水平和韌性能力的研究之中，并將公共參與意愿和社會動員能力看作是韌性社區(qū)建設的核心內容。在這一相對更為中觀水平的研究中，韌性社區(qū)就是以社區(qū)共同行動為基礎，能鏈接內外資源、有效抵御災害與風險，并從有害影響中恢復、保持彈性的學習能力，形成可持續(xù)發(fā)展的能動社區(qū)（吳曉林、謝伊云，2018）。與此同時，韌性社區(qū)作為城市安全和社會建設的一個基本單元，既是國家應急管理思維結構轉變的一個支點，也是韌性城市建設的一個有效尺度（吳曉林，2020）。此外，房亞明、周文藝兩位研究者從防災防疫防風險的角度討論了社區(qū)動員與社會韌性之間的關系，并將韌性社區(qū)建設與動員機制優(yōu)化置于城市管理和應急管理現(xiàn)代化的高度予以審視（房亞明、周文藝，2020）。
新冠肺炎疫情暴發(fā)之后，圍繞抗疫行動的社區(qū)韌性研究也開始出現(xiàn)：如陳濤、羅強強兩位研究者以他們2020年3月至2021年6月間針對W市J社區(qū)新冠肺炎疫情防控的田野調查為契機，對J社區(qū)應急管理的縱向動態(tài)過程進行了深入的觀察，認為采取“自上而下”與“自下而上”相結合、全面關注脆弱性群體、積極吸納社會力量、拓展數(shù)字技術應用場景等行動策略，有效保證了基層應急管理的整體效度（陳濤、羅強強，2021）；另兩位研究者尹學朋、陳思琪則提出了“雙重社區(qū)”的概念，認為新冠肺炎疫情創(chuàng)造了“理念型社區(qū)”和“體驗型社區(qū)”交織重疊的可能性，即在靜態(tài)管理模式下以居住社區(qū)為中心的社會行動者的地理聚集，使得“立足于最新治理理念、規(guī)劃方向和政策邏輯”而成形的理念型社區(qū)，與作為“城市居民在日常生活中實際參與的生活樣態(tài)”的體驗型社區(qū)合二為一，增加了社區(qū)的團結和互助（尹學朋、陳思琪，2022）。
Meerow等的“城市韌性”定義：一個整體論的立場
追溯城市韌性研究的過往歷史，我們注意到，圍繞韌性和城市韌性概念形成的知識體系，本身也在隨時間變化而不斷演進和成長：如從強調脆弱性到強調韌性；從強調恢復原狀，到強調可以發(fā)展到一個新的更加適應環(huán)境的轉型狀態(tài)；從強調韌性體系的技術性、工程性，到強調韌性體系的社會性和政治性；韌性城市研究的范式發(fā)展也經歷了從工程韌性，到生態(tài)韌性，再到演進韌性，直到社會韌性的多個階段。盡管如此，作為當代韌性城市研究之方法論基礎的整體論思維，仍然需要更多的學界共識和努力才能達成。比如，早期的韌性城市研究更多針對的是海岸線城市、地震帶城市以及其他容易遭受自然災害威脅的城市，對于其他類型的城市和其他類型的風險則缺乏相應的重視。另一個結構性趨勢則是，社會科學的韌性城市研究，由于學科隔離的原因（即自然和工程科學家往往有能力介入社會科學議題的討論，而社會科學家卻很難介入自然和工程科學的討論中），日益局限在對社會性因素的討論之中，而很難能夠延伸到對自然、工程和技術因素的討論中去。這為當代城市應急研究所能達到的整體性和系統(tǒng)性程度帶來了一定的損失。事實上，張偉等人關于湖北、四川和重慶等地抗擊新冠肺炎疫情的基層動員的研究，已經在社區(qū)韌性的層面上，部分地認識到一個整體論視角的重要性。該研究團隊通過對深度訪談文本和媒體采訪資料的扎根理論處理，一共識別出了影響社區(qū)韌性的三方面因素：來自于社區(qū)治理主體層面的管理創(chuàng)新能力、組織再造水平、信息治理能力、領導力、自治能力、政策執(zhí)行力、志愿參與水平和居民的自主適應能力；來自于社區(qū)內部環(huán)境層面的共識滲透率、對防控規(guī)范的內化程度、協(xié)作氛圍和共同體文化；以及來自社區(qū)外部環(huán)境的資金、人力、物資和知識輸入（張偉等，2022）。這個經驗研究揭示了，即使是在鄰里社區(qū)這樣的空間治理單位中，社區(qū)韌性的影響機制也是多元的、系統(tǒng)性的。
2016年，Meerow及其合作者在《景觀與城市規(guī)劃》雜志上發(fā)表了一篇回顧性和總結性的論文，不僅給出了一個更為系統(tǒng)、綜合的“城市韌性”定義，而且還特別提出了一個解釋韌性城市之構成和運行的整體論視角，對于我們此處討論由城市韌性概念所推進的城市應急體系建設具有重要的啟發(fā)性。Meerow等人首先指出，盡管學術界早已認識到城市韌性概念對于處理諸如氣候變化、地質侵害和社會動蕩之類的環(huán)境，以及社會、經濟和政治上的不確定性和風險來說具有重要意義，但他們仍然對迄今為止學界關于“城市韌性”的定義感到不滿。他們選擇Elsevier的Scopus數(shù)據(jù)庫和Thompson Reuters的Web of Science數(shù)據(jù)庫，使用“urban resilience”和“resilient city”兩個關鍵詞檢索了1973～2013年間發(fā)表的以英文為主的文獻，一共檢索到了172篇論文。研究團隊仔細閱讀了這172篇論文，發(fā)現(xiàn)在這些論文中，一共出現(xiàn)了25種關于“城市韌性”的獨特定義。在仔細研讀上述定義的基礎上，Meerow等人給出了一個關于“城市韌性”的高度綜合性、系統(tǒng)性和整體性的定義：“城市韌性指的是某個城市系統(tǒng)以及所有構成該系統(tǒng)的、跨越多個時空尺度的社會—生態(tài)網(wǎng)絡和社會—技術網(wǎng)絡，在面臨外部干擾時，維持或迅速恢復自己所期待行使的功能、適應變化，并迅速改造那些對當前或未來的適應潛力產生限制的子系統(tǒng)的能力”（Meerow et al., 2016）。
對于Meerow等人來說，這個定義一共涉及到六個理論維度，分別是：1）城市性的界定；2）均衡的本質；3）韌性概念的積極性或消極性；4）邁向韌性的途徑；5）關于適應的理解；6）時間尺度：即恢復和轉型的速度。之前的25類定義，沒有一個對上述6個理論維度全部作出回應，因此，Meerow等人的這個新定義，至少給出了我們后續(xù)持續(xù)利用城市韌性概念推進相關研究的一個全方位視角：城市是由跨越多個時空尺度的社會—生態(tài)網(wǎng)絡和社會—技術網(wǎng)絡構成的系統(tǒng)；均衡模型的核心是系統(tǒng)改造反效率或低效率子系統(tǒng)的潛力，而不僅只指向“恢復到原狀”的簡單均衡預期；韌性狀態(tài)總體上是一種積極的特性；邁向韌性的三種途徑，分別是持存、過渡和轉型（persistence, transition and transformation），對應恢復原狀、細微調整和重大結構性改造三種策略選項；適應也被理解為一般性的總體適應能力（generic adaptability），而非某個特定領域的適應性（specific adapted-ness）；最后，時間尺度上則強調韌性回應的快速性（rapidity）（Meerow et al., 2016）。
Meerow等人緊接著開始描述他們心目中的運行良好的韌性城市：它由四個圖層疊加而成，分別是——城市基礎設施或物質形式（建成環(huán)境）、網(wǎng)絡化的物資流和能量流（城市新陳代謝）、社會動力機制（解釋城市社會生態(tài)進程及其結果的穩(wěn)定因果關系）和治理網(wǎng)絡（擁有決策權的行動者和法人組織的互動關系和空間分布）（Meerow et al., 2016）。這四個疊加圖層令人印象深刻，因為這是一個極具整體論色彩的描?。核殉鞘形飸B(tài)基礎、象征城市運行活力的要素流、自然人和法人行動者間的互動博弈，以及決定城市人類后果和福利的理論因果性這四個因素自然而然地納入同一個場域之中。前兩者深刻闡述了靜和動、空間和時間、形式和內容之間的關系，后兩者則昭示了具形行動和抽象機制之間的關系；而前兩者和后兩者之間的關系，則又是技術—物理過程和社會—政治過程之間的一個類比關系。本文認為，在我國城市應急體系的建設過程中，應該特別借鑒Meerow及其合作者關于城市世界的這一整體論看法，從而有助于突破社會科學和自然—工程科學之間的隔閡，并且使得城市應急體系從一個專門性的技術單位，最終演變成為一個綜合性的戰(zhàn)略指揮中心。
整體論視角下的城市應急體系建設思路
如上所述，根據(jù)Meerow等人2016年給出的關于城市韌性的完整定義，以及該研究團隊關于城市韌性體系的四個疊加圖層的描摹，我們可以建構起一個城市應急體系的理想型。需要指出的是，在本文中，應急體系建設是一個更為整合性的概念，即將預防、處置和應對城市危機事件的責任和指揮權統(tǒng)一交給城市應急體系，因此，這里的應急體系概念，非常接近一般所說的城市安全體系的意涵，不僅僅是和預警體系、預防體系和恢復重建體系相并列的一個子模塊（李迅，2020），而是包容所有模塊在內的大體系。之所以這么理解，是因為如果將應急與預警、預防和恢復重建等模塊并置，或相互割裂開來的話，那么就與城市韌性概念所隱含的宏觀性、整體性、綜合性和系統(tǒng)性相背離。接下來，我們將對城市應急體系的理想型所應具備的構成要素和工作原則，依次作出說明。
應急風險和危機的全譜系管理。城市應急部門應該持一個大應急的概念，把全譜系的應急風險和危機都納入在內。從應急風險和危機的構成來看，大致可以分為以下三種類型。
第一，幾乎完全由自然因素和生態(tài)因素造成的風險和危機。這一類城市風險和危機與人類行為、城市運行狀態(tài)無直接關聯(lián)或關聯(lián)較小，如氣候變遷、海岸線侵蝕、地質沉降、地震災害、泥石流、極端氣候的短時沖擊（熱浪和寒潮襲擊）等。這是以生態(tài)學、工程學、城市規(guī)劃等學科為主的早期韌性城市研究所重點關注的一類風險和危機。
第二，由生態(tài)—物理因素和人類行為共同作用導致的城市危機，主要包括高層建筑火災、有害氣體泄漏、核物質泄漏、危險化學品和固體廢棄物危機、公共傳染病（如狂犬?。┖凸残l(wèi)生危機、有害動植物入侵、建筑物垮塌、城市內澇等。人類行為在其中扮演了觸發(fā)的作用（如制度疏忽、設計缺憾或錯誤操作），但危機的機理則仍然主要是物理—化學的，生物—生理的，或工程—技術的。
第三，主要由人類行為或人為因素導致的城市危機。這一類城市危機包括急性大面積食物中毒事件、重大安全生產事故、大型環(huán)境污染事件、大型車禍和踩踏事件、反社會爆炸案、惡性槍擊事件、城市騷亂和破壞性群體性事件、城市恐怖主義襲擊等。在這一類危機中，制度約束失敗、特定負面人類動機的激發(fā)和人類行為的相互感染等成為主因，其應對和處置也更多地涉及不同社會行動主體之間的互動博弈，以及理性、效率和正義原則的互相平衡。
盡管不同應急事件所涉及的專業(yè)性不同，承擔專業(yè)回應的部門也各不相同，我們仍然可以設想，如果將一個城市所可能遭遇到的全部應急需求納入到同一個大體系當中，各個專業(yè)應急部門、專家力量、物態(tài)基礎設施和要素流管理都由一個高度授權的、統(tǒng)合式的高政治—行政級別的指揮中心來加以統(tǒng)領的話，那么我們的城市應急反應的速度和效率將會大大提升。目前，這一全譜系管理的思路，已經在部分城市政體的規(guī)劃實踐中得到了體現(xiàn)，如浦東新區(qū)（滕五曉等，2018），但具體實施的細節(jié)化程度尚有待加強。這種整體論思維的優(yōu)點是顯而易見的：首先，它將極大地提升物態(tài)資源的利用效率；比如，地震和建筑物垮塌之后將會啟用的城市應急避災場所，能否用于大型踩踏事件應急處置中的傷者簡易醫(yī)學處置（急救、前端分類和醫(yī)療空間派遣）的首選空間呢？毫無疑問，當然可以。其次，各種類型的重大應急事件處置一定都會遇到物資供給的問題，因此，需要一個高效的物資管理和調配功能，得以將上述三類應急危機處置中所需要的全部資源（要素）類型都納入統(tǒng)一管理和調配的目錄當中。因此，全譜系應急危機管理實際上也指向了應急資源和要素的系統(tǒng)化、整體化管理，而這恰恰是我們的第二個建議。
應急資源和要素的系統(tǒng)化、整體化管理。應急資源和要素在這里主要指有助于應急反應和危機控制的物態(tài)資源和要素流資源，前者包括了各類功能性建筑物、特定專用設施、道路路網(wǎng)、倉儲設施、電子通信網(wǎng)絡、輸電網(wǎng)、自來水管和燃氣管道、避災中心等，后者則包括了各類應急物資、傳輸中的電、水、燃氣、互聯(lián)網(wǎng)接入服務和運行中的媒介信息流（如由廣播、電視和傳單等傳遞的信息）。從理論上來說，城市應急體系（在法定授權的基礎上，以及在災時、疫時和戰(zhàn)時征用制度的背書下）將掌控關于上述物態(tài)資源和要素流的分布態(tài)勢與運行情況的知情權、統(tǒng)計權、規(guī)劃權和處置權，以及特種人才（如各類專家）和特種知識（如應急手冊和撤離方案）的儲備權、動員權和征用權。備災物資中心和配送網(wǎng)絡的建設，備災物資總賬冊的建立，儲備物資有效期的自動預警，針對某一物資需求的最經濟運輸路徑的規(guī)劃，電力的調度、特種設備的調用計劃等，都是一個中心化的應急資源和要素系統(tǒng)的應有功能。容志、陳志宇（2022）以新冠肺炎疫情處置為背景，論述了應急物流和應急供應鏈的系統(tǒng)化和整體化管理的重要性。在該文中，應急物流被界定為應對嚴重自然災害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、公共安全事件以及軍事沖突等突發(fā)事件而對物資、人員、資金的需求進行緊急保障的一種特殊物流活動，涉及到應急物資空間儲存、調配、運輸和送達等環(huán)節(jié)，具體則涉及應急物資存儲設施的選址、物流運輸網(wǎng)絡和路徑選擇，以及最后一公里的送達等技術問題。對于特定城市來說，轄區(qū)內經濟主體與轄區(qū)外經濟主體之間的物資和要素交易關系，如果涉及應急體系所列應急物資和要素的話，那么該信息應該自然而然地被納入城市戰(zhàn)略應急指揮中心的視野當中，而要做到這一點，則建立在城市大腦基礎之上的應急信息集中化便成了先決條件。
應急信息集中化：城市大腦數(shù)據(jù)共享體系的真正搭建。在Meerow等人（2016）的框架中，城市的物態(tài)形式（分布和狀態(tài)）和要素流（時空特征和數(shù)量特征）都是顯而易見的關鍵應急信息，而在應急行動展開的實踐過程中，還會有一系列突生的狀態(tài)信息、特征信息、空間分布信息，以及與人力動員和組織交接相關的信息生產出來，以供城市戰(zhàn)略應急指揮中心作為決策的依據(jù)和出發(fā)點。目前來看，國內各主要城市基本上都開展了諸如智能城市／智慧城市或城市大腦之類的信息集成工作，具體表現(xiàn)為將以個體公民、家戶、社會—經濟組織、不同層級的地域空間單位（從社區(qū)到整個都市）為分析單位的特征、行為和狀態(tài)數(shù)據(jù)進行集成采集和動態(tài)／可視化展示。
以新冠肺炎疫情為例，全國范圍內的健康碼／行程碼信息系統(tǒng)，就是以個體公民為分析單位，以其空間流動軌跡為判斷依據(jù)的一個大型全時段快速分類體系，最近又增加了顯示核酸檢測、疫苗注射狀態(tài)和分類彈窗功能。城市大腦建設的一個標準的理想型是，在獲得法定數(shù)據(jù)授權后，通過將個體公民的身份證號、人臉識別信息和手機號等作為多元身份標記（三者之間可以交互檢驗），使得原先分布在不同管理部門數(shù)據(jù)體系（如國際國內旅行、交通工具注冊登記、物業(yè)持有、金融活動、電信業(yè)務、醫(yī)療服務）中的隨時間變動的數(shù)據(jù)都可以放在同一個公民的賬戶之下。這便是全國社會信用體系建設的思路。法人組織也同樣如此，可以根據(jù)組織編號來進行法人組織注冊信息、狀態(tài)信息和活動信息的集成。地域空間同樣如此：個體公民數(shù)據(jù)的累加可以成為地域空間單位的特征數(shù)據(jù)，如人口普查單位的地域累計數(shù)據(jù)；以地域空間單位為身份標記的數(shù)據(jù)還包括了本地域空間內物態(tài)基礎設施、要素流和組織資源的狀態(tài)統(tǒng)計和空間標定，如根據(jù)新冠肺炎疫情的技術分類標準，可以將高、中、低風險地區(qū)的身份狀態(tài)賦予每一個基礎地理單位。
學術界早就認識到，基于大數(shù)據(jù)的社會治理信息集成是完全可行的。以物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、3S技術以及云計算為基礎的大數(shù)據(jù)，可以為城市應急體系提供實時風險信息數(shù)據(jù)（如杭州智慧交通對杭州整個城市進行分析，自動調配公共資源，修正城市運營中出現(xiàn)的問題等），包括自然災害風險數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)、流動人口聚集數(shù)據(jù)以及疫情病毒傳播和擴散的軌跡數(shù)據(jù)等（劉璐，2019）。此外，我們期待的應急信息集中化的另一個重要特征，就是在設置分化的信息接入權限之后，無論是戰(zhàn)略性的應急信息，還是基礎性的或戰(zhàn)術性的應急信息，可以跨越應急單位、部門和主體的邊界實現(xiàn)高度的分享?？梢哉f，當代技術的演進，為應急信息的集中化奠定了很好的基礎。當前我們缺乏的是有效信息分享機制，以及應急體系的理念和原則上的準備和改進。接下來，本文希望圍繞三個有助于整體性應急體系建設的改進理念和原則，作進一步的討論。
應急預案的前瞻性、復雜性和高回應性。2005年卡特里娜颶風襲擊了美國新奧爾良，對該城市造成了巨大的破壞。新奧爾良的應急救災遲緩也引發(fā)了美國社會和學術界的極大爭論，美國社會學界甚至展開了一場“公共社會學”的學術運動，以抗議美國高層治理者對諸如救災之類的公共性議題的漠視（Burawoy, 2005）。Berke與其合作者也指出，雖然新奧爾良颶風災害為該城市設計更具韌性的社區(qū)重建計劃創(chuàng)造了機會，但是，重建計劃的復雜性也值得重建計劃的主導者加以重視：僅以災后緊急安置為例，不但需要建設臨時住所，對社區(qū)內房屋設施的損害情況進行評估，清除災后建筑垃圾，恢復公用設施，還需要為災民頒發(fā)重回原住址的許可，并且明確重建的優(yōu)先順序；而對災區(qū)更大范圍的重建行動來說，則還要考慮到受災戶房產按揭的延期償還、重災區(qū)的重建規(guī)劃、再安置時的安全選址問題等（Berke and Campanella, 2006）。兩位作者還提到，如果在災情發(fā)生之前，災后安置和重建的規(guī)劃草案能夠以恰當?shù)男问脚c社區(qū)居民見面，并且征詢他們的意見的話，那么這一事先的災前溝通工作將使得受災民眾更加理解和支持災后安置和重建計劃。這個案例充分展示，一個整體性的應急預案不僅需要具有前瞻性，其在規(guī)劃和制定的過程中，也涉及技術細節(jié)、制度細節(jié)和社會互動細節(jié)的復雜性。以新冠肺炎疫情為例，當某個城市進入靜默或封控的狀態(tài)時，哪些重要的人類需求滿足將會因為靜默或封控而受到干擾，從而危及個體、家庭和組織的正常功能維續(xù)，應該有一個事先的模擬和判斷，從而能夠適時推出應急規(guī)劃和應急方案，這便是前瞻性概念的應有之義。但是，社會工程中又往往隱含著很多變數(shù)，而各個因素之間又是相互聯(lián)系的，牽一發(fā)而動全身。比如，由于新冠肺炎疫情本身的演變（如無癥狀感染率的上升提升了風險的閾限，而檢測或診斷標準也將隨疫情變化而不斷更新），原有的預案很可能無法實施或受到嚴重干擾，那么就需要針對性地調整應急方案，作出建立在理性和公平原則上的新的政策供給。這便是復雜性和高回應性的應有之義，也是前面我們談到邁向韌性的三條途徑中，后兩條途徑（transition和transformation）的潛在含義。
演繹邏輯和歸納邏輯的同時應用。在這里，演繹邏輯主要是從理論前提出發(fā)，自然而然地對治理的經驗表達（此處指應急體系的細節(jié)安排）作出規(guī)定和約束。而歸納邏輯則更關注將歷史經驗中出現(xiàn)的系統(tǒng)要素進一步整合和融入原有的應急體系之中。演繹原則凸顯了理論預想和理論引導的重要性，而歸納原則則體現(xiàn)了社會實踐在能指表達上的多樣性，以及這一多樣性對城市應急體系的內部調整和擴充的貢獻。舉例來說，容志、陳志宇（2022）通過引入“個人選擇／集體選擇”和“分散供給／集中供給”兩個理論維度，建立了應急物資保障的四種模式，并論述了每一種模式的優(yōu)缺點。延續(xù)他們的研究思路，本文認為可以按照物資種類的供給水平和需求等級，分別將它們納入不同的保障模式，如將嬰幼兒奶粉列入兜底保障的類型之中。這樣，邏輯演繹原則在這里面扮演的角色就是提前預知四種應急物資保障模式的出臺，以及建立在分類原則基礎上的物資戰(zhàn)略地位和管理待遇的分配（即每一種應急物資都將由某一種或多種物資保障模式來加以調配、規(guī)范和管理），而歸納原則扮演著特定應急情境下，究竟哪些應急物資可以從某一類型的保障模式中，轉換到另一種保障模式之中。如伴隨著供給的緊張和物資應急功能的地位上升，某一種物資（如消毒劑）從市場配置（個體選擇和分散供給）轉為了統(tǒng)一配置（集體選擇和集中供給）。還是以新冠肺炎疫情為例：當危機中的醫(yī)療秩序代替常規(guī)醫(yī)療秩序時，常規(guī)醫(yī)療需求（慢性病人、腫瘤康復期患者、孕產婦和其他門診醫(yī)療需求）將受到抑制，這是我們從演繹邏輯可以迅速得出的一個結論，因此，應急秩序中的一個回應方向，就是從常規(guī)醫(yī)療需求的應急回應這個抽象概念出發(fā)，考慮到理性、公平、效率和資源約束等因素，事先做好應急預案。這是演繹邏輯可以做到的。那么歸納原則在這里起什么作用呢？歸納原則就是在特定時空框架下，在真實第一手數(shù)據(jù)的基礎上，診斷出某個真實人類社區(qū)常規(guī)醫(yī)療需求中的地方性特色——如高聚集的透析病人需求，或者由兒童骨髓移植專業(yè)醫(yī)療設施而吸引的特殊患者的并行醫(yī)療需求。
時空尺度的拓展。當代應急處置體系必須有寬廣的時空視野。從空間尺度上來說，韌性城市的空間關系涉及四類空間單元的互動：城市核心區(qū)、城市低密度區(qū)、城市郊區(qū)和緊鄰城市的鄉(xiāng)村地區(qū)。城市核心區(qū)和城市低密度區(qū)的關系主要是階級性的，意味著應急資源空間分布的不均衡性；而城市核心區(qū)和低密度區(qū)與郊區(qū)和毗鄰鄉(xiāng)村地區(qū)之間的關系，則主要是物資生產和供給地與物資消費地之間的關系。將上述四類空間納入城市應急體系的總體圖景當中，既解決了資源的空間分布正義問題，又明確了要素流移動的方向性的問題。
時間尺度方面，更強調的是應急事件發(fā)生之前—應急事件發(fā)生之時—應急事件發(fā)生之后的全流程預警、處置和評估的整個循環(huán)。舉例來說，在論述社區(qū)應急管理的時間維度時，吳曉林建議構建一個“全周期管理機制”，構建社區(qū)風險評估、監(jiān)測和預警體系，通過社區(qū)自身和第三方評估形成風險地圖，摸清社區(qū)內資源稟賦、人口結構、空間布局等情況，通過大數(shù)據(jù)和“吹哨人”等方式持續(xù)監(jiān)測社區(qū)風險；分類制定并實施社區(qū)風險防控策略和預案，遇到風險迅速形成“風險響應工作網(wǎng)絡”、啟動應急預案，根據(jù)風險嚴重程度轉入不同的應急狀態(tài)；而社區(qū)應急中心的建設、災害保險參與的鼓勵、社區(qū)安全教育、救援培訓和應急演練的預先到位，都是所謂的“全周期管理機制”的應有之義（吳曉林，2018）。又如，在應急供應鏈管理當中，拓寬的時間尺度也不但強調危機狀況發(fā)生之后的應急物流，還包括了如何在前危急時刻，能夠誘導出充足的物資供給（即生產者在常態(tài)時的應急物資供給動機的維持），以及在危機時刻，應急物流體系中人力資源的自持和可持續(xù)性的問題，如應急物資運輸人員本身的安全保障、工作狀態(tài)的維持和流動性許可的獲得等（容志、陳志宇，2022）。而劉璐也提出了大數(shù)據(jù)助力全時段應急管理的設想：在事前監(jiān)測預警階段，借助物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等先進技術，從海量數(shù)據(jù)中提取相關數(shù)據(jù)進行量化邏輯分析及前饋干預決策，預測事件發(fā)展態(tài)勢；在事中響應階段，運用大數(shù)據(jù)增強信息采集挖掘能力，在不同地域不同部門之間打通信息共享通道，實現(xiàn)應急資源自動化管理配置，提高事中應急效率；在事后恢復階段，借助大數(shù)據(jù)技術平臺，通過網(wǎng)絡或監(jiān)控設備，整合篩選救援信息，及時傳達給工作人員（劉璐，2018）。閆晨等人在論及歷史街區(qū)的防火韌性時，也指出宜從災情發(fā)生之前系統(tǒng)面對火災風險的壓力、系統(tǒng)自身在受災時的狀態(tài)、災后系統(tǒng)作出的應急響應3個方面進行綜合評估，并采用專家訪談法得出了由36個指標組成的歷史街區(qū)防火韌性評估體系（閆晨等，2020）。
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責 編∕趙鑫洋
Emergency Response System Construction in the Context of Urban Resilience and Holism
Liu Neng
Abstract: The study of urban resilience has a history of nearly 50 years and has accumulated a large body of research with a multidisciplinary orientation, providing a wealth of insight into how contemporary cities cope with increasing uncertainty, natural disasters, technological risks and social crises. Starting from Meerow et al.'s concept of "urban resilience", holistic, integrated and systemic approaches are seen as the most important features of urban resilience. Based on this, an ideal type of urban emergency system can be constructed and its implications for the construction of China's urban emergency system can be discussed in the context of a holistic approach to urban emergency system construction.
Keywords: urban resilience, emergency system construction, holism, ideal type
