摘 要: 政治巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，在黨風廉政建設(shè)和反腐倡廉工作中發(fā)揮重要功能。相較于其他監(jiān)督機制，當前我國巡視工作的有效開展，根本上源于該制度綜合了內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督和事前監(jiān)督、事后監(jiān)督的優(yōu)勢，為實現(xiàn)組織多重目標創(chuàng)造了條件。政治巡視借助政治權(quán)威破除了組織中存在的庇護關(guān)系，借助動員能力打破信息壁壘，并在此基礎(chǔ)上拓寬了群眾參與監(jiān)督的渠道。
關(guān)鍵詞:政治巡視 權(quán)力監(jiān)督 全面從嚴治黨
【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A
如何加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，是中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政條件下面臨的重大政治課題。經(jīng)過一百多年的奮斗特別是黨的十八大以來新的實踐，中國共產(chǎn)黨給出了破解歷史周期率的答案，即堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，以黨的自我革命推進新時代偉大社會革命。巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，聚焦發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，在全面從嚴治黨戰(zhàn)略布局下承載了重要的政治功能。巡視利劍作用不僅在黨風廉政建設(shè)和反腐倡廉工作中得到了凸顯，同樣發(fā)揮著以紀律約束促進制度執(zhí)行的功能。如何理解政治巡視的功能定位與運行機制，是理論界與實務(wù)界亟需深入思考的問題。
政治巡視制度的發(fā)展歷程
世界范圍內(nèi)，任何國家或政黨都面臨著內(nèi)部治理的壓力。雖然各個國家在特定時期和具體情境下，面臨不同的挑戰(zhàn)，但概括來看，有效治理的前提在于正式制度可以在組織體系內(nèi)充分發(fā)揮制約作用，實現(xiàn)對組織成員的監(jiān)督和約束。隨著現(xiàn)代化和全球化不斷推進，公共權(quán)力得到了極大擴張，涵蓋了對傳統(tǒng)事務(wù)和新興事務(wù)的滲透。但與此同時，權(quán)力濫用、消極避責等問題日益嚴重，無論是研究者還是決策者，都開始高度關(guān)注權(quán)力監(jiān)督議題，從法律規(guī)范、政權(quán)結(jié)構(gòu)和政黨紀律等視角，形成了權(quán)力監(jiān)督理論模型和實踐經(jīng)驗。
理論上，權(quán)力依賴于自上而下的委托代理，正式組織中也形成了多種機制來確保權(quán)力受到監(jiān)督。西方國家主要借助“三權(quán)分立”的模式防止國家權(quán)力濫用、維護公眾權(quán)利。其中，法院可以通過司法審查對政府行政部門權(quán)力行使的合法性進行確認，以此確保行政權(quán)力的運行是在憲法規(guī)定的框架之內(nèi)；國家元首擁有立法否決權(quán)，是國家權(quán)力機關(guān)控制立法的重要手段；立法機關(guān)可以對政府高級官員違法失職行為進行彈劾，是立法機關(guān)制約行政機關(guān)的一種手段。除此之外，選舉制可將公民納入監(jiān)督主體的范疇，用選票表達政治訴求，并通過非盈利組織、社交媒體、獨立審計等機制確保公權(quán)力受到監(jiān)督。
我國的巡視制度是在古代監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有制度環(huán)境和現(xiàn)實問題進行的探索。在我國政治史上，受到交通條件和信息傳播的限制，巡視制度是自上而下收集信息、加強領(lǐng)導的有效渠道，其中，帝王親巡、遣使巡視、監(jiān)察機構(gòu)巡視是三種主要的巡視方式，在整肅百僚、維持綱紀方面發(fā)揮了重要作用。
自中國共產(chǎn)黨成立以來，巡視工作隨著黨的隊伍擴大和指導革命斗爭的實踐需要而產(chǎn)生和發(fā)展。1928年10月8日，中共中央發(fā)布《中央通告第五號——巡視條例》，在黨的歷史上第一次形成了巡視方面的規(guī)定，旨在確保上級黨部的工作計劃和指令能被下級黨部有效地執(zhí)行。進入改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，巡視制度獲得了重新確立。2003年12月，中共中央頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，將黨內(nèi)巡視制度作為一項重要監(jiān)督制度列入其中。2009年7月，中共中央頒布實施《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，對于推動巡視工作制度化、規(guī)范化發(fā)揮了重要作用。
黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。我國將全面從嚴治黨作為重要戰(zhàn)略部署，全面推進黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)。為了強化政治監(jiān)督、深化政治巡視，2013年5月，中央決定對十個省級地方黨委、國家部委黨組、國有企業(yè)黨組（黨委）和中管高校黨委派出中央巡視組，開啟了黨的十八大后首次中央巡視。2015年8月3日，中共中央頒布實施修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，并于2017年7月決定修改這一條例，進一步明確要發(fā)揮巡視監(jiān)督全面從嚴治黨利劍作用。
當前，我國的巡視制度主要是指“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度，建立專職巡視機構(gòu)，在一屆任期內(nèi)對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織全面巡視”，通過建立巡視工作領(lǐng)導小組的方式，聚焦黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，對被巡查單位存在的重要情況和問題進行匯報，提出建議并督促整改落實。
總體來看，巡視是一種持續(xù)存在并延續(xù)的權(quán)力監(jiān)督方式。在此意義上，縱使不同歷史時期和治理背景下的巡視重點有所不同，該制度對于國家治理來說都至關(guān)重要。
政治巡視的多重目標與功能定位
政治巡視制度與權(quán)力監(jiān)督體系是密不可分的。權(quán)力監(jiān)督主要分為兩個維度：一是根據(jù)業(yè)務(wù)流程，進行事前監(jiān)督和事后監(jiān)督。其中，事前監(jiān)督主要保證行政決策的公開、透明和正確，事后監(jiān)督則針對決策結(jié)果是否符合預期、是否造成負面影響、是否存在違法違規(guī)等方面。二是根據(jù)監(jiān)督主體，劃定內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。權(quán)力監(jiān)督是一個系統(tǒng)化工程，隨著現(xiàn)代監(jiān)督方式的多元化創(chuàng)新發(fā)展，通過內(nèi)部治理和動態(tài)組合監(jiān)督方式，以適應不同背景、目標下的控制和約束。相較于其他監(jiān)督機制，當前我國巡視工作的有效開展，根本上源于該制度綜合了內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督和事前監(jiān)督、事后監(jiān)督的優(yōu)勢，為實現(xiàn)組織多重目標創(chuàng)造了條件。
通過政治巡視的規(guī)范化和常態(tài)化，形成事前震懾力
巡視制度的規(guī)范化和常態(tài)化形成了強大的震懾力，主要體現(xiàn)在巡視“全覆蓋”和巡視方式“多樣化”兩個方面。在巡視“全覆蓋”方面，實現(xiàn)一屆任期內(nèi)巡視全覆蓋，是黨章的明確要求，十八屆黨中央共開展12輪巡視，共巡視277個黨組織，在黨的歷史上首次實現(xiàn)一屆任期內(nèi)巡視全覆蓋，涵蓋了各省市區(qū)領(lǐng)導班子、中央部委和國家機關(guān)部門、中管國有重要骨干企業(yè)和金融企業(yè)、人民團體和中管高校。監(jiān)督領(lǐng)域包含了交通運輸行業(yè)、航空工業(yè)、通訊行業(yè)、銀行業(yè)、保險業(yè)、能源領(lǐng)域、糧食生產(chǎn)領(lǐng)域、基礎(chǔ)教育領(lǐng)域、軍工領(lǐng)域、航天領(lǐng)域、尖端技術(shù)領(lǐng)域等。
在巡視方式多樣化方面，政治巡視通過專題匯報、談話、抽查、問卷等方式了解被巡視單位情況。巡視方式通常包括了常規(guī)巡視和專項巡視，其中，常規(guī)巡視也被視為例行巡視，是一種相對制度化的日常監(jiān)督方法，一般針對省市自治區(qū)，相比而言，專項巡視主要從中央國家機關(guān)、中管事業(yè)單位和國有重點骨干企業(yè)、中管高校中選擇巡視對象，根據(jù)巡視對象的特點，對重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行審查，突出重點人、重點事和重點問題。在這過程中，創(chuàng)新巡視方式方法，如“回頭看”和“機動式”巡視，不僅有效調(diào)配了巡視所需的物質(zhì)、人力資源，并且可打破巡視對象行為的路徑依賴，防止“運動式治理”的反彈和反復問題。
可以看到，巡視全覆蓋和多樣化不僅拓寬了巡視對象類別的覆蓋范圍，而且突破條塊級別限制。尤其在巡視工作有關(guān)條例修訂后，巡視監(jiān)督成為一種持續(xù)化的方式，除了表面上對巡視工作程序、方法的優(yōu)化外，還隱含著一種影響深遠的威懾機制：通過高強度的巡視來提高被巡察對象未來不良行為的成本，從而降低機會主義、僥幸心理的預期效用。雖然威懾效度和持久性難以度量，巡視工作仍形成了對潛在違法違規(guī)事件強有力的控制，成為黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的重要平臺。
強化黨內(nèi)自上而下的組織監(jiān)督，突出了巡視的政治功能
《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》的制定、修改和完善釋放了一個重要信號，即自上而下的監(jiān)督目標在于實現(xiàn)黨的自我革命。在兩項重要條例的基礎(chǔ)上，巡視工作在以下方面凸顯出其政治功能：其一，強調(diào)政治領(lǐng)導，巡視工作履行的是從嚴治黨的主體責任，也就是說，巡視工作是由黨中央和各省市區(qū)黨委派出，在此過程中，巡視工作領(lǐng)導小組由同級黨的紀委書記和組織部部長擔任主要負責人，但巡視工作相關(guān)事項直接向黨委負責；其二，重點監(jiān)督黨政一把手，在巡視工作中突出對“關(guān)鍵少數(shù)”，即巡視重點在于對被巡視單位黨政主要負責人及其班子成員的監(jiān)督和管理；其三，聚焦政治問題，重點對巡視對象否堅持黨的領(lǐng)導、是否執(zhí)行黨的路線方針政策兩方面進行檢查，從巡視的著力點可看出，政治紀律、廉潔紀律、組織紀律和群眾紀律是當前權(quán)力監(jiān)督關(guān)注的重要內(nèi)容。
實際上，對巡視政治功能的強調(diào)，與我國組織體系結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。一方面，在當前的黨政體系下，主要負責人和班子成員擁有重大決策權(quán)，在“權(quán)責一致”的理念下，監(jiān)督過程中的責任落實也應當聚焦關(guān)鍵人。另一方面，為在短時期整合資源達成績效目標，各類工作的落實常被稱為“一把手工程”或“帽子工程”，以政治權(quán)力作為落實工作的主要推動力，在此意義上，對黨內(nèi)政治權(quán)力的監(jiān)督實際上也是對工作傳導過程的嚴格把控。
強化黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的有機結(jié)合，形成巡視過程中的多方互動
在巡視工作的關(guān)鍵步驟中，巡視組、被巡視對象、群眾之間形成了的良好互動。首先，進駐前公布巡視對象，多方面收集問題線索。例如，中央巡視領(lǐng)導小組成員經(jīng)過多次研究，確定被巡視對象，向中央紀委監(jiān)察機關(guān)、中央組織部、審計署、國家信訪局等了解情況，研究制定巡視工作方案后，向被巡視地區(qū)、單位印發(fā)通知；其次，巡視組進駐后公開信箱郵箱和舉報電話，接待群眾來訪，并且通過多種渠道了解存在的問題，并及時向中央巡視工作領(lǐng)導小組報告領(lǐng)導干部涉嫌嚴重違法違紀問題，除此之外，在巡視過程中，巡視進駐、反饋、整改等情況，會以適當方式公開，接受黨員、干部和人民群眾監(jiān)督；第三，巡視結(jié)束后公開反饋意見，向被巡視對象反饋發(fā)現(xiàn)的問題，并提出整改意見；最后，對被巡視黨組織整改情況展開檢查，在干部管理權(quán)限和歸口管理、各司其職的原則下，遞交職能部門進行處理并及時督辦，并形成巡視專題匯報，由中央政治局常委會審閱巡視專題報告，并作出重要指示、提出明確要求。
這種黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督有機結(jié)合的模式，構(gòu)成了當前巡視過程中監(jiān)督體系的核心。長期以來，我國一直堅持黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督共同作用的監(jiān)督方式。通過拓寬群眾發(fā)言渠道，規(guī)范管理舉報線索受理工作，形成了強大的監(jiān)督力量支撐。這樣一種多方互動的監(jiān)督方式極大提升、促進了黨務(wù)活動的公開透明和健康有序，可以有效應對黨內(nèi)領(lǐng)導缺失、建設(shè)缺失、組織渙散、紀律松弛等問題，同時，也有益于推進經(jīng)濟和社會朝著人民群眾需要的方向發(fā)展、維護與增進廣大人民的根本利益、奠定更加堅實的群眾基礎(chǔ)。
強化政治巡視成果運用，發(fā)揮標本兼治的戰(zhàn)略作用
針對巡視線索和問題，被巡視單位均以嚴肅認真的態(tài)度進行整改，較為普遍的整改措施包括：其一，深入學習以提高思想意識，包括專題民主生活會、理論學習、參觀主題展覽、案例警示等教育活動；其二，制定出臺各類制度，對存在的問題進行整治，包括組織紀律、人事管理、重點業(yè)務(wù)、責任落實等方面的規(guī)定；其三，針對黨組織軟弱渙散問題，建立臺賬制，督促黨建工作的推進和落實；其四，運用“四種形態(tài)”，對相關(guān)負責人進行追責問責，形成了強大的約束整改力度。
借助懲治而實行強制約束，是巡視工作進行層級約束的有力措施。不斷推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭向縱深發(fā)展，需要通過懲戒，建立周密、有效的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，對已有工作進行重新梳理和整治，以便對內(nèi)部進行清晰而細致的約束。在政治巡視中，重點在于加強對關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點領(lǐng)域和社會關(guān)注熱點中的腐敗懲治力度，以及土地、采購、交通、衛(wèi)生、教育等重點領(lǐng)域的監(jiān)督。在實踐中，政治巡視工作同樣加強了對巡視反饋問題整改情況的持續(xù)監(jiān)督檢查，重點查看整改進度、整改態(tài)度、整改力度，確保整改見底見效。
政治巡視的內(nèi)在運行機制
通過前文的分析可以發(fā)現(xiàn)，政治巡視綜合事前震懾、事后懲罰、黨內(nèi)監(jiān)督和群眾外部監(jiān)督，可兼顧多重目標，是全面從嚴治黨的重要制度支撐。進一步來看，在形成良好監(jiān)督效果的基礎(chǔ)上，巡視工作運行背后的機制是什么？本文發(fā)現(xiàn)，巡視中凸顯了政治權(quán)威，突破和化解了以下三類重要難題。
運用政治權(quán)威破除庇護關(guān)系
庇護關(guān)系長期存在于政治生活中，是一種非正式或半正式的互惠，常表現(xiàn)為層級關(guān)系、政商關(guān)系，并與政治分贓、集體腐敗、利益共享等現(xiàn)象聯(lián)系在一起。不得不承認的是，不管在何種國家或發(fā)展時期，庇護關(guān)系均是一種真實的存在。普遍來看，庇護是基于共同利益的交換系統(tǒng)，尤其在權(quán)力較為集中的情況下，庇護會帶來合謀，致使監(jiān)督成為形式上的存在。
正是巡視監(jiān)督的獨立和強制，有效破除了可能存在的庇護關(guān)系。巡視工作的政治定位決定了在開展監(jiān)督的過程中主要運用的是政治能力。在這種分層的監(jiān)督中，政治權(quán)力的影響是持久并深遠的。從中央巡視工作來看，政治能力來源于政治領(lǐng)導，即整個巡視工作雖由巡視工作小組牽頭，但最終向中央負責，這保證了獨立性和強制性。一方面，政治巡視相對獨立，也就是說，巡視組與被巡視單位無直接利益關(guān)系，在監(jiān)督過程受到個人或外界因素的約束、影響和干擾程度較低，可認為是一種獨立、客觀和公正的監(jiān)督過程；另一方面，在全覆蓋和高頻次的巡視工作中，政治能力的強制性得到了極大凸顯，這是因為它無時不提醒并監(jiān)督著負有政治責任的人員，確保在這種精細的層級管理中不會有偏離準則的行為存在，并使得組織擁有強大的反應力和執(zhí)行力。
借助動員能力打破信息壁壘
監(jiān)督需要信息的依托，在組織體系結(jié)構(gòu)完整的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)了可問責性。但在監(jiān)督過程中，由于監(jiān)督對象具有專業(yè)性，在不同工作性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍中實現(xiàn)專業(yè)化監(jiān)督較為困難。尤其是涉及決策信息、財務(wù)信息、專業(yè)信息，更難以進行精準識別并搜集證據(jù)支持。通過動員能力打破信息壁壘，將存在的問題系統(tǒng)化、碎片分析指數(shù)化，將有效提高廉政風險識別的全面性、準確性和及時性。借助各類創(chuàng)新方式，政治巡視破解權(quán)力行使軌跡的碎片化和信息不對稱難題，通過實施全覆蓋式和實時性監(jiān)測，進行了具有前瞻性的治理能力建設(shè)。
除此之外，政治巡視實現(xiàn)了跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域信息匯總。在權(quán)威等級中，執(zhí)行者相比于決策者，擁有信息優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢。面對下級存在的腐敗、共謀、選擇性執(zhí)行、消極避責等不良行為，巡視可把紀律規(guī)范滲入到內(nèi)部監(jiān)督體系的核心，并釋放強大威懾力。具體來看，在“巡前”環(huán)節(jié)突出信息共享，在“巡中”環(huán)節(jié)突出支持配合，在“巡后”環(huán)節(jié)突出成果共用。基于此，政治巡視可達到預防潛在的過失、控制較輕微的不良行為、懲治非法違規(guī)活動三重目標，形成強有力的監(jiān)督與約束，使得政治監(jiān)督具體化并切實可行。
拓寬群眾參與監(jiān)督的渠道
群眾監(jiān)督作為全過程人民民主的重要組成部分，是表達公眾訴求、約束公權(quán)力運行的有效手段。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“增強黨自我凈化能力，根本靠強化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督。”人民群眾是我們黨的力量源泉和勝利之本，群眾路線是黨的生命線和根本工作路線。當前，我國積極發(fā)展全過程人民民主，旨在構(gòu)建多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴大人民有序政治參與。在巡視工作中，群眾監(jiān)督作為基層民主監(jiān)督實踐的一個重要方面，在表達社會公眾訴求、約束公權(quán)力運行方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。因而，政府部門需要對群眾監(jiān)督過程中的訴求進行有效回應，并采取積極措施解決相關(guān)問題。
民心是最大的政治，政治巡視堅持人民立場。我國積極發(fā)展全過程人民民主，因而，政治巡視與群眾監(jiān)督是密不可分的。近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，人們更多地借助網(wǎng)絡(luò)媒體等信息交互平臺，對各級國家機關(guān)和公職人員提出意見、建議和批評，網(wǎng)絡(luò)在輿論監(jiān)督中發(fā)揮著越來越重要的作用。當前的巡視工作中，更加注重監(jiān)督資源整合，引入創(chuàng)新方法連接群眾，積極主動回應群眾利益訴求，提高管理效率，調(diào)節(jié)和平衡各種現(xiàn)實利益沖突。通過構(gòu)建多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴大人民有序政治參與。
結(jié)論與思考
新時代我國經(jīng)濟社會環(huán)境正在發(fā)生快速變化，國家治理實踐中面臨的任務(wù)數(shù)量和工作難度都有很大增長，迫切要求采取積極行動和有效措施來及時應對。為此，需要啟動系統(tǒng)化的監(jiān)督機制，進一步對權(quán)力進行有效約束，形成自上而下的管控，真正解決職能異化、工作泛化、主業(yè)弱化等問題。政治巡視需要對群眾監(jiān)督過程中的訴求進行有效回應，并采取積極措施予以解決相關(guān)問題。
在巡視監(jiān)督過程中，需要提升被巡察對象的可問責性。由于各地區(qū)的差異性和現(xiàn)實情況的復雜性遠遠超出了制度可規(guī)定的范圍，故不能完全局限于已有成文規(guī)定的安排，而應根據(jù)不同地區(qū)、部門的具體情況，在劃清紀律紅線的基礎(chǔ)上，鼓勵地方創(chuàng)新探索，主動適應外界環(huán)境變化。在強調(diào)剛性制度建設(shè)的同時，著力打造彈性組織和學習型組織，使被巡視單位具有高度統(tǒng)籌能力、合作治理能力和應變執(zhí)行能力。
【本文作者為蘭州大學管理學院中國政府績效管理研究中心青年研究員；本文系國家社會科學基金青年項目“‘放管服’改革進程中全面實行政府權(quán)責清單制度的路徑研究”（項目編號：21CZZ027）的階段性成果】
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責編：董惠敏／美編：石 玉
Function orientations and Operation Mechanisms of
Political Inspections
Wang Rui
Abstract: Political inspections, as a strategic institutional arrangement for inner-party supervision, play an important role in the construction of a clean Party and a clean government, and the work of fighting corruption and upholding integrity. Compared with other supervisory mechanisms, the current effective inspections are fundamentally attributed to the advantages in internal, external, pre-, and post-supervision, which have created conditions for the realization of multiple organizational goals. Political inspections rely on political authorities to break the patronage relationship existing in the organization and on the mobilization ability to break down information barriers, and on this basis, broaden the channels for the people’s participation in supervision.
Keywords: political inspections; power supervision; comprehensive and strict governance of the Party
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