摘  要: 現(xiàn)代財政治理主要是要解決財政資金“如何來”“怎么分”和“如何花”這三個問題。從我國的現(xiàn)實實踐來看，這三個環(huán)節(jié)目前均存在較大的完善空間。提升我國財政治理能力，實現(xiàn)財政治理現(xiàn)代化，要優(yōu)化中央和地方之間、地方政府之間的事權(quán)與財權(quán)劃分，使事權(quán)與財力協(xié)調(diào)匹配；深化稅收制度改革，完善地方稅種、拓展地方稅源、充實地方財力；深化預(yù)算管理制度，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。

關(guān)鍵詞:財政治理  稅收制度  財政預(yù)算管理  政府債務(wù)

【中圖分類號】F812               【文獻標識碼】A

面對百年未有之大變局，在全面建成小康社會的新起點上，在實現(xiàn)第二個百年奮斗目標新征程中，要建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，必須全面深化改革，將改革進行到底。黨的十八屆三中全會指出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。黨的十九屆四中全會進一步對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出頂層設(shè)計和全面部署。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。因此，建立現(xiàn)代財政制度，實現(xiàn)財政治理現(xiàn)代化，對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要。

制約我國財政治理現(xiàn)代化的主要因素

財力與事權(quán)不相匹配的財政體制

自1994年分稅制改革以來，將消費稅納入中央財政收入體系，把規(guī)模大、穩(wěn)定性高、增長率高、征收成本低的增值稅和所得稅作為中央和地方的共享稅，而把收入數(shù)額相對較小的房產(chǎn)稅、印花稅、農(nóng)業(yè)稅（2006年取消）等歸屬于地方稅種，地方政府財權(quán)層層上移。與此同時，不同層級政府間的支出責任依舊沒有太大的變動，各級政府的事權(quán)與其財權(quán)沒有對應(yīng)，比如計劃生育、義務(wù)教育、醫(yī)療和社會保障支出、國有企業(yè)改制及城鎮(zhèn)化所內(nèi)生出來的大部分財政支出責任由地方政府承擔。這使得地方政府面臨著管理支出增加而財權(quán)上移的境況，地方政府財政壓力不斷攀升。

當?shù)胤秸媾R實際的財政壓力約束時，地方政府會采取一系列“開源節(jié)流”的應(yīng)對方式。“開源”方面，通過增加本地區(qū)商住用地出讓面積和出讓金、對企業(yè)和個人加強稅收征管、追加非稅收入、“跑部錢進”要轉(zhuǎn)移支付、大規(guī)模發(fā)行地方債等方式增加收入，便成為了地方政府可能的選擇。全國一般公共預(yù)算收入增速已從1990—2012年間的平均18%逐年下降至2019年的3.8%（2020年和2021年因為疫情影響，數(shù)據(jù)不具有參考意義），加上近些年脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、污染防治等重大戰(zhàn)略的實施，醫(yī)療教育、公共基礎(chǔ)設(shè)施等民生工程的實施，財政支出力度持續(xù)加碼，財政支出平均增長率在2012—2019年間超過了8%，新冠肺炎疫情沖擊、中美貿(mào)易摩擦等更是加劇了地方財政缺口。

“節(jié)流”方面，面對巨大的財政壓力，地方政府可能會選擇“重經(jīng)濟性支出、輕民生性支出”的財政支出方式，比如在道路、軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上追加投資，而削減提供公共品和服務(wù)的數(shù)量、減少環(huán)境治理投入、減少文化教育科學衛(wèi)生等事業(yè)支出等，這毫無疑問嚴重影響了地區(qū)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

因此，全面理順央地財政關(guān)系乃至各層級財政關(guān)系，確保財權(quán)事權(quán)匹配，保障國家責任和政府職能的履行，是實現(xiàn)財政治理現(xiàn)代化的先決條件，是打造現(xiàn)代化國家治理體系和提高國家治理能力的必要條件。

不夠健全的稅收制度

首先，地方稅收體系建設(shè)任重道遠?，F(xiàn)在歸屬于地方的稅種主要包括城市維護建設(shè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中繳納的部分）、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、車船稅、煙葉稅、印花稅（不含證券交易印花稅）、增值稅50%部分、企業(yè)所得稅40%部分、個人所得稅40%部分、海洋石油資源稅以外的其他資源稅及地方非稅收入等。根據(jù)財政部國庫司公布的2022年1—2月財政收支情況數(shù)據(jù)，地方一般公共預(yù)算收入中增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、土地增值稅、契稅分別占比31.68%、15.58%、6.9%、5.78%、3.89%。不難看出，這幾項是地方一般公共預(yù)算收入的主要組成部分。隨著財稅體制改革的不斷深入，一方面減稅降費政策主要集中在前述幾個稅種領(lǐng)域，這勢必沖擊相關(guān)稅收收入；另一方面國家對非稅收入的不斷規(guī)范和地方債規(guī)模的限額管理，導(dǎo)致部分地方面臨空前的財政壓力。

其次，稅收對收入分配的調(diào)節(jié)作用發(fā)揮不明顯，收入差距并未得到有效縮減。當前我國稅種、稅率的設(shè)計，其對平抑收入差距的效果發(fā)揮不太明顯，城鄉(xiāng)差距、階層差距和行業(yè)差距并未得到有效縮減。以增值稅為代表的間接稅調(diào)節(jié)收入分配的功能相對較弱，而個人所得稅、企業(yè)所得稅、房地產(chǎn)稅等直接稅還有待完善或推出。

此外，稅收在促進高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮的作用不夠。現(xiàn)有稅收制度在促進經(jīng)濟科學、高質(zhì)量發(fā)展方面的作用有所欠缺，資源短缺與資源浪費并存、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與環(huán)境污染同在，資源稅、環(huán)保稅改革任重道遠。

不夠完善的財政預(yù)算管理制度

實現(xiàn)財政治理現(xiàn)代化主要包括建立現(xiàn)代稅收制度、建立財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的財政體制和建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度，前兩者主要解決“政府錢怎么來”和“政府錢怎么分”的問題，建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度就是要解決“政府錢怎么花”的問題。在較長的一段時期，我國各級政府的公共財政長期存在預(yù)算編制過粗、不夠規(guī)范透明，預(yù)算審批時間與執(zhí)行時間不匹配等問題，本質(zhì)上重財政支出輕支出績效、重資金投入輕預(yù)算管理，在現(xiàn)實財政生活中表現(xiàn)為克扣挪用、截留私分、虛報冒領(lǐng)、鋪張浪費、突擊花錢等，其原因就是財政資金預(yù)算編制方法具有負向激勵，缺乏實質(zhì)性約束。相關(guān)部門也高度重視公共財政的預(yù)算管理問題，先后采取了一系列相關(guān)改革舉措，比如2020年施行《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》、2021年印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）等，力圖構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，從根本上解決公共財政資金的預(yù)算管理問題，雖然取得了較大成效，但離建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度尚有距離。

提升財政治理能力的科學路徑

優(yōu)化中央和地方、地方政府之間的事權(quán)與財權(quán)劃分，使事權(quán)與財力協(xié)調(diào)匹配

這一問題可以說是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的關(guān)鍵，在黨的十九大報告中就提出“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”，黨的十九屆四中全會進一步指出要“優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責任和財力相適應(yīng)的制度”。

黨和國家高度重視這一問題，多措并舉推進：以法律形式為載體明確中央和地方事權(quán)劃分，如2016年的《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號）；努力推進中央和與地方財政事權(quán)劃分及完善中央與地方支出責任劃分，如2018年的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕6號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕67號）；穩(wěn)定地方財源，完善轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，如2022年的《關(guān)于下達2022年革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的通知》（財預(yù)〔2022〕52號）、2021年的《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）等。

接下來，我們要根據(jù)各級政府事權(quán)進一步科學地劃分財權(quán)，并以轉(zhuǎn)移支付制度保障各級政府財力，使各級政府能夠建立地區(qū)均衡的社會保障和社會服務(wù)制度。具體而言，首先，每一級政府需建立其轄區(qū)范圍內(nèi)各級財政平衡的責任目標，實現(xiàn)各級財政財力與事權(quán)的匹配。其次，為拓展地方政府稅源，地方政府各部門應(yīng)當構(gòu)建地方稅制體系，結(jié)合稅種屬性，培育地方主體稅種，穩(wěn)步推進國家房產(chǎn)稅、環(huán)境稅、資源稅等稅收制度的改革，合理確定共享稅中央與地方劃分比例，比如提高增值稅地方分享比例，逐步將消費稅納入共享范圍，使地方財力能滿足地方事務(wù)支出的要求。最后，政府部門應(yīng)當規(guī)范省級以下財政收入管理，拓寬地方政府融資渠道，盡快摸清地方債務(wù)特別是隱性債務(wù)的底數(shù)，實現(xiàn)政府債務(wù)信息透明化。在此基礎(chǔ)上強化問責機制，將地方政府債務(wù)納入地方政府決策者和金融監(jiān)管者的問責范圍，建立項目監(jiān)管制，監(jiān)控信貸資金流向，擺脫其對地方債務(wù)的過度依賴。與此同時，規(guī)范土地出讓金管理，改革不可持續(xù)的土地財政，提高相關(guān)土地稅收的比重，將土地收益的用途更多地用在新型城鎮(zhèn)化所需的公共服務(wù)方面，真正調(diào)動基層政府培植財源和加強收入征管的積極性。

深化稅收制度改革，完善地方稅種、拓展地方稅源、充實地方財力

在個人所得稅改革方面，第十三屆全國人大常委會第五次會議表決通過了關(guān)于修改個人所得稅法的決定，將個人經(jīng)常發(fā)生的主要所得項目納入綜合征稅范圍，完善了個人所得稅費用扣除模式，優(yōu)化調(diào)整了個人所得稅稅率結(jié)構(gòu)；在房地產(chǎn)稅改革方面，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議決定，授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作，這標志著我國在積極穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法與改革過程中又邁出關(guān)鍵一步，將為房地產(chǎn)稅立法奠定堅實的實踐基礎(chǔ)。在資源稅和環(huán)境保護稅方面，《中華人民共和國資源稅法》和《中華人民共和國環(huán)境保護稅法實施條例》分別于2020年9月1日和2018年1月1日起施行。

個人所得稅改革可以考慮從層級、層級級距和個稅稅率等方面進行優(yōu)化調(diào)整，并推進相關(guān)配套改革，比如在推動共同富裕過程中，對于積極參與第三次分配的個人和團體，可以考慮將相關(guān)費用在個稅中進行抵扣或減免，以完善相關(guān)制度體系和激勵機制。就房地產(chǎn)稅而言，征稅范圍（比如是按房產(chǎn)套數(shù)征稅還是按面積征稅）、計稅依據(jù)、征稅模式、權(quán)屬（比如小產(chǎn)權(quán)房）等的確定是關(guān)鍵。資源稅的改革應(yīng)該重點考慮計征方式（從量稅或從價稅）、征收范圍的擴圍和相關(guān)稅率的調(diào)整。與此同時，消費稅征稅范圍的擴圍和征管力度的加強也刻不容緩，遺產(chǎn)稅、贈與稅和碳排放稅等稅種的改革也應(yīng)提上日程。此外，合理優(yōu)化地方政府的財政收入結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)稅收與非稅比例也是稅制改革的應(yīng)有之義，因此我國政府應(yīng)該積極推進以稅收收入為主，以各項收費為輔的財政收入體系，促使稅收和非稅保持合理、穩(wěn)定的比例。

深化預(yù)算管理制度，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度

為了進一步做好預(yù)算管理制度改革，可以考慮在以下幾個維度努力。第一，地方政府應(yīng)該切實增強財政預(yù)算政策指向性，系統(tǒng)謀劃申報預(yù)算編制，積極推進各個部門對財政收支具體項目、財政預(yù)算決算信息及其編制過程、三公經(jīng)費等信息的公開，并統(tǒng)一各個地區(qū)對財政收支的核算口徑，將財政預(yù)算編制精準度、切合度與財政績效管理有效結(jié)合起來，將財政透明度評分納入對地方政府的政績考核中，加大財政預(yù)算公開力度，強化預(yù)算對執(zhí)行的控制，更好地為市場經(jīng)濟發(fā)展提供財政保障。第二，加強預(yù)算編制管理能力，推進財政制度的配套改革，加快地方“去目標化”的財政預(yù)算制度改革，打破基數(shù)概念、預(yù)算支出固化格局。“足國之道：節(jié)用裕民，而善臧其余”，要求政府在預(yù)算管理制度的挖掘潛力、提高效率和釋放活力方面下更大功夫，加快財政預(yù)算向零基預(yù)算編制轉(zhuǎn)變，運用好“零基預(yù)算”理念，打破部門間界限和項目使用限制，實行預(yù)算安排與績效結(jié)果實質(zhì)性掛鉤，推動預(yù)算管理提質(zhì)增效。第三，立足基本點并強化依法征收的思維，輔以預(yù)算績效和問責制度，嘗試引導(dǎo)和規(guī)范第三方機構(gòu)、大數(shù)據(jù)人工智能應(yīng)用參與預(yù)算績效管理，構(gòu)建更科學合理的地方官員考核制度，完善多維度政績評價體系，實現(xiàn)財政治理能力現(xiàn)代化。

【本文作者為廈門大學經(jīng)濟學院、廈門大學宏觀經(jīng)濟研究中心教授；本文系國家自然科學基金面上項目“財政預(yù)算增長目標對資源配置的影響研究”（項目編號：72173108）和福建省鄉(xiāng)村振興研究會年度開放課題“福建省鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅有效銜接研究”（項目編號：HX2021181）的資助成果之一】

責編：程靜靜／美編：石 玉

Promoting the Modernization of Fiscal Governance: Constraining

Factors and Countermeasures

Huang Shoufeng

Abstract: Generally speaking, modern financial governance is composed of three parts: “how to get,” “how to allocate,” and “how to spend” the financial funds. However, from the perspective of China’s real practice, there is much room for improvement in all the three parts. To improve and modernize China's financial governance, it is necessary to optimize the division of the administrative and the financial authority between the central and local governments and between local governments, so that the administrative and the financial authority can be coordinated and matched. It is also necessary to deepen the reform of the tax system, diversify the types of local taxes, expand the sources of local tax, and enrich local financial resources. Lastly, it is necessary to further promote the budget management system and establish a comprehensive, standardized, open, and transparent budget system.

Keywords: financial governance; tax system; budget management; government debt

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