摘 要: 中國是全球氣候變化的敏感區(qū)和影響顯著區(qū)。黨的十八大以來，我國深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，積極開展應(yīng)對氣候變化行動，在氣候治理領(lǐng)域取得積極成效。在減緩氣候變化方面，將“雙碳”目標(biāo)全面融入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，有效控制重點工業(yè)行業(yè)溫室氣體排放，大力發(fā)展可再生能源。在適應(yīng)氣候變化方面，把主動適應(yīng)氣候變化作為實施積極應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，開展重點區(qū)域、重點領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化行動，強化監(jiān)測預(yù)警和防災(zāi)減災(zāi)能力。在體制機制方面，打造氣候治理“1+N”政策體系，形成全社會共同應(yīng)對氣候變化合力。在國際合作方面，切實推動氣候變化國際合作，積極參與引領(lǐng)全球氣候治理，為全球氣候治理貢獻中國智慧、中國力量。
關(guān)鍵詞:氣候變化 氣候治理 “1+N”政策體系 習(xí)近平生態(tài)文明思想
【中圖分類號】D820 【文獻標(biāo)識碼】A
開展應(yīng)對氣候變化行動，推動落實國家自主貢獻目標(biāo)
黨的十八大以來，中國把應(yīng)對氣候變化作為推進生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，基于中國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求和推動構(gòu)建人類命運共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，廣泛深入開展應(yīng)對氣候變化工作，為全球氣候治理作出了一系列貢獻。
堅持降碳減污擴綠增長協(xié)同，積極探索綠色低碳發(fā)展道路
黨的十八大以來，中國堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，堅定不移地貫徹新發(fā)展理念，實施積極應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略。2015年和2020年中國政府先后提出和調(diào)整了與《巴黎協(xié)定》目標(biāo)一致的國家自主貢獻目標(biāo)。2020年9月22日，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上鄭重宣布：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。”
一是制定中長期溫室氣體排放控制戰(zhàn)略，不斷加大節(jié)能減排力度，加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系。確立能源安全新戰(zhàn)略，推動能源消費革命、供給革命、技術(shù)革命、體制革命，推進水電綠色發(fā)展，加大風(fēng)電和太陽能發(fā)電開發(fā)力度，在確保安全的前提下有序發(fā)展核電，因地制宜發(fā)展生物質(zhì)能、地?zé)崮芎秃Ｑ竽?，全面提升可再生能源利用率。積極推動煤炭供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，化解煤炭過剩產(chǎn)能，支持煤炭安全智能綠色開采和清潔高效利用，推動煤電行業(yè)清潔高效高質(zhì)量發(fā)展，大力推行煤炭消費減量替代和散煤綜合治理，推進終端用能領(lǐng)域以電代煤、以電代油。深化能源體制改革，促進能源資源高效配置，強化能源節(jié)約與能效提升，實施能源消費強度和總量雙控制度。
二是有效控制重點工業(yè)行業(yè)溫室氣體排放，推動城鄉(xiāng)建設(shè)和建筑領(lǐng)域綠色低碳發(fā)展，構(gòu)建綠色低碳交通體系，推動非二氧化碳溫室氣體減排，統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，持續(xù)提升生態(tài)碳匯能力。全國31個?。▍^(qū)、市）均發(fā)布了省級“十三五”控制溫室氣體排放的相關(guān)實施方案或規(guī)劃，?。▍^(qū)、市）碳排放強度下降目標(biāo)分解、落實和責(zé)任評價考核機制得到實施?！吨袊鴳?yīng)對氣候變化的政策與行動》顯示，中國先后在10個?。ㄊ校┖?7個城市開展低碳試點工作，這些地區(qū)積極探索低碳發(fā)展模式、推動制度創(chuàng)新，碳排放強度下降幅度總體快于全國平均水平。
三是積極利用市場機制控制和減少溫室氣體排放，推動重點企業(yè)節(jié)能減排行為的改變。2017年，國家發(fā)改委印發(fā)《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》。2021年，生態(tài)環(huán)境部公布《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，并印發(fā)配套的配額分配方案和重點排放單位名單。這意味著自2021年1月1日起，全國碳市場發(fā)電行業(yè)第一個履約周期正式啟動。此外，生態(tài)環(huán)境部積極推動《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》立法進程，不斷健全全國碳市場法律法規(guī)和政策體系。2021年7月16日，全國碳市場上線交易正式啟動，首批納入發(fā)電行業(yè)重點排放單位2162家，覆蓋約45億噸二氧化碳排放量。建立和完善溫室氣體自愿減排交易機制，國家核證自愿減排量（CCER）已被用于碳排放權(quán)交易試點市場配額清繳抵銷或公益性注銷，有效促進了能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和生態(tài)保護補償。2022年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》發(fā)布，提出依托公共資源交易平臺，建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)、用水權(quán)交易市場。
黨的十八大以來，中國不斷提高碳排放強度削減幅度，持續(xù)優(yōu)化自主貢獻目標(biāo)，以最大力度應(yīng)對全球氣候變化，在降碳減污擴綠增長方面成效顯著。2021年，中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）二氧化碳排放比2005年下降50.3%，基本扭轉(zhuǎn)了二氧化碳排放快速增長的局面。單位GDP煤炭消耗顯著降低，過去十年下降超50%。森林覆蓋率和蓄積量連續(xù)30年實現(xiàn)“雙增長”，成為同期全球森林資源增長最多的國家，新增森林蓄積量已提前完成2030年目標(biāo)。全國碳排放權(quán)交易市場啟動一周年，截至2022年7月15日，碳市場碳排放配額（CEA）累計成交量1.94億噸，累計成交金額84.92億元。
推進和實施適應(yīng)氣候變化重大戰(zhàn)略，努力提高適應(yīng)氣候變化能力和水平
中國是全球氣候變化的敏感區(qū)和影響顯著區(qū)。黨的十八大以來，中國把主動適應(yīng)氣候變化作為實施積極應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，積極開展重點區(qū)域、重點領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化行動，強化監(jiān)測預(yù)警和防災(zāi)減災(zāi)能力，努力提高適應(yīng)氣候變化能力和水平。
一是推進和實施適應(yīng)氣候變化重大戰(zhàn)略。為統(tǒng)籌開展適應(yīng)氣候變化工作，2013年，中國首次制定了國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略，明確了到2020年國家適應(yīng)氣候變化工作的指導(dǎo)思想和原則以及主要目標(biāo)，制定基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、水資源、海岸帶和相關(guān)海域、森林和其他生態(tài)系統(tǒng)、人體健康、旅游業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)七大重點任務(wù)。2022年6月，中國編制完成《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》，要求更加突出氣候變化監(jiān)測預(yù)警和風(fēng)險管理，加強氣候變化影響和風(fēng)險評估，明確了敏感二三產(chǎn)業(yè)等重點領(lǐng)域適應(yīng)任務(wù)。
二是開展重點區(qū)域適應(yīng)氣候變化行動。針對城市地區(qū)，制定《城市適應(yīng)氣候變化行動方案》《海綿城市專項規(guī)劃編制暫行規(guī)定》等文件。其中，《城市適應(yīng)氣候變化行動方案》提出到2030年適應(yīng)氣候變化科學(xué)知識廣泛普及，城市適應(yīng)氣候變化能力全面提升等目標(biāo)任務(wù)。2017年，選取28個城市開展氣候適應(yīng)型城市建設(shè)試點，并取得了積極進展?！逗＞d城市專項規(guī)劃編制暫行規(guī)定》則是致力于提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的氣候韌性，最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對自然和生態(tài)環(huán)境的影響。針對沿海地區(qū)，組織開展年度全國海平面變化監(jiān)測、影響調(diào)查與評估工作，嚴(yán)格管控圍填海，加強濱海濕地保護，提高沿海重點地區(qū)抵御氣候變化風(fēng)險能力。在其他重點生態(tài)地區(qū)，如青藏高原、西北農(nóng)牧交錯帶、西南石漠化地區(qū)、長江與黃河流域等生態(tài)脆弱地區(qū)，開展氣候適應(yīng)與生態(tài)修復(fù)工作，提高其對低溫冰雪、洪澇、臺風(fēng)等極端天氣的適應(yīng)能力。
三是推進重點領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化行動。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，啟動實施東北地區(qū)秸稈處理等農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展五大行動，大力研發(fā)推廣防災(zāi)減災(zāi)增產(chǎn)、氣候資源利用等農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害防御和適應(yīng)新技術(shù)，完成農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險區(qū)劃5000多項。在林業(yè)和草原領(lǐng)域，優(yōu)化造林模式，培育健康森林，全面提升林業(yè)適應(yīng)氣候變化能力；加強各類林地的保護管理，構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，實施草原保護修復(fù)重大工程。在水資源領(lǐng)域，完善防洪減災(zāi)體系，加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升水資源優(yōu)化配置和水旱災(zāi)害防御能力；實施國家節(jié)水行動，建立水資源剛性約束制度，推進水資源消耗總量和強度雙控。在公眾健康領(lǐng)域，組織開展氣候變化健康風(fēng)險評估，啟動實施“健康環(huán)境促進行動”，開展氣候敏感性疾病防控工作，加強應(yīng)對氣候變化衛(wèi)生應(yīng)急保障。
四是強化監(jiān)測預(yù)警和防災(zāi)減災(zāi)能力。強化自然災(zāi)害風(fēng)險監(jiān)測、調(diào)查和評估，完善自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警預(yù)報和綜合風(fēng)險防范體系。建立全國范圍內(nèi)多種氣象災(zāi)害長時間序列災(zāi)情數(shù)據(jù)庫，完成國家級精細(xì)化氣象災(zāi)害風(fēng)險預(yù)警業(yè)務(wù)平臺建設(shè)。建立空天地一體化的自然災(zāi)害綜合風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，發(fā)布綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，實施自然災(zāi)害防治九項重點工程建設(shè)，發(fā)揮國土空間規(guī)劃對提升自然災(zāi)害防治能力的基礎(chǔ)性作用，實現(xiàn)基層氣象防災(zāi)減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)化全國縣（區(qū)）全覆蓋。
促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，培養(yǎng)綠色增長新動能
深度調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要途徑，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和氣候治理的關(guān)鍵路徑。
堅決遏制高耗能高排放低水平項目盲目發(fā)展，大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)
嚴(yán)格控制并逐年收緊煤電、石化、化工、鋼鐵、有色金屬冶煉、建材等“雙高”行業(yè)準(zhǔn)入門檻。優(yōu)化重點行業(yè)產(chǎn)能規(guī)模，淘汰過剩產(chǎn)能，嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)能等量或者減量置換政策。今年6月，工信部表示，在去產(chǎn)能方面，1.4億噸的地條鋼全部出清，電解鋁、水泥等行業(yè)落后產(chǎn)能基本出清。同時，我國通過“互聯(lián)網(wǎng)+”和“中國制造2025”等行動計劃，大力發(fā)展新一代信息技術(shù)、生物技術(shù)、新能源、新材料、高端裝備、綠色環(huán)保以及航空航天、海洋裝備等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)并推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G等新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)與綠色低碳產(chǎn)業(yè)深度融合，高技術(shù)制造業(yè)、裝備制造業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展的支撐作用明顯增強。
提升重點行業(yè)能源利用效率和重點產(chǎn)品能效水平，推進用能低碳化、智慧化、系統(tǒng)化
組織實施工業(yè)鍋爐窯爐節(jié)能改造、內(nèi)燃機系統(tǒng)節(jié)能、電機系統(tǒng)節(jié)能改造、余熱余壓回收利用、熱電聯(lián)產(chǎn)、工業(yè)副產(chǎn)煤氣回收利用、企業(yè)能源管控中心建設(shè)、兩化融合促進節(jié)能減排、節(jié)能產(chǎn)業(yè)培育等九大重點節(jié)能工程，全方位提高“雙高”企業(yè)的能源利用效率。通過持續(xù)努力，我國規(guī)模以上工業(yè)單位增加值能耗在“十二五”“十三五”分別下降28%、16%的基礎(chǔ)上，2021年又進一步下降5.6%。與此同時，利用數(shù)字化手段助推重點行業(yè)能源管理升級，加快能源管控中心建設(shè)，全面收集、實時分析、管理優(yōu)化生產(chǎn)過程的能源及相關(guān)數(shù)據(jù)，有效提升了能源精細(xì)化管理水平。
打造綠色低碳工業(yè)園區(qū)、綠色低碳供應(yīng)鏈，實現(xiàn)制造體系的綠色轉(zhuǎn)型
近年來，我國利用工業(yè)體系脫碳化帶來的產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)機會，通過完善綠色采購、綠色信貸、綠色稅收等激勵機制，構(gòu)建政府引導(dǎo)、市場推動與企業(yè)主導(dǎo)的三位一體的綠色低碳工業(yè)園區(qū)發(fā)展模式等途徑，引導(dǎo)供應(yīng)鏈相關(guān)企業(yè)提升工藝水平、優(yōu)化用能結(jié)構(gòu)，基本實現(xiàn)了制造體系的綠色轉(zhuǎn)型。具體來說，政府引導(dǎo)園區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施由內(nèi)向外延伸和城市基礎(chǔ)設(shè)施由外向內(nèi)擴展，并制定準(zhǔn)入機制，幫助園區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、公共平臺；市場則進一步推動園區(qū)產(chǎn)業(yè)向生態(tài)化方向發(fā)展，引導(dǎo)園區(qū)以龍頭企業(yè)為核心，帶動上下游中小企業(yè)集聚發(fā)展，逐步形成具有特色優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群；企業(yè)則通過相互合作與研發(fā)創(chuàng)新在微觀層面提高效率。
促進綠色低碳技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用，幫助傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型
實施重大技術(shù)改造升級工程，支持傳統(tǒng)“雙高”行業(yè)加快高端化、智能化和綠色化轉(zhuǎn)型。2012年以來，我國技術(shù)改造投資占工業(yè)投資比重持續(xù)穩(wěn)定在40%以上，成為提振工業(yè)領(lǐng)域綠色投資的重要力量。政府不僅通過稅收、補貼和綠色基金等方式引導(dǎo)企業(yè)積極采用綠色低碳技術(shù)，而且鼓勵銀行、擔(dān)保機構(gòu)豐富綠色債券和綠色保險產(chǎn)品，為中小企業(yè)綠色創(chuàng)新與低碳轉(zhuǎn)型提供擔(dān)保服務(wù)和信貸支持。
推動能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)
黨的十八大以來，在保障能源安全的條件下，中國嚴(yán)格控制化石能源消費，大力發(fā)展可再生能源，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和全面建成小康社會提供了重要支撐，開啟了中國特色能源轉(zhuǎn)型新征程。
推動能源消費革命，培育綠色低碳生產(chǎn)與生活方式
嚴(yán)格實施能源消費總量和能源消費強度雙控政策，建立剛性能源消費控制體系，堅決落實單位GDP二氧化碳排放下降考核政策，把節(jié)能減排貫穿于工業(yè)生產(chǎn)全過程和各領(lǐng)域。2014年以來，以年均約2.9%的能源消費增長支撐了6.2%的國民經(jīng)濟增長。大力實施電能替代行動（電代煤、電代油），提高能源使用效率，逐步減少對化石能源的剛性需求。“十三五”期間累計完成替代電8241億千瓦時。同時，通過多渠道、多元化、多媒介宣傳方式，強化社會大眾生態(tài)保護與資源節(jié)約意識，增強綠色消費的行為自覺。
推動能源供給革命，加快能源供給側(cè)綠色低碳轉(zhuǎn)型
優(yōu)先發(fā)展可再生能源，加快提升清潔能源和非化石能源在能源供應(yīng)和能源消費中的比重。充分尊重我國以煤為主的能源稟賦結(jié)構(gòu)，積極推動煤炭潔凈、高效和集中利用，全面實施燃煤電廠超低排放和節(jié)能改造，減少煤炭分散直接燃燒。中國電力企業(yè)聯(lián)合會發(fā)布的《中國電力行業(yè)年度發(fā)展報告2022》顯示，以2005年為基準(zhǔn)年，從2006年到2021年，通過發(fā)展非化石能源、降低供電煤耗等措施，電力行業(yè)累計減少二氧化碳排放約215.1億噸。
推動能源技術(shù)革命，構(gòu)建綠色智慧能源技術(shù)創(chuàng)新體系
推動能源轉(zhuǎn)型的根本力量是技術(shù)創(chuàng)新?；茉辞鍧嵏咝Ю?、清潔能源承擔(dān)能源供應(yīng)主力軍地位、終端能源電氣化提升和“雙側(cè)”改革相應(yīng)的智能電網(wǎng)建設(shè)，都需要基礎(chǔ)研究的支撐和顛覆性技術(shù)創(chuàng)新。黨的十八大以來，我國不斷加快能源科技自主創(chuàng)新步伐，構(gòu)建綠色智慧能源技術(shù)創(chuàng)新體系。在全球能源創(chuàng)新競賽日趨白熱化的背景下，可再生能源、儲能、氫能、智慧能源等一大批新興能源技術(shù)正加速迭代，成為全球能源結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型的催化劑和核心驅(qū)動力。
推動能源體制革命，建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的能源市場
積極推進能源價格形成機制改革，建立清晰的能源價格信號和成本傳導(dǎo)機制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，在生產(chǎn)端和消費端協(xié)同推動節(jié)能降碳工作。2021年全國市場化交易電量3.8萬億千瓦時，占全社會用電量比重達45.5%。積極落實“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制”要求，搭建綠色電力交易平臺，將愿意承擔(dān)更多社會責(zé)任的一部分電力用戶區(qū)分出來，與發(fā)電企業(yè)直接進行綠色電力交易，通過市場化手段反哺新能源項目，幫助企業(yè)降低碳足跡以更好履新社會責(zé)任。
堅持以人民為中心，促進新能源開發(fā)利用與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展
牢固樹立能源發(fā)展為了人民、依靠人民、服務(wù)人民的理念，把保障和改善民生用能、貧困人口用能作為能源發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)，加強能源民生基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力建設(shè)，提高能源普遍服務(wù)水平。把推動能源發(fā)展和脫貧攻堅有機結(jié)合，實施能源扶貧工程，發(fā)揮能源基礎(chǔ)設(shè)施和能源供應(yīng)服務(wù)在扶貧中的基礎(chǔ)性作用。促進新能源開發(fā)利用與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展，將產(chǎn)業(yè)振興與農(nóng)村清潔能源工程建設(shè)相結(jié)合。截至2020年底，全國10萬個村擁有村級電站，全國光伏扶貧量達到1865萬千瓦，村莊平均收益20萬元左右，為設(shè)立公益性就業(yè)崗位、實施小型公益項目以及開展小微獎勵補助提供了重要保障。
謀篇布局“1+N”政策體系，形成政策合力和行動合力
通過“1+N”政策體系，讓每個部門、每個行業(yè)、每個生產(chǎn)者和消費者都投身到應(yīng)對氣候變化工作中，落實自身的減排任務(wù)，形成全社會的行動合力。“1+N”政策體系中的“1”是指黨中央和國務(wù)院于2021年10月24日印發(fā)的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》），是管總體、管長遠的，在實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)中發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用；“N”是指以2021年10月26日國務(wù)院印發(fā)的《2030年前碳達峰行動方案》（以下簡稱《方案》）為首的系列政策文件，既包括能源、工業(yè)、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)等分領(lǐng)域分行業(yè)碳達峰實施方案，又包括各地方的碳達峰具體實施政策。目前，我國的碳達峰碳中和“1+N”政策體系已基本建立（見圖1），各領(lǐng)域重點工作有序推進，“雙碳”工作取得良好開局，為氣候治理提供了有力政策支撐。
科學(xué)統(tǒng)籌“雙碳”目標(biāo)與經(jīng)濟社會發(fā)展，強化氣候治理頂層設(shè)計
《意見》是實現(xiàn)碳達峰碳中和的綱領(lǐng)性文件，明確了“雙碳”目標(biāo)總體要求，鮮明指出“把碳達峰、碳中和納入經(jīng)濟社會發(fā)展全局”，意味著未來經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略要與碳達峰碳中和目標(biāo)相協(xié)同。同時，《意見》系統(tǒng)謀劃了十大方面31項重點任務(wù)，進一步明確了碳達峰碳中和工作的時間表與路線圖。作為“N”的頂層設(shè)計文件，《方案》確定了“碳達峰十大行動”，無論是促進能源轉(zhuǎn)型、推動節(jié)能降碳或是發(fā)展綠色低碳科技，都有綜合性的指導(dǎo)政策?！兑庖姟放c《方案》相輔相成，完善了我國氣候治理的頂層設(shè)計，推動建成目標(biāo)明確、分工合理、措施有力、銜接有序的氣候治理政策體系。
聚焦重點行業(yè)，全面布局各領(lǐng)域的高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略
聚焦各行業(yè)的重點任務(wù)與具體行動，部署有較高針對性、操作性和靈活性的系列政策，進一步補齊政策短板。在能源領(lǐng)域，國家發(fā)改委與能源局共同頒布了《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》等系列政策，推動我國構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系。在節(jié)能增效方面，國務(wù)院出臺了《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》等系列文件，明確了到2025年全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比2020年下降13.5%的主要目標(biāo)。在工業(yè)領(lǐng)域，工信部、國家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《工業(yè)領(lǐng)域碳達峰實施方案》，要求持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用能結(jié)構(gòu)，建立以高效、綠色、循環(huán)、低碳為重要特征的現(xiàn)代工業(yè)體系。在城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)改委印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域碳達峰實施方案》，從城市結(jié)構(gòu)和布局、綠色低碳社區(qū)建設(shè)、推廣應(yīng)用可再生能源等多方面給出了降碳思路。在交通領(lǐng)域，交通運輸部等四大交通部門出臺貫徹落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》的實施意見，推動運輸工具裝備低碳轉(zhuǎn)型，構(gòu)建綠色高效交通運輸體系，加快綠色交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在推動綠色低碳全民行動方面，教育部印發(fā)了《加強碳達峰碳中和高等教育人才培養(yǎng)體系建設(shè)工作方案》。在低碳技術(shù)領(lǐng)域，科技部等九部門印發(fā)的《科技支撐碳達峰碳中和實施方案（2022—2030年）》對前沿顛覆性低碳技術(shù)作出了具體安排。在鞏固提升碳匯能力方面，國家市場監(jiān)督管理總局、中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會發(fā)布《林業(yè)碳匯項目審定和核證指南》，自然資源部公示《海洋碳匯經(jīng)濟價值核算方法》，明確了森林和海洋碳匯的核算指南。除此以外，財政部印發(fā)《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》，發(fā)揮政策性金融對氣候治理的引導(dǎo)、支撐作用。
因地制宜精準(zhǔn)施策，梯次有序開展各地區(qū)的碳達峰行動
我國區(qū)域發(fā)展不平衡不充分，資源稟賦、各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展階段、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯，各省市必須在嚴(yán)格落實《意見》《方案》和“十四五”規(guī)劃的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合區(qū)域發(fā)展特性，因地制宜精準(zhǔn)施策，梯次有序推進碳達峰目標(biāo)的實現(xiàn)。各區(qū)域碳達峰政策各有側(cè)重，如華北地區(qū)煤炭資源豐富，更為關(guān)注煤炭安全高效開采、清潔高效利用，加快傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)改革；經(jīng)濟發(fā)展水平較高的華東地區(qū)各省份主要以加快新能源對傳統(tǒng)化石能源的結(jié)構(gòu)替代、提高非化石能源比重為主要任務(wù)；西南地區(qū)和西北地區(qū)有較好的發(fā)展新能源的自然條件，重點工作任務(wù)也主要圍繞著新能源發(fā)電項目開展。從區(qū)域向下延伸，各地區(qū)從省到市、從市到縣上下聯(lián)動確定地方碳達峰目標(biāo)，科學(xué)合理制定碳達峰方案，積極組織開展碳達峰試點建設(shè)。
構(gòu)建中國特色的制度體系，實現(xiàn)多維主體聯(lián)動
中國自2007年成立由國務(wù)院總理親自擔(dān)任組長的國家應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組以后，2021年又成立了碳達峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組，集中力量、協(xié)同聯(lián)動，共同推進應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排相關(guān)工作。立足于中國特色社會主義制度體系，通過構(gòu)建環(huán)保督察、目標(biāo)責(zé)任制、中央企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績考核等多種制度，實現(xiàn)中央政府與地方政府、中央政府與中央企業(yè)的多維聯(lián)動。在氣候治理領(lǐng)域，中國特色的制度體系具有根本性、全局性、戰(zhàn)略性顯著優(yōu)勢，有利于中央政令的高效執(zhí)行和有效落實，為我國氣候治理工作打下堅實的制度保障。
構(gòu)建地方競爭與區(qū)域協(xié)同治理模式，充分激發(fā)地方政府參與氣候治理的積極性
中央綜合考慮各地區(qū)的發(fā)展階段、資源稟賦、戰(zhàn)略定位、生態(tài)環(huán)境等因素，將碳排放強度指標(biāo)納入各地政府的目標(biāo)考核體系，對能源消費和碳排放指標(biāo)實行協(xié)同管理、協(xié)同分解、協(xié)同考核，逐步建立系統(tǒng)完善的碳達峰碳中和綜合評價考核制度，并將其作為地方主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價、干部獎懲任免等的重要依據(jù)，充分調(diào)動地方政府在氣候治理中的積極性與能動性，有效發(fā)揮中央對地方政府的引導(dǎo)與指引作用。此外，中央以環(huán)保督察履行監(jiān)督地方職責(zé)，壓實“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，強調(diào)黨委和政府在生態(tài)環(huán)境責(zé)任認(rèn)定上承擔(dān)同樣責(zé)任，使得環(huán)保督察更具威懾力，對解決突出生態(tài)環(huán)境問題起到了重要作用。
構(gòu)建中央企業(yè)負(fù)責(zé)人雙碳考核制度，發(fā)揮央企在氣候治理中的領(lǐng)頭雁作用
中央企業(yè)是國家重大戰(zhàn)略的重要支撐、應(yīng)對重大風(fēng)險挑戰(zhàn)的骨干中堅，發(fā)揮央企在氣候治理中的重要帶頭作用尤為必要。自2022年8月1日起，國務(wù)院國資委發(fā)布的《中央企業(yè)節(jié)約能源與生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《辦法》）正式施行?！掇k法》突出強調(diào)了中央企業(yè)承擔(dān)減排降碳的企業(yè)責(zé)任，要求建立健全中央企業(yè)節(jié)約能源與生態(tài)環(huán)境保護考核獎懲制度，實施年度及任期考核，將考核結(jié)果納入中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核體系。
黨的十八大以來，中國通過統(tǒng)籌設(shè)計規(guī)劃目標(biāo)、綜合協(xié)調(diào)多方資源、積極動員各級領(lǐng)導(dǎo)干部、科學(xué)設(shè)計激勵與懲罰機制，將中國特色的制度優(yōu)勢成功轉(zhuǎn)化為實際的氣候治理效能，為全球氣候治理貢獻了中國智慧和中國方案。
立足全球視野，切實推動氣候變化國際合作
中國呼吁國際社會緊急行動起來，全面加強團結(jié)合作，堅持多邊主義，堅定維護以聯(lián)合國為核心的國際體系、以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序，堅定支持《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協(xié)定》確定的目標(biāo)、原則和框架，全面落實《巴黎協(xié)定》，努力推動構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。
積極開展氣候外交，為《巴黎協(xié)定》的達成做出歷史性的貢獻
中國領(lǐng)導(dǎo)人近年來開展了一系列氣候外交活動，顯著提升了中國在全球氣候治理中的話語權(quán)和影響力，使國際社會更加深刻地認(rèn)識到中國對于氣候變化的重視和氣候治理的主張。2015年11月30日，習(xí)近平主席在氣候變化巴黎大會開幕式上發(fā)表重要講話，提出了全球氣候治理中國方案，為《巴黎協(xié)定》談判最后階段提供政治推動力。2016年4月22日，中國簽署了《巴黎協(xié)定》。2016年9月3日，習(xí)近平主席與時任美國總統(tǒng)奧巴馬向聯(lián)合國秘書長交存參加《巴黎協(xié)定》法律文書，為《巴黎協(xié)定》快速生效作出了歷史性貢獻。2020年9月，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上作出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的莊嚴(yán)承諾。2020年12月，習(xí)近平主席在氣候雄心峰會上宣布中國國家自主貢獻一系列新舉措。2021年9月，習(xí)近平主席又在第七十六屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布中國不再新建境外煤電項目的決定。
主動參與應(yīng)對氣候變化談判，為推動全球氣候治理指明前進方向、注入強勁動力
中國積極參與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》主渠道談判，推動達成《巴黎協(xié)定》實施細(xì)則一攬子成果。牽頭建立氣候行動部長級會議機制，有力維護和推動氣候變化多邊治理。積極參加聯(lián)合國氣候行動峰會，牽頭“基于自然的解決方案”領(lǐng)域工作，得到了聯(lián)合國秘書長高度評價和國際社會普遍贊譽。參與發(fā)起全球適應(yīng)委員會，李克強總理親自為全球適應(yīng)中心中國辦公室揭牌。積極開展應(yīng)對氣候變化南南合作，截至2021年底，中國已與35個國家簽署39份氣候變化南南合作諒解備忘錄，并通過援助應(yīng)對氣候變化相關(guān)物資、建設(shè)低碳示范區(qū)等方式與有關(guān)發(fā)展中國家共同應(yīng)對氣候變化。此外，截至2021年9月，我國累計舉辦45期應(yīng)對氣候變化主題研修班，邀請了120余個國家近2000位相關(guān)人士參加。通過推動全球氣候治理進程，開展應(yīng)對氣候變化國際合作，我國已成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻者和引領(lǐng)者。
保持戰(zhàn)略定力，積極參與和引領(lǐng)全球氣候治理
面對疫情后綠色復(fù)蘇和應(yīng)對氣候變化等多重挑戰(zhàn)，世界各國需要加強團結(jié)，共克時艱，重信守諾，遵循《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協(xié)定》確定的共同但有區(qū)別的責(zé)任等原則，通過強化務(wù)實行動與合作來實現(xiàn)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》目標(biāo)，共建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。
就國內(nèi)工作而言，隨著“雙碳”政策的不斷完善和《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》的出臺，我國參與全球治理的國內(nèi)基礎(chǔ)將更加牢固。一是繼續(xù)加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，持續(xù)完善碳達峰碳中和“1+N”政策體系，組織實施好“碳達峰十大行動”，建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系。完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，保持戰(zhàn)略定力，不搞“碳沖鋒”，不搞運動式“減碳”，有序有力有效推進“雙碳”工作。二是大力推動能源革命。加大新能源投資力度，在沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)規(guī)劃建設(shè)大型風(fēng)電光伏基地，加快構(gòu)建新能源供給消納體系。提高煤炭清潔高效利用水平，改造升級供電煤耗超過300克/千瓦時的煤電機組。三是大力推進產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。推動重點行業(yè)能效達標(biāo)改造，加快先進適用技術(shù)研發(fā)和推廣，積極發(fā)展綠色金融，推動碳市場穩(wěn)定發(fā)展。堅決遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目發(fā)展。四是大力倡導(dǎo)綠色生活方式。引導(dǎo)綠色低碳消費，倡導(dǎo)綠色出行，開展綠色低碳社會行動，使綠色生活方式成為社會新風(fēng)尚。加強森林可持續(xù)管理，力爭10年內(nèi)植樹700億棵。
就國際而言，積極開展多邊和雙邊對話交流和務(wù)實合作，推動構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。一是在國際氣候談判中，中國既要承擔(dān)起大國責(zé)任，也要與自身經(jīng)濟發(fā)展需求相平衡，并根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》要求敦促發(fā)達國家履行出資義務(wù)。二是開展氣候變化領(lǐng)域多邊和雙邊合作交流，加強與周邊國家的氣候變化合作，推動形成中日韓、中國—東盟、瀾滄江—湄公河、中非等重要區(qū)域環(huán)境與氣候合作機制。三是深化與聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)、政府間組織、國際行業(yè)組織等多邊機構(gòu)的合作，建立長期性、機制性的氣候變化合作關(guān)系。四是加強應(yīng)對氣候變化南南合作，積極落實應(yīng)對氣候變化南南合作“十百千”倡議和“一帶一路”應(yīng)對氣候變化南南合作計劃，推進低碳示范區(qū)建設(shè)，開展多種形式的能力建設(shè)培訓(xùn)。落實中非應(yīng)對氣候變化行動，同時繼續(xù)在力所能及的范圍內(nèi)加大對包括小島嶼國家、最不發(fā)達國家在內(nèi)的其他發(fā)展中國家在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的支持。
【本文作者 孫永平，華中科技大學(xué)國家治理研究院副院長、經(jīng)濟學(xué)院教授，全球氣候治理研究中心主任；張志強，國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心對外合作交流部主任、副研究員。本文系國家社會科學(xué)基金重大項目（項目編號：21ZDA089）階段性成果；華中科技大學(xué)國家治理研究院助理研究員張欣宇、經(jīng)濟學(xué)院博士生蔣經(jīng)寧對本文亦有貢獻】
責(zé)編：羅 婷／美編：石 玉
Successful Practices and Precious Experience of China’s Climate
Governance in the First Decade of the New Era
Sun Yongping Zhang Zhiqiang
Abstract: China is a climate-sensitive region that has witnessed its profound impact. Since the 18th CPC National Congress, China has achieved positive results in climate governance, by implementing Xi Jinping Thought on Ecological Civilization and taking actions to tackle climate change. In mitigating climate change, it has incorporated “carbon peaking and carbon neutrality” into the social and economic development plan in all respects, effectively controlling the discharge of warm-house gases by key industries and developing renewable resources. In adapting to climate change, China has made adaptation a major component in executing the national strategy for actively responding to climate change and has promoted and implemented major adaptation strategies, launching adaptation actions in key areas and sectors and strengthening capabilities of monitoring, early warning, and disaster prevention and mitigation. In institutional mechanisms, it has created the “1+N” policy system of climate governance and formed a joint force for the whole society to address climate change. In international cooperation, China has effectively promoted international cooperation in climate change and contributed Chinese wisdom and Chinese strength to global climate governance.
Keywords: climate change; climate governance; “1+N”policy system; Xi Jinping Thought on Ecological Civilization
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