【摘要】健全新型舉國體制，打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)，是事關(guān)國家安全和高質(zhì)量發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略任務(wù)。關(guān)鍵核心技術(shù)是國家間必爭、具有高度壟斷性和難以替代性的優(yōu)質(zhì)高檔產(chǎn)品，它包含公共產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)、市場產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)與兩用關(guān)鍵核心技術(shù)等不同類別。新型舉國體制是服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)和重大需求，以國家利益為最高目標(biāo)，在相關(guān)政府部門的主導(dǎo)下，充分利用市場機(jī)制動員、運用社會各方優(yōu)勢資源與力量，實施重大科技創(chuàng)新工程和突破關(guān)鍵核心技術(shù)，產(chǎn)生具有很高價值的復(fù)雜產(chǎn)品的組織模式與運行機(jī)制，主要適用于公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，能夠明確其具體性能、質(zhì)量和使用要求的復(fù)雜終端新產(chǎn)品的開發(fā)。針對運用新型舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的不同環(huán)節(jié)應(yīng)采取不同組織模式和運行機(jī)制，多數(shù)情況下可以充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，并強(qiáng)化科技成果向市場產(chǎn)品領(lǐng)域的擴(kuò)散和運用。
【關(guān)鍵詞】關(guān)鍵核心技術(shù) 新型舉國體制 運用方式
【中圖分類號】F124.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.01.007
仲偉俊，東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，江蘇省政府參事室特約研究員。研究方向為科技創(chuàng)新管理、信息系統(tǒng)管理。主要著作有《國家創(chuàng)新體系與科技公共服務(wù)》《自主培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的路徑與政策》《信息系統(tǒng)應(yīng)用能力與企業(yè)競爭力》等。
黨的二十大報告明確提出要“健全新型舉國體制，強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量”，“以國家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向，集聚力量進(jìn)行原創(chuàng)性引領(lǐng)性科技攻關(guān)，堅決打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)”。[1]健全新型舉國體制，充分發(fā)揮社會主義制度集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢，提升科技資源配置效率，打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)，已成為當(dāng)前我國的重大戰(zhàn)略任務(wù)。
為從理論上支持運用新型舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，近年來學(xué)術(shù)界對相關(guān)問題進(jìn)行了積極研究。針對關(guān)鍵核心技術(shù)，研究覆蓋了關(guān)鍵核心技術(shù)的概念和特點（胡旭博等，2022）、關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的主要障礙（韓鳳芹等，2021）和策略（陳勁等，2020）等問題。關(guān)于關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制，目前的研究主要涉及新型舉國體制相比傳統(tǒng)舉國體制的特點及其轉(zhuǎn)變路徑（殷忠勇，2017）、央地聯(lián)動的新型舉國體制運用方式（羅軍等，2021）、新型舉國體制的實施模式（陳勁等，2021）、運用新型舉國體制突破關(guān)鍵核心技術(shù)的模式（廉思秋等，2021）。還有研究強(qiáng)調(diào)舉國體制是一種任務(wù)體制，無關(guān)計劃體制或市場經(jīng)濟(jì)體制，其特征是以特殊機(jī)構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務(wù)（路風(fēng)等，2021）。
目前學(xué)術(shù)界對關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制問題的研究已經(jīng)取得了較多的成果，但是已有研究仍然存在諸多不足，特別是尚未涉及一些具體和操作層面的問題，如關(guān)鍵核心技術(shù)的特點與類型如何？關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制的科學(xué)內(nèi)涵和特點及其適用領(lǐng)域是什么？關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制的實施過程、主要參與者及其遴選方式是什么？顯然，如果這些問題不能得到科學(xué)的回答，會直接影響新型舉國體制的運用成效。為彌補(bǔ)當(dāng)前研究的不足，本文將對這些問題進(jìn)行系統(tǒng)闡釋。
關(guān)鍵核心技術(shù)的特點與類型
關(guān)鍵核心技術(shù)的特點。結(jié)合眾多案例分析可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)鍵核心技術(shù)類型眾多，既有大型復(fù)雜產(chǎn)品級的，如國防軍工領(lǐng)域的隱形飛機(jī)、航空母艦、核潛艇、原子彈和導(dǎo)彈等，民用領(lǐng)域的深海載人潛水器、空間飛船、高鐵列車、大型民用飛機(jī)等；也有零部件、元器件和配套件級的，如高端芯片、光刻機(jī)，大型民用飛機(jī)發(fā)動機(jī)、工業(yè)系統(tǒng)軟件，高端數(shù)控機(jī)床、高檔液壓傳動系統(tǒng)，高端軸承鋼、航空關(guān)鍵鋼材以及基礎(chǔ)電子化學(xué)品等。從全球看，這些是普遍公認(rèn)的關(guān)鍵核心技術(shù)。
凝練上述代表性技術(shù)的共性特征可以界定：關(guān)鍵核心技術(shù)是在事關(guān)國家安全和高質(zhì)量發(fā)展等重要領(lǐng)域處于核心地位、位于技術(shù)制高點的國家間必爭的成熟技術(shù)（仲偉俊等，2022）。一般而言，關(guān)鍵核心技術(shù)具有如下特點：一是壟斷性。這些技術(shù)為全球極少數(shù)國家的極少數(shù)企業(yè)壟斷掌控，所在行業(yè)呈現(xiàn)獨占壟斷或寡頭壟斷的格局。二是難以替代性。這些技術(shù)在相當(dāng)長一段時間內(nèi)是相關(guān)領(lǐng)域必需且無法被替代的技術(shù)。三是難以模仿性。它們是企業(yè)長期積累、大量投入、不斷改進(jìn)逐步形成的，很難在短時間內(nèi)被他人模仿復(fù)制。四是高價值性。難以替代和模仿性、高度的壟斷性決定了其具有極高的附加值，擁有這類技術(shù)的企業(yè)具有很強(qiáng)的市場競爭力、很高的勞動生產(chǎn)率和利潤率，而擁有這類技術(shù)的國家能形成較強(qiáng)的國家競爭力。五是動態(tài)性。當(dāng)前的關(guān)鍵核心技術(shù)經(jīng)過一段時間后往往會被越來越多的企業(yè)所掌握，壟斷性、難以替代和模仿性等特征不復(fù)存在，不再是關(guān)鍵核心技術(shù)。六是產(chǎn)品性。關(guān)鍵核心技術(shù)不是處于研發(fā)或試驗階段的技術(shù)，不是仍在實驗室的技術(shù)，而是已經(jīng)得到實際運用、受到用戶歡迎的成熟產(chǎn)品?；蛘哒f，本質(zhì)上看，關(guān)鍵核心技術(shù)是國家間必爭、具有高度壟斷性、難以替代性的優(yōu)質(zhì)高檔產(chǎn)品，不是通常理解的技術(shù)。
產(chǎn)品屬性決定了關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)本質(zhì)上是開發(fā)新產(chǎn)品。具體而言，是要開發(fā)事關(guān)國家安全和高質(zhì)量發(fā)展，具有壟斷性、難以替代性和得到用戶普遍運用的優(yōu)質(zhì)高檔產(chǎn)品。產(chǎn)品屬性還決定了關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)不可能一蹴而就，它是開發(fā)者和生產(chǎn)者與用戶等多方之間的持續(xù)互動、不斷迭代、逐步升級的長期復(fù)雜過程。
關(guān)鍵核心技術(shù)分類。從不同的視角可以對關(guān)鍵核心技術(shù)進(jìn)行多種不同的分類。首先，從所處產(chǎn)業(yè)鏈位置看可以分為兩類，一類是處于產(chǎn)業(yè)鏈終端的整機(jī)產(chǎn)品類關(guān)鍵核心技術(shù)，如隱形戰(zhàn)斗機(jī)、深海載人潛水器等；一類是處于產(chǎn)業(yè)鏈中上游的零部件、元器件和配套件等中間產(chǎn)品類關(guān)鍵核心技術(shù)，如高端芯片、大型民用飛機(jī)發(fā)動機(jī)、工業(yè)系統(tǒng)軟件、高檔液壓傳動系統(tǒng)、航空關(guān)鍵鋼材以及基礎(chǔ)電子化學(xué)品等。
其次，按照公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，產(chǎn)品有公共產(chǎn)品與市場（私人）產(chǎn)品之分。大量案例表明，科技創(chuàng)新不僅是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心力量，也是國防安全、高速鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對氣候變化等公共產(chǎn)品供給的關(guān)鍵支撐。因此，技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)該分為兩種類型，一類是服務(wù)于市場需求、需要充分發(fā)揮市場機(jī)制作用的市場產(chǎn)品技術(shù)創(chuàng)新，如民用飛機(jī)、工業(yè)系統(tǒng)軟件、高端軸承鋼等產(chǎn)品的研發(fā)；另一類是面向公共需求，發(fā)揮政府主體作用，支持提供更多、更好公共產(chǎn)品的公共產(chǎn)品技術(shù)創(chuàng)新（仲偉俊等，2013），如深海載人潛水器開發(fā)、探月工程實施、空間站建設(shè)等是其典型代表?；谏鲜黾夹g(shù)創(chuàng)新分類可以將關(guān)鍵核心技術(shù)再分為三類，第一類是主要與公共產(chǎn)品相關(guān)的關(guān)鍵核心技術(shù)，稱其為公共產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)，如深海載人潛水器、空間站、原子彈、導(dǎo)彈、隱形戰(zhàn)斗機(jī)等；第二類是主要運用于市場產(chǎn)品的關(guān)鍵核心技術(shù)，即市場產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)，如民用飛機(jī)、家用電器、高端軸承鋼等；第三類是能同時運用于公共產(chǎn)品和市場產(chǎn)品的關(guān)鍵核心技術(shù)，即兩用關(guān)鍵核心技術(shù)，如炭纖維等。通過對公共產(chǎn)品和市場產(chǎn)品技術(shù)創(chuàng)新概念的分析可以發(fā)現(xiàn)，不同的關(guān)鍵核心技術(shù)有本質(zhì)差別（見表1）。
首先是滿足的需求和投入主體不同。公共產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)開發(fā)是為政府更好地提供公共產(chǎn)品、滿足公共需求服務(wù)的，投入主體是政府；市場產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)是為企業(yè)提供私人產(chǎn)品贏得市場競爭服務(wù)的，主要滿足的是私人需求，最有效的供給和投入主體應(yīng)該是市場和企業(yè)；兩用關(guān)鍵核心技術(shù)既可以由政府也可以由市場，甚至兩者合作開發(fā)，滿足不同投資開發(fā)主體的不同需求。
其次是面臨的風(fēng)險及分擔(dān)方式和動力來源不同。公共產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的投入主體是政府，有明確的公共需求和使用對象，如深海載人潛水器、空間站等，開發(fā)成功后會立即由相關(guān)單位承接使用，一般不會出現(xiàn)沒有用戶的情況，這意味著公共產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)開發(fā)一般不存在市場風(fēng)險，只面臨技術(shù)風(fēng)險，即使創(chuàng)新失敗，其成本也由國家和全社會承擔(dān)，參與的個人和組織損失很小，創(chuàng)新動力主要來源于國家戰(zhàn)略需求、公共產(chǎn)品供給需要等；市場產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的動力則主要來源于贏得市場競爭和獲取利潤，不僅存在技術(shù)風(fēng)險，還必須面對更難把控和更高的市場風(fēng)險。一旦創(chuàng)新失敗，所有損失都要由私人投資者承擔(dān)；兩用關(guān)鍵核心技術(shù)根據(jù)其滿足的需求和投資主體不同，面臨的風(fēng)險也不盡相同，如果是由政府出資服務(wù)于公共產(chǎn)品供給的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，僅會面臨技術(shù)風(fēng)險，否則將會同時面臨技術(shù)風(fēng)險和市場風(fēng)險。顯然，相比公共產(chǎn)品乃至兩用關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，市場產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)風(fēng)險更高，應(yīng)對難度極大。從歷史上看，有些技術(shù)上很成功的“明星產(chǎn)品”由于不能適應(yīng)市場和用戶需求，開發(fā)成功初期風(fēng)光無限，但很快會被市場淘汰，遭遇失敗。歐洲空中客車公司開發(fā)的全球最大、載客量最多的寬體客機(jī)A380就是其典型代表。
最后是產(chǎn)生的效益及其評價方式不同。公共產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)服務(wù)于公共需求和公共產(chǎn)品供給，主要產(chǎn)生社會效益，客觀和準(zhǔn)確評價社會效益非常困難，通常被設(shè)計為成本中心，財務(wù)目標(biāo)是將成本控制在預(yù)算范圍內(nèi)，提供數(shù)量盡可能多、質(zhì)量盡可能高的公共產(chǎn)品；私人產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)本質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)活動，產(chǎn)生的主要是經(jīng)濟(jì)效益，效益評價相對直接、簡單和客觀，主要評價其利潤的大小；兩用關(guān)鍵核心技術(shù)面向的需求和投資主體不同，產(chǎn)生的效益和評價方式也有所不同，可以根據(jù)實際情況進(jìn)行選擇或兩者結(jié)合運用。
關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制的特點和主要適用領(lǐng)域
從全球看，世界主要國家普遍運用舉國體制實施重大科技創(chuàng)新工程和推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，新中國成立以來，我國成功實施的“兩彈一星”、載人航天、探月工程、高速鐵路和深海載人潛水器等重大科技創(chuàng)新工程，20世紀(jì)中葉美國推進(jìn)的曼哈頓工程和阿波羅計劃等是典型代表。
我國傳統(tǒng)舉國體制的特點和局限。新中國成立之初，我國在發(fā)展基礎(chǔ)極為薄弱、資源相當(dāng)有限、主要依靠自身力量的情況下實現(xiàn)了“兩彈一星”的巨大成功，一方面得益于黨和政府基于當(dāng)時我國的國家戰(zhàn)略需求，高度重視和強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)，另一方面是因為有效采用了舉國體制?；仡櫸覈膫鹘y(tǒng)舉國體制，有如下幾個特點（王曙光等，2018）。一是實施“兩彈一星”等重大科技創(chuàng)新工程，以國家利益為最高目標(biāo)，由國家作為資源配置主體，直接調(diào)動全國相關(guān)力量，實現(xiàn)對人、財、物、技術(shù)、信息等科技創(chuàng)新資源的統(tǒng)一配置。二是要素動員主要采用計劃機(jī)制，按照國家意志通過行政性和政治性動員實現(xiàn)科技創(chuàng)新資源的快速、高度集聚，較少運用價格、利潤等市場化的指標(biāo)，市場在資源配置中只發(fā)揮極其有限的作用，甚至完全不發(fā)揮作用，市場發(fā)育程度較低。三是由于國家是資源配置的主體，國家與企業(yè)、國家與地方之間主要體現(xiàn)為支配和被支配的關(guān)系，企業(yè)和地方的決策權(quán)在某種程度上為國家所有，以便于加快要素集聚。四是宏觀效率高與微觀效率低并存。從微觀上看，由于沒有價格機(jī)制和廣義上的市場機(jī)制來顯示資源的稀缺程度，企業(yè)缺乏基于價格信號的競爭，微觀效率往往不高。而新中國成立之后短短的三十年內(nèi)，我國就成功實施“兩彈一星”等重大科技創(chuàng)新工程，說明宏觀效率較高。
傳統(tǒng)舉國體制的優(yōu)勢是在資源數(shù)量不足且分散在不同主體、無法達(dá)到資源臨界規(guī)模等情況下，能夠快速打破部門分割，對相關(guān)資源統(tǒng)一調(diào)配和管理，保證“上下一心”，盡快突破資源規(guī)模臨界點，以在國家關(guān)注的重點領(lǐng)域盡快取得最大突破。然而，在我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會和科技發(fā)展水平下，若還沿用傳統(tǒng)舉國體制會產(chǎn)生多方面的問題。一是資源過度集中，限制了地方、企業(yè)等其他主體的主動性和創(chuàng)造性，不利于激發(fā)全社會的發(fā)展活力。二是由于傳統(tǒng)舉國體制主要采用計劃機(jī)制，較少運用市場機(jī)制，難以運用價格機(jī)制反映資源的稀缺程度，企業(yè)之間缺乏必要的競爭，將導(dǎo)致企業(yè)微觀效率不高的問題越來越突出。三是舉國體制在軍工等重要領(lǐng)域的運用，使其成為高度封閉的獨立體系，全社會的各類資源被分割為軍用和民用兩個相互獨立的系統(tǒng)，重復(fù)建設(shè)等問題突出，資源共享利用水平不高，極大地降低了大量優(yōu)質(zhì)資源的利用水平。四是一些重要領(lǐng)域的舉國體制形成之后不斷固化，產(chǎn)生了一定程度的官僚化問題，導(dǎo)致整個管理體制難以隨形勢變化而發(fā)展變化，靈活性大大下降，不能快速適應(yīng)外部環(huán)境的發(fā)展和變化。
關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制的概念和特點。綜合國內(nèi)外運用舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的做法與經(jīng)驗，本文定義：新型舉國體制是服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)和重大需求，以國家利益為最高目標(biāo)，在相關(guān)政府部門的主導(dǎo)下，充分利用市場機(jī)制動員、運用社會各方優(yōu)勢資源與力量突破關(guān)鍵核心技術(shù)，產(chǎn)生具有很高價值的復(fù)雜產(chǎn)品的組織模式與運行機(jī)制。
關(guān)于新型舉國體制，有以下幾個方面的說明。一是運用新型舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，必須服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)和重大需求，以國家利益為最高目標(biāo)，以集成運用社會各方優(yōu)勢科技創(chuàng)新資源為有效途徑。這也就意味著，運用舉國體制不是服務(wù)于一般的國家需求，也不是服務(wù)于某個地方或局部的需求，不能泛化舉國體制的運用。
二是運用新型舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，相關(guān)政府部門是國家戰(zhàn)略需求和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)目標(biāo)與任務(wù)的提出者，是工程實施的組織者、主要投資者、監(jiān)督者和驗收評價者。
三是運用新型舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，特別要改變傳統(tǒng)的要素動員的計劃機(jī)制，充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用，調(diào)動國有和民營企業(yè)、高?？蒲性核⑸鐣M織等各方參與。社會各方的參與既能支持關(guān)鍵核心技術(shù)突破，又能提升自己的研發(fā)制造生產(chǎn)能力，實現(xiàn)多方共贏。
四是運用新型舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，核心目標(biāo)是要服務(wù)于國家安全和高質(zhì)量發(fā)展，開發(fā)具有國際競爭力和高度壟斷性，能被用戶積極、廣泛運用的優(yōu)質(zhì)高檔復(fù)雜產(chǎn)品。關(guān)鍵核心技術(shù)不是處于研發(fā)或試驗階段的技術(shù)，不是仍在實驗室的技術(shù)，而是能得到實際應(yīng)用、受到用戶歡迎的成熟復(fù)雜產(chǎn)品。
五是運用新型舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，是一種在國內(nèi)外得到較多運用的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的組織實施模式和運行機(jī)制，不能過分拔高其地位，過分夸大其運用領(lǐng)域和作用；也不能泛化對其的理解，如不能將政府部門實施的基礎(chǔ)研究、技術(shù)開發(fā)等常規(guī)的科技計劃項目都認(rèn)為是運用新型舉國體制。
關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制的主要運用領(lǐng)域。結(jié)合對關(guān)鍵核心技術(shù)的分類和典型案例分析，筆者認(rèn)為，新型舉國體制主要適用于公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，能夠明確其具體性能、質(zhì)量和使用要求的復(fù)雜終端新產(chǎn)品開發(fā)。需要強(qiáng)調(diào)的是，新型舉國體制很難有效運用于私人產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，有如下幾個方面的原因。
一是與市場產(chǎn)品應(yīng)該由市場和企業(yè)供給不同，公共產(chǎn)品應(yīng)主要由政府提供。這樣，作為公共產(chǎn)品的重要組成部分，政府部門投資和組織實施公共產(chǎn)品與兩用關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，不僅不會引發(fā)爭議，而且是履行政府職責(zé)的必然要求。反之，如果由政府部門組織和投資市場產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，往往會引發(fā)破壞公平競爭等一系列的爭論，影響相關(guān)目標(biāo)的實現(xiàn)和任務(wù)的完成。
二是公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)滿足的是公共需求。例如，深海載人潛水器、高鐵列車等成功開發(fā)后，或者由相關(guān)單位在財政資金全額支持下使用，或者在財政資金補(bǔ)貼下由社會相關(guān)方以較低價格使用，一般不會缺乏用戶，極少有市場風(fēng)險。由于長期存在用戶使用需求，可以不斷改進(jìn)產(chǎn)品，提升產(chǎn)品質(zhì)量，持續(xù)進(jìn)行產(chǎn)品升級換代，實現(xiàn)良性循環(huán)。市場產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)成功突破后可能會面臨缺乏用戶等問題，技術(shù)上成功的產(chǎn)品還很可能會在市場遭遇失敗，存在巨大的市場風(fēng)險。通常看，政府部門很難應(yīng)對極度復(fù)雜的市場風(fēng)險，不應(yīng)該由政府部門組織實施市場產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。
三是國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗也表明，舉國體制主要適用于公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域。美國的曼哈頓工程和阿波羅登月計劃即是如此。新中國成立尤其是改革開放以來，我國成功突破的一系列標(biāo)志性關(guān)鍵核心技術(shù)，如“兩彈一星”、超級雜交水稻、漢字激光照排、高性能計算機(jī)、三峽工程、載人航天、探月工程、移動通信、量子通訊、北斗導(dǎo)航、載人深潛、高速鐵路、航空母艦等，都屬于公共產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)，市場產(chǎn)品領(lǐng)域的成功案例則極為少見。
四是運用新型舉國體制推進(jìn)公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，應(yīng)該以三峽工程、載人航天、高速鐵路、航空母艦等這樣層級的復(fù)雜產(chǎn)品為基本單元。一方面這些層級的產(chǎn)品是典型的公共產(chǎn)品，不會因缺乏用戶而面臨市場風(fēng)險。另一方面通過該層級的公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，可以帶動相關(guān)零部件、元器件和配套件的協(xié)同攻關(guān)，實現(xiàn)關(guān)鍵核心技術(shù)的體系性突破。
五是運用新型舉國體制推進(jìn)公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，應(yīng)該以解決重大實際問題為導(dǎo)向，對需要突破的關(guān)鍵核心技術(shù)的性能、質(zhì)量、一致性、可靠性和使用壽命等指標(biāo)應(yīng)有非常具體明確的要求，能夠客觀準(zhǔn)確評價攻關(guān)目標(biāo)的實現(xiàn)情況。對探索性極強(qiáng)、風(fēng)險特別高、很難有明確的產(chǎn)出目標(biāo)的攻關(guān)任務(wù)，如重大基礎(chǔ)研究，不適宜運用新型舉國體制。
關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制的有效運用方式
運用新型舉國體制推進(jìn)公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，既要積極發(fā)揮政府的作用，也要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。為此，需要針對關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)過程中的不同環(huán)節(jié)，采用不同的組織模式和運行機(jī)制。
關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)過程和主要參與者。通過對“蛟龍?zhí)?rdquo;、“深海勇士號”和“奮斗者號”系列深海載人潛水器等重大復(fù)雜產(chǎn)品開發(fā)過程的剖析發(fā)現(xiàn)，一般而言，公共產(chǎn)品與兩用關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的過程大致可以用圖1描述（楊波等，2021）。
首先，政府相關(guān)部門根據(jù)國家戰(zhàn)略需求和發(fā)展目標(biāo)，確定需要新供給或改進(jìn)供給的公共產(chǎn)品，明確新的公共產(chǎn)品供給需求。其次，充分考慮可能的國際科技合作和我國相關(guān)的知識、技術(shù)、產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，確定需要開發(fā)的復(fù)雜產(chǎn)品級關(guān)鍵核心技術(shù)。同時，遴選總包單位，明確新技術(shù)、新產(chǎn)品具體開發(fā)目標(biāo)和各類性能指標(biāo)要求，并進(jìn)行可行性論證。
接著，根據(jù)需求進(jìn)行關(guān)鍵核心技術(shù)的總體設(shè)計和初步設(shè)計，審視其組成結(jié)構(gòu)及其需要的子系統(tǒng)、零部件配套件，明確需要突破的子系統(tǒng)、零部件配套件級的關(guān)鍵核心技術(shù)，遴選相應(yīng)的配套參與單位。在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)子系統(tǒng)、零部件配套件層的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，待其取得一定突破后再進(jìn)行復(fù)雜產(chǎn)品級關(guān)鍵核心技術(shù)的詳細(xì)設(shè)計，并按照其開發(fā)生產(chǎn)要求進(jìn)行采購、制造與裝配，之后進(jìn)行整機(jī)產(chǎn)品層的關(guān)鍵核心技術(shù)試驗。在通過使用認(rèn)證后，將產(chǎn)品移交用戶使用。
一般而言，關(guān)鍵核心技術(shù)開發(fā)不可能一蹴而就，用戶在使用初期會面臨多種多樣的問題，需要將使用中遇到的問題及時、準(zhǔn)確反饋給開發(fā)生產(chǎn)者，開發(fā)生產(chǎn)者對關(guān)鍵核心技術(shù)進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)，不斷完善其性能、質(zhì)量和用戶體驗，滿足用戶的使用需求。同時，還應(yīng)該將開發(fā)過程中突破的各類關(guān)鍵核心技術(shù)通過多種途徑進(jìn)行擴(kuò)散運用，帶動相關(guān)領(lǐng)域科技進(jìn)步。
關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)涉及的參與者眾多，主要包括四種類型。其一是政府相關(guān)部門，主要承擔(dān)需求提出、總包單位選擇、過程監(jiān)控、成果評價驗收等工作。其二是關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的總包單位，圍繞政府部門提出的需求進(jìn)行產(chǎn)品初步設(shè)計和可行性論證，選擇相應(yīng)的配套參與單位，并完成整機(jī)產(chǎn)品的制造總裝、測試、使用認(rèn)證等工作。其三是配套參與單位，提供子系統(tǒng)、零部件配套件等的支持。其四是用戶，即產(chǎn)品未來的使用者，一方面參與提出需求和產(chǎn)品的設(shè)計生產(chǎn)，一方面積極使用產(chǎn)品，并將產(chǎn)品使用過程中發(fā)現(xiàn)的問題準(zhǔn)確反饋給開發(fā)生產(chǎn)者。
按圖1所示流程，運用新型舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，包含如下幾個特別重要的決策問題：一是服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略和公共產(chǎn)品需求，應(yīng)優(yōu)先開發(fā)什么樣的關(guān)鍵核心技術(shù)？二是總包單位如何組織遴選？三是配套參與單位怎么選擇？四是如何推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)的擴(kuò)散運用？一般而言，第一個決策問題相對直接，應(yīng)在政府相關(guān)部門組織領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)國家實力、可能的國際科技合作以及相關(guān)基礎(chǔ)，在廣泛聽取社會各方面意見的基礎(chǔ)上由政府部門采用計劃機(jī)制，在綜合考慮其重要性、緊迫性和可行性的基礎(chǔ)上作出科學(xué)的選擇。其他三個決策問題相對復(fù)雜，現(xiàn)逐個討論。
總包單位的組織遴選方式。毫無疑問，推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，最為核心的環(huán)節(jié)之一是選擇合適的牽頭總包單位。我國能成功開發(fā)系列深海載人潛水器，與中國船舶集團(tuán)有限公司702研究所有效發(fā)揮牽頭總包作用密不可分。剖析國內(nèi)外運用舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的典型案例可以發(fā)現(xiàn)，由于環(huán)境和基礎(chǔ)條件不同，牽頭總包單位有三種可能的組織遴選方式，相應(yīng)地也有不同的組織實施模式。
第一種方式是組建新的國有單位牽頭總包組織實施。采用這種方式，往往意味著推進(jìn)相關(guān)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的基礎(chǔ)薄弱，資源稀缺，少量稀缺資源還分散在多個領(lǐng)域、多個地區(qū)，現(xiàn)有組織均不具備能力和條件牽頭總包。這種情況下，最為快速和有效的方式是采用計劃機(jī)制調(diào)集全國相關(guān)力量組建新的單位牽頭總包，推進(jìn)迫切需要的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。我國“兩彈一星”的開發(fā)即是如此。
第二種方式是在現(xiàn)有國有高校科研院所和企業(yè)中選擇合適的牽頭總包單位。運用這種方式推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)意味著，該領(lǐng)域通過多年發(fā)展已經(jīng)培育出了具備較強(qiáng)科技創(chuàng)新能力與牽頭總包能力的單位，相關(guān)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)牽頭總包單位可以在現(xiàn)有單位中作出選擇。例如，新中國成立以來，我國在國防軍工領(lǐng)域快速發(fā)展形成了眾多科技創(chuàng)新能力較強(qiáng)的國有企業(yè)，如中國船舶集團(tuán)有限公司等，開發(fā)深海載人潛水器不再需要像開發(fā)“兩彈一星”那樣組建新的牽頭單位，只要在現(xiàn)有單位中遴選即可。由于具備這些能力的單位往往很少，其可能的選擇范圍非常有限，遴選關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的牽頭總包單位更多的是采用委托機(jī)制，競爭機(jī)制的運用仍然有限。
第三種方式是通過市場競爭遴選合適的單位牽頭總包。實施該種方式，表明推進(jìn)相關(guān)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，有條件牽頭總包的單位較多，既有國有單位，也有民營企業(yè)。這種情況下可以充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，通過競爭機(jī)制遴選最為合適的牽頭單位。例如，美國開發(fā)隱形戰(zhàn)斗機(jī)等軍工產(chǎn)品，往往運用市場機(jī)制在多家提交設(shè)計方案的軍工企業(yè)中作出選擇，再由中標(biāo)企業(yè)牽頭總包組織實施。
綜上所述，由于不同關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的基礎(chǔ)條件不同，牽頭總包單位的組織遴選方式也不相同，目前主要有3種典型方式。通常，隨著一個國家的科技實力的增強(qiáng)，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展水平不斷提升，可以越來越多地發(fā)揮市場機(jī)制的作用和運用第三種方式。
關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)配套參與單位的選拔方式。推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)不僅要有牽頭總包單位，還需要眾多配套參與單位，提供相應(yīng)的子系統(tǒng)、零部件配套件支持。我國深海載人潛水器研發(fā)參與單位總計達(dá)到約100家。歸納起來，按其創(chuàng)新難度和程度，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)需要的子系統(tǒng)、零部件配套件可以分為四種類型。第一類是可以直接利用的大量國產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)子系統(tǒng)、零部件配套件等，如標(biāo)準(zhǔn)的螺帽、螺栓等。第二類是目前未生產(chǎn)，但是依靠國內(nèi)現(xiàn)有人才、知識和技術(shù)、制造能力可以較快成功開發(fā)生產(chǎn)的，典型的是生產(chǎn)產(chǎn)品需要的一些常規(guī)專用零部件配套件。第三類是國內(nèi)缺乏，但是可以通過國際合作和貿(mào)易獲得的。第四類是國內(nèi)缺乏、國外也缺乏或者對我國嚴(yán)密封鎖的。上述四類子系統(tǒng)、零部件配套件的配套參與單位應(yīng)該采用不同的遴選機(jī)制。除第四類可以采用委托開發(fā)、聯(lián)合開發(fā)等方式之外，前三類的遴選應(yīng)主要采用市場機(jī)制，通過市場采購、招投標(biāo)等競爭方式選擇最為合適的配套參與單位。
關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)配套參與單位的選擇，應(yīng)該借鑒美國國防軍工采購法，大力支持中小企業(yè)參與，使得財政科技投入不僅能帶動公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)開發(fā)，還能極大地促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。早在1988年，美國頒布的《商業(yè)機(jī)會發(fā)展法案》就規(guī)定，國防軍工等聯(lián)邦政府直接采購合同份額中至少20%的優(yōu)先合同必須授予小企業(yè)，1997年《中小企業(yè)再授權(quán)法案》將這一數(shù)額提升到23%。由于美國國防部的采購項目多以大型武器裝備采購為重點，占用資金多，往往更傾向與大型企業(yè)合作，小企業(yè)在此過程中天然處于劣勢。為幫助小企業(yè)獲得國防采購合同，根據(jù)《聯(lián)邦采辦條例》，當(dāng)采購合同金額超過65萬美元或工程項目超過150萬美元，而且可以進(jìn)行分包時，大型企業(yè)作為總承包商與聯(lián)邦政府簽訂合同前，必須同意在高效履行合同的前提下，盡可能向小企業(yè)提供分包合同，否則可能被取消獲得主合同的資格。這使得小企業(yè)從國防部獲得的分包合同比重一直在30%以上（胡天楊等，2015）。
關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)成果的擴(kuò)散運用方式。深海載人潛水器的成功開發(fā)不僅使我國擁有了“蛟龍?zhí)?rdquo;、“深海勇士號”和“奮斗者號”系列載人潛水器，也使我國新型鈦合金材料載人球艙、控制系統(tǒng)、水聲通信系統(tǒng)、固體浮力材料等一系列單元技術(shù)邁上新臺階。這種情況下，應(yīng)大力鼓勵先進(jìn)技術(shù)的轉(zhuǎn)移擴(kuò)散和推廣運用，尤其是在市場產(chǎn)品領(lǐng)域的運用，支持新技術(shù)、新產(chǎn)品不斷升級。
一般而言，為服務(wù)于公共產(chǎn)品供給而開發(fā)的新技術(shù)和新產(chǎn)品的需求和用戶較為有限，開發(fā)企業(yè)從中獲得的回報較少。只依靠這些用戶很難讓新技術(shù)獲得良好的經(jīng)濟(jì)回報，也難以支持新技術(shù)的迭代升級。鼓勵參與單位將開發(fā)的新技術(shù)推廣運用，尤其是進(jìn)入市場產(chǎn)品領(lǐng)域，以此形成較大的市場需求和較多的用戶，既可以讓財政資金投入產(chǎn)生的新技術(shù)得到更多、更廣泛的運用，更好地發(fā)揮財政投入產(chǎn)生的新技術(shù)在國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用；又能讓企業(yè)研發(fā)的新技術(shù)帶來良好的回報，增加他們參與關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的積極性；還能帶動技術(shù)迭代升級和性能提升，降低使用成本，為開發(fā)下一代關(guān)鍵核心技術(shù)提供強(qiáng)有力的支持。這樣會形成良性循環(huán)：公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)帶動新技術(shù)突破——新技術(shù)在市場產(chǎn)品領(lǐng)域推廣運用帶動技術(shù)迭代升級，降低技術(shù)運用成本——支持更多、更新的關(guān)鍵核心技術(shù)突破。眾多公共產(chǎn)品尤其是國防軍工領(lǐng)域的關(guān)鍵核心技術(shù)突破和持續(xù)改進(jìn)，都是以這樣的路徑推進(jìn)，碳纖維是其中的典型代表。
20世紀(jì)50年代美蘇冷戰(zhàn)開始，美國急于尋找一種耐燒蝕材料用于航天飛機(jī)，耐高溫、強(qiáng)度高、重量輕的碳纖維進(jìn)入其視野（劉瑞剛等，2018），碳纖維開發(fā)為美國國防軍工領(lǐng)域的眾多新產(chǎn)品研發(fā)提供了有力支撐。但是，由于軍工的碳纖維需求量有限，研發(fā)企業(yè)很難通過這樣的用戶需求帶來持續(xù)、大量的回報，很難增加投入不斷改進(jìn)產(chǎn)品技術(shù)性能。20世紀(jì)70年代開始，日本東麗公司另辟蹊徑，積極開拓高爾夫球桿、網(wǎng)球拍框、釣魚桿、民用飛機(jī)等市場，迅速擴(kuò)大了碳纖維產(chǎn)品的市場規(guī)模。新技術(shù)新產(chǎn)品市場規(guī)模的擴(kuò)大既支持企業(yè)獲得更多利潤和不斷改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量，又幫助其降低成本和價格,擴(kuò)大了碳纖維的運用領(lǐng)域。過去由于價格昂貴，碳纖維只能用于制造飛機(jī)等軍工產(chǎn)品的主要部件，成本和價格下降后，使得其在更多的部件中得到更廣泛地使用，支持其開發(fā)眾多性能更優(yōu)的軍工產(chǎn)品。
可見，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)形成技術(shù)突破之后，鼓勵相關(guān)單位和個人將其開發(fā)的新技術(shù)、新產(chǎn)品廣泛推廣運用，尤其是進(jìn)入市場產(chǎn)品領(lǐng)域具有極其重要的意義，是運用新型舉國體制進(jìn)行關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)過程中應(yīng)該高度重視的環(huán)節(jié)。
結(jié)語
本文對關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制的運用領(lǐng)域與方式進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究，形成了較多新的判斷和結(jié)論。首先，關(guān)鍵核心技術(shù)是國家間必爭、具有高度壟斷性和難以替代性的優(yōu)質(zhì)高檔產(chǎn)品，它包含公共產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)、市場產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)與兩用關(guān)鍵核心技術(shù)等不同的類別。其次，新型舉國體制是服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)和重大需求，以國家利益為最高目標(biāo)，在相關(guān)政府部門的主導(dǎo)下，充分利用市場機(jī)制動員、運用社會各方優(yōu)勢資源與力量，實施重大科技創(chuàng)新工程，突破關(guān)鍵核心技術(shù)，產(chǎn)生具有很大價值的復(fù)雜產(chǎn)品的組織模式與運行機(jī)制。該體制主要適用于公共產(chǎn)品和兩用關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，能夠明確其具體性能、質(zhì)量和使用要求的復(fù)雜終端產(chǎn)品，不適用于私人產(chǎn)品關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域。再有，運用新型舉國體制推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)是一個復(fù)雜的過程，一般涉及政府相關(guān)部門、總包單位、配套參與單位和用戶，其總包單位和配套參與單位的遴選，針對不同的情況應(yīng)該采用不同的機(jī)制，多數(shù)情況下可以充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。
（本文系中國工程院院地合作［專題］項目“江蘇先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)路徑與政策研究”的階段性成果，項目編號：JS2022ZT12）
注釋
[1]《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告（2022年10月16日）》，《人民日報》，2022年10月26日，第1～5版。
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責(zé) 編／包 鈺（見習(xí)）
Research on Application Areas and Methods of the New System for Mobilizing Resources Nationwide
—Case Study of the Development Process of Deep Sea Manned Submersible
Zhong Weijun
Abstract: Improving new system for mobilizing resources nationwide and winning the hard battle of achieving breakthroughs in core technologies are major strategic tasks concerning overall national security and high-quality development. Core technologies in key fields are high quality products with high monopoly and are difficult to replace, which includes different categories such as core technologies for public products, core technologies for market products and dual-use core technologies. The new system is an organizational model and operation mechanism that serves national strategic objectives and major needs, takes national interests as the ultimate goal, and makes full use of the market mechanism to mobilize and utilize the advantageous resources and strengths of all social parties to implement major science and technology innovation projects and breakthroughs in core technologies to produce complex products with high value under the leadership of relevant government departments. The system is mainly applicable to the development of new complex terminal products in the field of public products and dual-use core technologies that can specify their performance, quality and utilization requirements. Under the new system, different organizational models and operational mechanisms should be adopted for different aspects of promoting core technology research and development, which in most cases can give full play to the role of the market and strengthen the diffusion and application of scientific and technological achievements to market products.
Keywords: core technologies in key fields, new system for mobilizing resources nationwide, application method
