摘 要:促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求下圍繞鄉(xiāng)村建設、加快推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新路徑遵循。推動城鄉(xiāng)高質量融合發(fā)展必須重新定位“鄉(xiāng)”與“城”關系，打破城鄉(xiāng)空間發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)要素流動不暢通、城鄉(xiāng)產業(yè)融合不充分、城鄉(xiāng)共治格局不完善等主要障礙，通過健全空間規(guī)劃與用途管制體系、加強要素資源市場化創(chuàng)新配置、創(chuàng)新一二三產業(yè)融合發(fā)展和構建城鄉(xiāng)一體多層級治理網(wǎng)絡，強化城鄉(xiāng)自身的內在發(fā)展動能，推進城鄉(xiāng)融合治理的升級再造。
關鍵詞:鄉(xiāng)村振興 城鄉(xiāng)關系 城鄉(xiāng)融合發(fā)展 高質量發(fā)展
【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A
習近平總書記在十九屆中央政治局第八次集體學習時提出“要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這篇大文章做好，必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路”，推動城鄉(xiāng)高質量融合發(fā)展勢在必行。“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出“全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強化以工補農、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系”。黨的二十大就鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合提出進一步要求，要全面推進鄉(xiāng)村振興，“堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動。加快建設農業(yè)強國，扎實推動鄉(xiāng)村產業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興。”當前，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農村內部發(fā)展不充分等問題依然突出，因而有必要深入思考鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)高質量融合發(fā)展的邏輯關系。從國家戰(zhàn)略來說，鄉(xiāng)村振興的本質是農業(yè)農村現(xiàn)代化實現(xiàn)全方位的轉型升級，在實施這一戰(zhàn)略進程中要實現(xiàn)城鄉(xiāng)高質量融合發(fā)展，必須改變以往“農村發(fā)展只是農業(yè)發(fā)展、農村功能只提供農產品”的傳統(tǒng)思路，樹立“城鄉(xiāng)等值”“共存共榮”“共建共享”的新發(fā)展理念，共同推進現(xiàn)代化建設新征程。
重新定位“鄉(xiāng)”與“城”關系
在現(xiàn)代化進程中，我國城鄉(xiāng)關系政策經歷了從“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”到“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”再到“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的三次轉變。黨的十九大報告首次提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，是我們黨站在新歷史方位背景下，提出的新型城鄉(xiāng)關系發(fā)展格局，意味著鄉(xiāng)與城不再是阻礙發(fā)展的地域“界限”，二者互為補充、并行發(fā)展，兼具共同生產、生活等多重功能。黨的十九屆五中全會提出的新型工農城鄉(xiāng)關系，則強調城鄉(xiāng)等值理念下探索“共存、共建、共贏”新機制，從而帶動城市與鄉(xiāng)村兩個空間共同發(fā)展，形成城鄉(xiāng)協(xié)調互動、優(yōu)勢互補的局面。黨的二十大提出“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動”。堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展是鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉(xiāng)村振興的應有之義，也是新時代新征程構建新發(fā)展格局，推動高質量發(fā)展的必然選擇。由此，新時代推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要從戰(zhàn)略高度把握和處理工農城鄉(xiāng)關系，以更廣闊的視野協(xié)同整體推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
堅持共存理念，確立城鄉(xiāng)關系新方位
鄉(xiāng)村和城市作為人類社會生產生活、繁衍發(fā)展的基本場所，經歷了歷史分隔、互動與融合的動態(tài)過程。從目前社會發(fā)展來看，與城市相比，無論是基礎設施建設、公共服務供給還是民生保障水平等方面，農村都存在一定的差距。強調城鄉(xiāng)融合發(fā)展，旨在重新思考新型城鄉(xiāng)關系，發(fā)掘二者之間密不可分的關聯(lián)，既在價值取向層面糾正“按城市發(fā)展套路嫁接鄉(xiāng)村發(fā)展”的錯誤認知，又在實踐操作方面致力于破解城鄉(xiāng)二元體制，實現(xiàn)更高質量的全面融合。因此，必須堅持“城和鄉(xiāng)是互促互進、共生共存”的理念，審視城鄉(xiāng)問題的時代延續(xù)與變革互動，加快打破城市和鄉(xiāng)村的分割邊界，走向“一體化”發(fā)展進程。一方面，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，中央財政資金持續(xù)向農業(yè)農村傾斜，全國范圍內資源配置以及基本公共服務的供給，進一步向農業(yè)農村下沉，為農村經濟現(xiàn)代化發(fā)展開拓了新的實現(xiàn)路徑；另一方面，確保農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的同時，鼓勵城市找到發(fā)展的真正核心動力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產業(yè)、資金、技術及人力資源等的新型融合，加快破除城鄉(xiāng)二元結構、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。
秉持共建邏輯，推動城鄉(xiāng)關系新調整
城市和鄉(xiāng)村并不是獨立存在的兩個空間，二者地域相鄰、利益相關、文化相連，共處一個生態(tài)系統(tǒng)，互為依存又相互貫通，因此，要秉持城鄉(xiāng)共生共存、功能互補和空間共享的發(fā)展理念。一方面，堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，加快農村基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展，改善農村生產生活條件，拓寬農民增收渠道，堅決補齊“三農”短板，通過充分發(fā)揮鄉(xiāng)村振興支農投入、構建多業(yè)態(tài)鄉(xiāng)村產業(yè)、培育新型職業(yè)農民等多重推拉力的作用，激活鄉(xiāng)土社會發(fā)展內生動力。另一方面，通過轉變城市發(fā)展方式，搭建城鄉(xiāng)對接、深度融合、雙向賦能、共建共贏的平臺，用工業(yè)化引領農業(yè)現(xiàn)代化，以新型城鎮(zhèn)化促進鄉(xiāng)村振興，以此不斷推動“人、業(yè)、地”城鄉(xiāng)聯(lián)動，協(xié)同建設城鄉(xiāng)生產空間、生活空間與生態(tài)空間，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得實效、行穩(wěn)致遠。
探索共贏路徑，深化城鄉(xiāng)關系新融合
只有城鄉(xiāng)形態(tài)實現(xiàn)差異化的互利共存、城鄉(xiāng)產業(yè)鏈實現(xiàn)互接升級、城鄉(xiāng)資源實現(xiàn)互換流動、城鄉(xiāng)基礎設施實現(xiàn)互通對接、城鄉(xiāng)居民實現(xiàn)互動共治，才能構建共贏共享的城鄉(xiāng)融合新格局。從要素保障看，加快構建城鄉(xiāng)一體的新型基礎設施，推動城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、文化、社保資源均衡配置，特別要在推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制改革上下功夫，著力破解農業(yè)農村發(fā)展的深層次問題，從而讓億萬農民群眾共享城鄉(xiāng)融合發(fā)展的成果；從產業(yè)結構看，城市具有先發(fā)優(yōu)勢和輻射作用，農村作為生態(tài)產品主要供給者，則依托于“農業(yè)+產業(yè)”“農業(yè)＋經營”“農業(yè)＋推廣”等現(xiàn)代化生產模式，應優(yōu)化調整農業(yè)產業(yè)結構、重點提高農業(yè)生產效率、構建新型農業(yè)生產經營者隊伍，找到適應農村規(guī)律的發(fā)展架構；從空間范圍來看，縣域是推進城鄉(xiāng)融合的最佳空間地理單元，應發(fā)揮縣城連接城市、帶動鄉(xiāng)村的作用，賦予縣級更充分轉化政策、整合資源的自主權，促進縣城基礎設施和公共服務向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，推動城鄉(xiāng)齊頭并進，實現(xiàn)互動基礎上的城鄉(xiāng)融合。
明確城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要障礙
推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展是新發(fā)展階段破除城鄉(xiāng)二元結構和解決“三農”問題的邏輯方向。近年來，借力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，我國農業(yè)農村改革不斷深化，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制不斷完善，城鄉(xiāng)面貌、農業(yè)產業(yè)、農民生活發(fā)生巨大變化；城鄉(xiāng)要素雙向流動逐步暢通，城鄉(xiāng)發(fā)展系統(tǒng)進一步轉型；農村產業(yè)融合與發(fā)展能力大幅提升，城鄉(xiāng)布局進一步優(yōu)化。但隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革步入關鍵期，涉及的深層體制機制問題進一步顯露，比如城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、產業(yè)融合發(fā)展、資源要素融合以及基層治理優(yōu)化等，仍然是今后改革的重要課題。
城鄉(xiāng)空間發(fā)展不平衡
長期以來，中國社會結構最主要的特征是城鄉(xiāng)二元結構，也由此產生了一些特有的城鄉(xiāng)空間分隔問題，即“在城市化及其空間生產過程中，城市具有突出的空間優(yōu)勢，各類資源向城鎮(zhèn)聚集，城市空間不斷擴展。而鄉(xiāng)村處于相對劣勢地位，持續(xù)受到城市空間的侵占和擠壓，在一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了村莊衰敗甚至空心化，從而形成了不平等的空間結構與布局”[1]。這一空間隔離現(xiàn)象是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大潮背景下，人口布局、扶貧搬遷等演化的結果，不僅帶來城鄉(xiāng)自身發(fā)展危機，更致使城鄉(xiāng)空間差異變?yōu)槌青l(xiāng)空間差距。包括城鄉(xiāng)要素市場存在壁壘，資源的配置和流動向城市傾斜；鄉(xiāng)村空間管控制度面臨“水土不服”的困境，制度初衷與現(xiàn)實環(huán)境存在張力；城鄉(xiāng)居民空間上的差異造成公共福利的享有差距，造成農村人口持續(xù)外流和空心化現(xiàn)象，也給建立在空間區(qū)劃和人口分類基礎上的傳統(tǒng)治理體系帶來了沖擊。
城鄉(xiāng)要素流動不暢通
城鄉(xiāng)要素流動的核心是破除要素自由交換和合理配置的體制機制壁壘。受城鎮(zhèn)化發(fā)展偏向和二元思維的影響，城強鄉(xiāng)弱的發(fā)展態(tài)勢不斷固化，即人才、土地、資金等優(yōu)質資源向城市單向流動，引致城鄉(xiāng)流動循環(huán)中的梗阻和失衡。從勞動力要素角度看，受權益保障程度、配套支持政策雙重因素的影響，在沒有明顯優(yōu)越的福利待遇的情況下，城市人才主動向鄉(xiāng)村流動的可能性較低。不僅如此，農民工群體的社會地位和合法權益尚未得到充分保障，城市內部新二元結構的矛盾逐步顯現(xiàn)。從土地要素角度看，鄉(xiāng)村的產權劃分、集體概念的界定尚不完善，農村土地經營權的流轉置換還缺乏科學手段，農村土地抵押、宅基地轉讓依舊面臨制度障礙。從資金要素角度看，由于農村的基礎設施較為薄弱，金融市場和資金運營發(fā)育滯后，投資者和鄉(xiāng)村本地居民在投資相關利益分配上多有沖突。
城鄉(xiāng)產業(yè)融合不充分
我國長期二元結構已經造成城鄉(xiāng)“一條腿長、一條腿短”的發(fā)展格局，傳統(tǒng)產業(yè)結構、產業(yè)體系、產業(yè)規(guī)模、產業(yè)布局與城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求不匹配，克服原有的產業(yè)鏈阻礙因素、實現(xiàn)現(xiàn)代產業(yè)轉型升級，成為適應經濟發(fā)展需要的突破口。尤其是受農業(yè)農村產業(yè)發(fā)展本身的限制，缺乏金融投資、市場參與等動力機制，社會資本參與鄉(xiāng)村開發(fā)建設的動力和意愿不強。這樣一來，包括科技、資本、勞動力等在內的重要生產要素資源不斷流入到城市相關部門，造成城鄉(xiāng)產業(yè)融合困難、兩極不平衡的發(fā)展態(tài)勢。包括鄉(xiāng)村產業(yè)融合層次程度低，農業(yè)多功能挖掘不足，農產品產業(yè)鏈較短、產品附加值低；城鄉(xiāng)融合的品質不高，休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展水平不高，新型電商經營主體規(guī)模小、分布散、監(jiān)管難等問題突出；融合的支撐要素不強，土地、資金、技術、人才及市場等支撐不強；融合的主體帶動較弱，鄉(xiāng)村生活基礎設施配套性差，對產業(yè)人才的吸引力不足，利益聯(lián)結機制尚待進一步完善。
城鄉(xiāng)共治格局不完善
隨著城鄉(xiāng)關系向著城鄉(xiāng)融合的方向轉變，社會發(fā)展的延續(xù)樣態(tài)及其治理的內在需求，對社會治理提出了新的命題。一方面，城鄉(xiāng)共治的新格局需要形成城市治理和鄉(xiāng)村治理的聯(lián)動，尤其是治理事務的有效融合，包括城鄉(xiāng)公共服務一體化體系的建立、城鄉(xiāng)治理機構的協(xié)同、城鄉(xiāng)均等化服務和村級治理的有效結合等；另一方面，城鄉(xiāng)共治格局也要在“黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”路徑中構建“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，但在鄉(xiāng)村空心化這一背景下，人民群眾的參與意識和自治能力還不到位，不能有效回應城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的社會需求。
探索城鄉(xiāng)高質量融合發(fā)展路徑
當前亟待解決的制約城鄉(xiāng)融合的空間、要素、產業(yè)、治理等問題，都需要通過高質量發(fā)展以“立”促“破”。“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出“要建立健全城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動政策體系，促進要素更多向鄉(xiāng)村流動，增強農業(yè)農村發(fā)展活力”。這標志著未來很長一段時期內，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的重點是深化農業(yè)農村改革、推動農業(yè)農村發(fā)展現(xiàn)代化。由此，對標鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略要求，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要立足于農業(yè)農村發(fā)展短板及弱項。
建制合理，健全空間規(guī)劃與用途管制體系
城鄉(xiāng)規(guī)劃不能完全照搬“城市統(tǒng)籌鄉(xiāng)村”的傳統(tǒng)做法，而應在尊重城市和鄉(xiāng)村各自主體性的基礎上，正確理解城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展格局，科學合理調整城鄉(xiāng)空間布局。首先，國家建制是國家政權的組織體系及行政機構的空間安排，包括地域范圍、資源配置，以及實現(xiàn)資源配置的政策機制等內容，由此形成了建制設置影響城鄉(xiāng)發(fā)展的作用機理[2]。伴隨城鄉(xiāng)融合進入提質升級的發(fā)展階段，依托行政建制所構建的系統(tǒng)化、科學化指標體系，要充分考慮區(qū)域輻射帶動能力及環(huán)境承載能力，著力于推進行政資源的區(qū)域整合和優(yōu)化供給。其次，在同一建制下，政府應更多關注末端行政層級的發(fā)展，包括落后地區(qū)小鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或村落對資源的獲取和使用能力。在建立消除隔離和差異的權力配置體系基礎上，避免擠壓農業(yè)、農村的發(fā)展需求，增強保護鄉(xiāng)村空間生產的內源性和村民主體性。最后，修改完善相應的政策配套體系，重點在劃定單元類型、創(chuàng)新人員編制、優(yōu)化機構設置以及重塑政府職能等方面提供政策支持和保障。
要素盤活，加強鄉(xiāng)村資源市場化創(chuàng)新配置
面對城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、農村生產要素利用不充分的局面，關鍵在于創(chuàng)新資源要素的市場化配置，為鄉(xiāng)村振興注入資源和政策活力。首先要激活和創(chuàng)新鄉(xiāng)村的土地要素。為適應現(xiàn)代農業(yè)化的需要，2022年1月，國務院辦公廳印發(fā)《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，明確了全域土地綜合治理試點地區(qū)的工作目標和任務，要求賦予以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元（整治區(qū)域可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分村莊）更大土地配置自主權。依據(jù)這一政策支持，整體推進農用地整理、建設用地整理，嘗試采取入股、聯(lián)營、出租等方式優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)生產、生活、生態(tài)建設布局，是試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織開展土地綜合整治工作的重要抓手。其次要推行鄉(xiāng)村專業(yè)人才培育工程。做好“三農”工作要抓住新型職業(yè)農民培育試點契機，在財政稅收、金融貸款、保險保障等方面給予扶持，通過激發(fā)農民創(chuàng)造力提高農業(yè)農村生產力。最后，創(chuàng)新鄉(xiāng)村中的金融和社會資本要素。依據(jù)農業(yè)產業(yè)特征和資產稟賦，加快建立涉農資金統(tǒng)籌整合長效機制，建立風險分擔機制與資本下鄉(xiāng)激勵政策，推動金融和社會資本更多投向鄉(xiāng)村。
振興經濟，推動一、二、三產業(yè)融合發(fā)展
加快轉變農業(yè)農村發(fā)展方式，引領帶動優(yōu)勢特色產業(yè)轉型升級，進而獲得經濟、生態(tài)、文化等效益最大化。首先，以科技創(chuàng)新構建現(xiàn)代農業(yè)。借助大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新一代科技力量，積極促進“互聯(lián)網(wǎng)＋農業(yè)”的現(xiàn)代農業(yè)綜合性試點，探索農產品電商銷售模式，推動傳統(tǒng)農業(yè)加速向數(shù)字化、精準化、集約化、系統(tǒng)化轉變。其次，依托資源優(yōu)勢延伸現(xiàn)代產業(yè)鏈。依托區(qū)位現(xiàn)有農業(yè)產業(yè)基礎，促進傳統(tǒng)農業(yè)與旅游業(yè)、觀光業(yè)、展覽業(yè)、采摘業(yè)等互聯(lián)互通，不斷拓展農業(yè)功能、優(yōu)化農產品結構、促進農民就業(yè)增收，以此推動鄉(xiāng)村振興工作走上新臺階。此外，建立“一盤棋”利益聯(lián)結機制。從培育多元融合主體、發(fā)展多類型融合業(yè)態(tài)、打造融合載體等方面著手，探索“企業(yè)+合作社+農戶+政府”等多種結對方式，力爭形成協(xié)作共進的抱團式發(fā)展格局，有效帶動農民增收。
共同締造，構建城鄉(xiāng)一體多層級治理網(wǎng)絡
實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化和治理結構優(yōu)化，是城鄉(xiāng)社會福利的再調節(jié)。近年來城鄉(xiāng)融合發(fā)展塑造了新型社會形態(tài)，與之相應的社會治理事務也具有典型的城鄉(xiāng)互動特征。為有效回應這一治理要求，首先要以城鄉(xiāng)互動為載體構建均等化的公共服務體系。黨的二十大報告提出：“不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往”。“美好生活”反映了人民群眾需求的多樣化和多層次，群眾在就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等民生領域還存在不少難題。在未來的發(fā)展中，應繼續(xù)把城鄉(xiāng)建設作為一個整體系統(tǒng)看待，以補短板、增優(yōu)勢、共推進為原則，推進公共基礎設施建設全域覆蓋，真正使最基層農戶享受到服務程度均等化和服務內容均衡化的政策紅利。其次要打造一體多元的城鄉(xiāng)治理主體體系，豐富自治、法治、德治的內涵和形式，推動包括政府、企業(yè)、社會組織和群眾等在內的多元主體共治，將各個共建主體的治理資源有效協(xié)同和融合，構建緊密聯(lián)系、精準服務、價值共享的治理網(wǎng)絡。
【本文作者為華中師范大學政治學部教授、湖北大學公共管理學院院長；本文系研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社會科學基金重大項目“黨的十八大以來推進社會主義基層民主政治建設的實踐和經驗研究”（項目編號：22ZDA064）的階段性研究成果】
注釋
[1]林聚任、劉佳:《空間不平等與城鄉(xiāng)融合發(fā)展——一個空間社會學分析框架》,《江海學刊》，2021年第2期，第120—128頁。
[2]陳軍亞：《國家建制設置的雙重功能與城鄉(xiāng)融合發(fā)展》，《學?！?，2020年第4期，第107—112頁。
責編：程靜靜／美編：石 玉
High-Quality Integrated Urban-Rural Development in the Context of
Rural Revitalization Strategy
Chen Rongzhuo
Abstract: Promoting the integrated development of urban and rural areas is an innovative path to carrying out rural construction and accelerating the modernization of rural governance under the requirement of the rural revitalization strategy. Such high-quality development requires repositioning the relationship between the urban and rural areas, overcoming major obstacles such as unbalanced development of urban and rural areas, poor flow of urban and rural elements, insufficient integration of urban and rural industries, and imperfect pattern of urban-rural joint-governance. By improving the systems of spatial planning and usage monitoring, enhancing the innovative market allocation of factor resources, innovating the integrated development of the primary, secondary and tertiary industries, and building a multi-level governance network of urban-rural integration, we can strengthen the intrinsic development momentum of urban and rural areas and promote the upgrading and reengineering of integrated urban-rural governance.
Keywords: rural revitalization; urban-rural relation; integrated urban-rural development; high-quality development
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