【摘要】營商環(huán)境法治化是營商環(huán)境優(yōu)化的關(guān)鍵要素。營商環(huán)境法治化的立法供給，為優(yōu)化營商環(huán)境提供了制度基礎(chǔ)。整體上，涉及營商環(huán)境的立法存在著一般性與專門性、中央性與地方性相結(jié)合的特征。在立法供給中，各地涉及營商環(huán)境的立法既存在著共性也存在著差異性，一些重點問題亟待突破和完善。優(yōu)化營商環(huán)境的立法供給，應注重立法評估等立法技術(shù)的運用，以確保立法供給的科學性。

【關(guān)鍵詞】營商環(huán)境  法治化  立法供給  立法技術(shù)    

【中圖分類號】DF41    【文獻標識碼】A

《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出：“貫徹新發(fā)展理念是關(guān)系我國發(fā)展全局的一場深刻變革。”黨的二十大報告進一步提出：“完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，著力推動高質(zhì)量發(fā)展，主動構(gòu)建新發(fā)展格局。”優(yōu)化營商環(huán)境是貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵一環(huán)。習近平總書記指出：“法治是最好的營商環(huán)境”，“社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟”。新時代社會主義市場經(jīng)濟需要良好的營商環(huán)境，推進營商環(huán)境法治化建設，可以有效應對發(fā)展中的新矛盾、新要求，保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。營商環(huán)境法治化水平的提高，需要及時總結(jié)優(yōu)化營商環(huán)境工作的經(jīng)驗與不足，明確優(yōu)化營商環(huán)境的重要抓手。營商環(huán)境法治化既是戰(zhàn)略選擇，也是符合改革發(fā)展的新目標。營商環(huán)境法治化的立法供給，作為一項復雜的系統(tǒng)工程，為優(yōu)化營商環(huán)境提供了制度基礎(chǔ)。

營商環(huán)境法治化建設的意義

良好的營商環(huán)境對于經(jīng)濟發(fā)展的重要性日益凸顯。營商環(huán)境的脈絡，具有多維性、體系性，其以客觀存在條件為指向，需要系統(tǒng)把握。“營商環(huán)境主要包括經(jīng)濟政策的明確性、要素供給的支撐性、政府服務的便利性、法治體系的完備性、要素資源的流動性、市場體系的公平性及市場準入的統(tǒng)一性。”①營商環(huán)境是經(jīng)濟綜合競爭力的重要指標，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要方面。在價值意義上，營商環(huán)境可以視為政府提供的公共服務。這種公共產(chǎn)品具有制度性、持續(xù)性。營商環(huán)境可以進一步區(qū)分為監(jiān)管環(huán)境、服務環(huán)境、文化環(huán)境等，其核心要點是逐步形成多維的制度環(huán)境。在這種制度性條件下，不確定性減少，政企之間實現(xiàn)了良性互動，有助于明確政府職能和優(yōu)化政府服務。

實踐層面上，營商環(huán)境指向了市場主體的綜合運行成本。黨的十八大以來，我國營商環(huán)境得到了極大改善。面對復雜的經(jīng)濟形勢，營商環(huán)境還需要進一步優(yōu)化?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》第四條明確指出：“優(yōu)化營商環(huán)境應當堅持市場化、法治化、國際化原則。”其中，市場化是核心、法治化是保障、國際化是對應之標準，目標是營造“穩(wěn)定、公平、透明、可預期的良好環(huán)境”。顯然，法治化既是優(yōu)化營商環(huán)境的目標所在，也是優(yōu)化營商環(huán)境的重要手段。這要求我們運用法治思維和法治方式來優(yōu)化營商環(huán)境。在這個過程中要抓住營商環(huán)境優(yōu)化的關(guān)鍵問題，并以符合法治邏輯的策略來處理。要明確行政手段和市場自發(fā)調(diào)節(jié)之間的關(guān)系，以市場化為導向，逐步消除不利于營商環(huán)境優(yōu)化的體制機制障礙，提升經(jīng)濟運行的活力和創(chuàng)造力。

營商環(huán)境法治化建設的意義體現(xiàn)在全面深化改革與全面依法治國的雙重維度上。營商環(huán)境涉及經(jīng)濟運行的各個環(huán)節(jié)，營商環(huán)境法治化建設也涉及到立法、行政、司法與守法等諸多環(huán)節(jié)。在推進以法治化為保障的市場化、便利化、國際化營商環(huán)境建設中，要注重制度供給、立法供給，解決優(yōu)化營商環(huán)境有法可依的問題。“制度供給是通過法定程序設立和創(chuàng)新行為規(guī)則的過程，其本質(zhì)就是明確經(jīng)濟社會運行規(guī)則；要針對經(jīng)濟社會生活中出現(xiàn)的新情況新要求，增強制度供給的及時性。”②及時總結(jié)營商環(huán)境建設的相關(guān)經(jīng)驗，系統(tǒng)推進制度建設，全方位提升營商環(huán)境法治化水平具有重要意義。優(yōu)化營商環(huán)境亦是全面深化改革的重要組成部分。改革要于法有據(jù)，要對立法供給深入研究，確保立法供給的科學性。營商環(huán)境法治化建設，需要各個法治環(huán)節(jié)的協(xié)同配合，立法供給在其中具有基礎(chǔ)性、前提性意義。

優(yōu)化營商環(huán)境的立法供給

立足于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的營商環(huán)境優(yōu)化，不應采取偏離法治邏輯的激勵方式，而應該在法治軌道上，通過制度激勵來實現(xiàn)。優(yōu)化營商環(huán)境的立法供給，是前提、也是基礎(chǔ)，是改革于法有據(jù)的重要保障。應進一步對涉及營商環(huán)境的規(guī)范性文件進行實證分析，總結(jié)當前的立法概況，分析營商環(huán)境立法所具有的共性和差異性，同時重點發(fā)掘未來立法中亟待突破的問題。優(yōu)化營商環(huán)境的立法供給，具有多方面的路徑優(yōu)勢，在實踐中要充分發(fā)揮這些優(yōu)勢，從而實現(xiàn)應有的理論價值。

圍繞市場化、便利化、國際化的營商環(huán)境建設，要逐步走上制度化激勵的軌道，以制度供給為切入實現(xiàn)規(guī)范化。黨的十八大以來，從中央到地方，圍繞營商環(huán)境優(yōu)化改革等方面制定出臺了一系列行之有效的制度規(guī)范，進一步鞏固了制度基礎(chǔ)，全方位提升了營商環(huán)境法治化水平。我國優(yōu)化營商環(huán)境的立法實踐，具有中央與地方協(xié)同推進的特征。2019年《優(yōu)化營商環(huán)境條例》出臺之后，越來越多省市根據(jù)自身情況制定了相關(guān)規(guī)范性文件。從整個制度發(fā)展過程看，我國營商環(huán)境立法是由地方先行推動的，逐步積累成熟經(jīng)驗之后，中央層面再進行立法。在立法實踐中，還存在著一般性立法與專門性立法相結(jié)合的特征，既有包含營商環(huán)境建設內(nèi)容的一般立法，也有優(yōu)化營商環(huán)境的專門立法。這些法律法規(guī)為優(yōu)化營商環(huán)境提供了制度基礎(chǔ)，具有明顯的制度激勵效應。

優(yōu)化營商環(huán)境的立法供給，具有明顯的路徑優(yōu)勢，但也要認真分析實踐中可能存在的問題，并加以解決。涉及營商環(huán)境的立法，應著重考察與營商環(huán)境相關(guān)的專門立法，包括國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》和各省市的優(yōu)化營商環(huán)境條例。通過對涉及營商環(huán)境問題的規(guī)范性文件進行實證研究，發(fā)現(xiàn)它們在立法目的、立法體例、法律責任設置以及實施運作機制等方面存在諸多共性。立法共性的分析，主要從立法條款設置切入，提煉共性需要有所側(cè)重。對立法共性的實證分析，會涉及到縱向?qū)Ρ确治?，也會涉及橫向?qū)Ρ确治觥Ｖ醒肱c地方之間、不同地方之間，其立法基礎(chǔ)往往會存在差異。這種差異性，既有立法層次的差異，也有立法具體內(nèi)容的差異。無論是共性分析還是差異性分析，都需要予以足夠重視，要及時探尋立法規(guī)律、總結(jié)立法經(jīng)驗，在營商環(huán)境立法中對重點問題予以重點突破。

營商環(huán)境法治化的技術(shù)運用

完善營商環(huán)境法治化的立法供給，需要總結(jié)現(xiàn)有法律法規(guī)中的共性和差異性，以此為依據(jù)在未來立法中逐步優(yōu)化。在這個系統(tǒng)過程中，還應注意立法技術(shù)的運用。基于營商環(huán)境立法的實際情況，應重點關(guān)注配套立法與包裹立法、創(chuàng)新性立法與協(xié)同立法、立法后評估的實踐展開。立法技術(shù)的運用，可以減少立法的試錯過程，降低立法成本，有助于提高立法質(zhì)量。

推進營商環(huán)境法治化，在立法過程中，需要綜合運用體系思維、類型思維、融貫思維、后果思維等思維方法。為進一步推動相關(guān)立法，應以體系化視角來發(fā)現(xiàn)其中的問題。在這個過程中要注意，優(yōu)化營商環(huán)境存在多維領(lǐng)域，應進行類型化塑造。“類型化的思考是一種同時容納了歸納與演繹兩種流程的雙向度思考，是一種中等抽象程度的思考，是一種開放性的思考，是一種關(guān)系化的、結(jié)構(gòu)化的思考。”③還要注意立法改進的融貫性問題，加強對立法的社會影響的綜合評估。這些思維模式的運用，應在實踐中具體問題具體分析。優(yōu)化營商環(huán)境，需要以法治方式來推動，應妥善運用各種思維方法優(yōu)化立法供給。營商環(huán)境建設是一個不斷發(fā)展變動的過程，在立法中，既要保證立法的充足性，也要保證立法質(zhì)量，運用多種思維方法具有重要意義。

涉及營商環(huán)境的立法，具有系統(tǒng)性、動態(tài)性、開放性的特征，要注重立法的統(tǒng)一性。這也源于營商環(huán)境問題自身的復雜性，營商環(huán)境具有外部性、公共性、多元性等特征，在立法中需要加強針對性。當前我國營商環(huán)境規(guī)范體系已基本形成，未來要加強配套立法，使現(xiàn)有的規(guī)范體系更加全面和完善。為了與《外商投資法》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等相配套，還要及時制定、修訂、清理相關(guān)的法律法規(guī)、政府規(guī)章、政府清單。除配套立法外，營商環(huán)境規(guī)范體系的立法修改與完善，要善于運用包裹立法。“包裹立法是立法機關(guān)基于一個共同的立法目的,將存在與經(jīng)濟社會發(fā)展明顯不適應、不協(xié)調(diào)問題的數(shù)個(或多個)法律文本，整合在一個法律案中進行小幅度變動的法律修改技術(shù)。”④當前我國經(jīng)濟社會高速發(fā)展，在全面深化改革的大背景之下，要重視立法的針對性、穩(wěn)定性、統(tǒng)一性。配套立法與包裹立法的綜合運用，符合當前的立法需求。

在涉及營商環(huán)境的立法中，地方立法具有較成熟經(jīng)驗和較強的積極性與主動性，應進一步發(fā)揮地方立法的創(chuàng)新性與協(xié)同性作用。在地方立法的邏輯脈絡中，創(chuàng)新性是其顯著特征。我國營商環(huán)境立法的發(fā)展充分發(fā)揮了地方立法的創(chuàng)新作用，在未來立法完善過程中還可繼續(xù)運用。但同時，要對地方的創(chuàng)新性立法進行有效規(guī)制，以保證立法的統(tǒng)一性、科學性。優(yōu)化營商環(huán)境，具有地方性特征，同時還具有區(qū)域關(guān)聯(lián)性，需要區(qū)域協(xié)同立法。國家“十四五”規(guī)劃綱要明確提出：“發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設現(xiàn)代化都市圈。”在城市群和都市圈的一體化發(fā)展過程中，營商環(huán)境也具有了區(qū)域性特征。涉及營商環(huán)境的區(qū)域立法協(xié)同，其前提是存在共同的立法需求，實踐中應逐步建立區(qū)域立法協(xié)調(diào)機制。創(chuàng)新性立法與協(xié)同立法的運用，在保證立法統(tǒng)一性、權(quán)威性的前提下，提升了營商環(huán)境法治化的活力。

進一步完善立法供給，需要立法后評估機制的運用。通過評估來發(fā)現(xiàn)立法中可能存在的問題，填補立法空白。通過立法后評估，可以提升營商環(huán)境立法的科學性與適應性。立法后評估機制的優(yōu)化運用，應建構(gòu)合理的評估指標體系。評估指標具有坐標指向的價值，彰顯了以評估促完善的導向?；谠u估的可行性和可操作性，營商環(huán)境法治化評估指標體系的建構(gòu)應按照過程和領(lǐng)域兩個方向展開，塑造具有全維度的指數(shù)。根據(jù)過程的建構(gòu)，主要涉及到立法、執(zhí)法與司法等。另外一種建構(gòu)方向，便是根據(jù)營商環(huán)境的不同領(lǐng)域展開。“法治化營商環(huán)境評估指標體系的總指標從整體上錨定了指標體系的考察向度和價值取向，將目標層下位的系統(tǒng)層考察面向優(yōu)化為市場環(huán)境、法律環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、軟環(huán)境等多維指標體系。”⑤立法后評估機制的有效運用，有助于營商環(huán)境立法的完善。

(作者為對外經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院博士后)

【注：本文系國家社科基金重大項目“優(yōu)化營商環(huán)境的法治建構(gòu)”（項目編號：21ZDA051）階段性成果】

【注釋】

①張威：《我國營商環(huán)境存在的問題及優(yōu)化建議》，《理論學刊》，2017年第5期。

②丁偉：《立法的有效供給需要精準施策、靶向發(fā)力》，《上海人大月刊》，2018年第2期。

③杜宇：《再論刑法上之“類型化”思維——一種基于“方法論”的擴展性思考》，《法制與社會發(fā)展》，2005年第6期。

④劉風景：《包裹立法的中國實踐》，《法學》，2014年第6期。

⑤馮燁：《法治化營商環(huán)境評估指標體系構(gòu)建》，《理論探索》，2020年第2期。

責編/馬寧遠    美編/宋揚

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