摘 要:縣城在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位十分重要，承擔(dān)著承上（承接大中城市輻射）啟下（引領(lǐng)帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興）、支撐城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵作用。但與城市群、都市圈、超大特大城市相比，縣城的總體發(fā)展情況并不樂(lè)觀，尤其是近年來(lái)我國(guó)部分縣域和縣城面臨著人口和人力資本的流失以及由之而來(lái)的“收縮”現(xiàn)象。作為現(xiàn)階段我國(guó)縣城中一種具有代表性的類型，理性認(rèn)識(shí)人口流失縣城的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢(shì)，并剖析其人口流失原因、提出治理對(duì)策具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
關(guān)鍵詞:人口流失縣城 高質(zhì)量發(fā)展 縣域治理 轉(zhuǎn)型規(guī)劃
【中圖分類號(hào)】F299.21 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
“郡縣治，天下安。”“縣”是中華文明兩千余年來(lái)最基本、最穩(wěn)定的行政單元，也是國(guó)家治理體系中的重要層級(jí)。“縣城”是縣治所在的城鎮(zhèn)，是我國(guó)城鎮(zhèn)體系中的基礎(chǔ)組成部分，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體，承擔(dān)著承上（承接大中城市輻射）啟下（引領(lǐng)帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興）、支撐城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵作用。截至2021年底，我國(guó)的縣和縣級(jí)市共有1866個(gè)，占全國(guó)縣級(jí)政區(qū)數(shù)量的65%左右，縣城和縣級(jí)市城區(qū)常住人口數(shù)量約2.5億，占全國(guó)9.1億城鎮(zhèn)常住人口的近30%。
雖然縣城在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位十分重要，但與城市群、都市圈、超大特大城市相比，縣城的總體發(fā)展情況并不樂(lè)觀，尤其是近年來(lái)我國(guó)部分縣域和縣城面臨著人口和人力資本的流失以及由之而來(lái)的“收縮”現(xiàn)象?；谌珖?guó)第七次人口普查數(shù)據(jù)的初步核算，在已公布數(shù)據(jù)的全國(guó)2700余個(gè)縣區(qū)中，2010—2020年常住人口減少的近1500個(gè)，其中約1240個(gè)為縣和縣級(jí)市，即在上一個(gè)十年中，我國(guó)近七成的縣級(jí)行政單元（縣和縣級(jí)市）常住人口在減少，這些人口大多流向了城市群、都市圈和沿海大城市。雖然近年來(lái)我國(guó)的流動(dòng)人口回流和近域城鎮(zhèn)化趨勢(shì)明顯，但在就近城鎮(zhèn)化中，縣城吸納人口的潛力效應(yīng)顯然還沒(méi)有充分發(fā)揮。
2022年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》提出：“順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢(shì)，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，選擇一批條件好的縣城作為示范地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展，防止人口流失縣城盲目建設(shè)”；“結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展變化態(tài)勢(shì)，推動(dòng)人口流失縣城嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量、盤活存量，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強(qiáng)民生保障和救助扶助，有序引導(dǎo)人口向鄰近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域轉(zhuǎn)移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)”。“人口流失縣城”作為現(xiàn)階段我國(guó)縣城中一種具有代表性的類型，理性認(rèn)識(shí)其發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢(shì)，并剖析其人口流失原因、提出治理對(duì)策具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
人口流失縣城治理亟需關(guān)注的問(wèn)題
人口流失縣城多處于邊緣地位的中小城市、資源枯竭型城市以及都市圈周邊，以勞動(dòng)人口外流為主要表征。對(duì)于人口流失現(xiàn)象，要辯證地看：從縣城本身而言，人口流失帶來(lái)一系列不景氣現(xiàn)象；但從全國(guó)尺度來(lái)看，卻表現(xiàn)為全局資源的優(yōu)化配置。換句話說(shuō)，立足于基本公共服務(wù)均等化的縣城收縮，其實(shí)質(zhì)是資源要素優(yōu)化的配置過(guò)程或結(jié)果。
人口流失較為普遍。初步對(duì)比第六次、第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2010—2020年，在1240余個(gè)人口流失的縣域中，約有15.64%的縣域人口減少了20%以上，屬于嚴(yán)重人口流失；約有34.68%的縣域人口減少了10%—20%，屬于人口明顯流失；約有49.68%的縣域人口減少了10%及其以下，為輕度流失（見(jiàn)圖1）。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，我國(guó)的縣城人口由2010年的1.3873億增加到2020年的1.5846億，增幅為14.2%，高于同期全國(guó)人口約5.4%的增幅。而在全國(guó)380余個(gè)可比的縣級(jí)市中，接近10%的縣級(jí)市城區(qū)常住人口減少，但有43%的縣級(jí)市常住總?cè)丝谠黾?，這表明縣級(jí)市的人口流失主要集中在縣城以外的鄉(xiāng)村地區(qū)，縣城在人口城鎮(zhèn)化中扮演的角色有待提升。從地域來(lái)看，我國(guó)人口流失縣域分布較廣，但北方人口流失縣域遠(yuǎn)多于南方，人口流失高于20%的縣域，主要分布在東北、華北和西北地區(qū)；同時(shí)，我國(guó)城市群內(nèi)中心城區(qū)普遍呈現(xiàn)人口增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，外圍縣域人口流失則較為普遍，尤其是哈長(zhǎng)城市群、遼中南城市群、長(zhǎng)江中游城市群的外圍縣域人口流失較為嚴(yán)重；第三，不同主體功能區(qū)縣域人口集疏格局差異明顯，但與主體功能定位差異在空間上并不耦合，具體而言：城市化地區(qū)雖然大部分呈現(xiàn)人口增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但東北和中部地區(qū)的縣域普遍出現(xiàn)人口流失；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的人口增減變化則表現(xiàn)為西部地區(qū)普遍增長(zhǎng)且增幅明顯，中部地區(qū)和東北地區(qū)普遍“收縮”的格局?？梢?jiàn)，主體功能區(qū)戰(zhàn)略在引導(dǎo)縣域人口集疏方面的實(shí)施效果尚未充分顯現(xiàn)。
產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)乏力。產(chǎn)業(yè)是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。根據(jù)《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒（縣市卷）》，2020年我國(guó)縣域三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為11：39：47，整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)不斷優(yōu)化的態(tài)勢(shì)。但需要明確的是，我國(guó)縣域人口數(shù)量差異較大、人口分布不均，且區(qū)位條件和資源稟賦有所差異，這意味著縣域市場(chǎng)范圍不等，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模有所不同。現(xiàn)階段部分縣域政府缺乏對(duì)人口規(guī)模、要素稟賦、市場(chǎng)范圍等基本情況的統(tǒng)籌考慮，盲目發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化，進(jìn)而出現(xiàn)資源配置不合理、產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題。部分縣城處于城市群的邊緣地帶，自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能與活力不足，加上優(yōu)質(zhì)資源要素逐步流向大城市，易陷入“產(chǎn)業(yè)衰退—人口外流”的惡性循環(huán)，甚至出現(xiàn)縣城“空心化”現(xiàn)象。究其原因，一方面，相較于城市而言，縣域自然稟賦和生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，產(chǎn)業(yè)層次較低，難以提供有足夠競(jìng)爭(zhēng)力的工作崗位，對(duì)人口的吸引力不足；另一方面，處于城市群邊緣地帶的縣域產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)不足，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，且與周邊核心城市未形成良好的產(chǎn)業(yè)分工和功能互動(dòng)，影響縣城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
“雙碳”轉(zhuǎn)型壓力空前。我國(guó)過(guò)去40余年的快速城鎮(zhèn)化伴隨著工業(yè)化，累積了諸如建設(shè)模式粗放，資源利用低效，資源消耗高、能源消耗高、碳排放高等一系列城市問(wèn)題。2020年9月22日，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上提出：“中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。”“雙碳”目標(biāo)對(duì)我國(guó)的城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展挑戰(zhàn)較大，尤其是已經(jīng)形成“高碳”鎖定的中小城市和縣城區(qū)域。這是因?yàn)?ldquo;雙碳”目標(biāo)和生態(tài)文明建設(shè)背景下的城鎮(zhèn)化下半場(chǎng)在發(fā)展理念和動(dòng)力系統(tǒng)上與此前相比會(huì)有明顯差異。超大特大城市依靠人口和資源優(yōu)勢(shì)，可通過(guò)騰籠換鳥(niǎo)、科技創(chuàng)新和城市更新等消解城鎮(zhèn)化上半程累積的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，并融入新發(fā)展格局，形成新的發(fā)展動(dòng)能，相較而言廣大中小城市（鎮(zhèn)）和縣城作為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)密集，且正經(jīng)歷人口與資本流失的區(qū)域，轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力空前。
財(cái)力支撐不足。地方的財(cái)力水平一般與GDP相關(guān)聯(lián)，人口流失縣城的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不足，財(cái)政收入普遍不高，可用于城市更新、民生保障、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)及轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面的投入有限。此外，部分縣城存在的機(jī)構(gòu)臃腫、冗員膨脹現(xiàn)象，更加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。例如，第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，陜西省佛坪縣常住人口約2.65萬(wàn)（2021年進(jìn)一步減少為2.62萬(wàn)人），縣城駐地袁家莊街道常住人口僅8000多人，但在黨政事業(yè)單位上班的人員就超過(guò)了2000人，縣城“吃財(cái)政飯”的人員占1/4。財(cái)力不足影響縣城轉(zhuǎn)型步伐，進(jìn)而又加劇了人口流失，形成了惡性循環(huán)。
基層治理能力和水平較弱。提升以社區(qū)為基本單元的基層治理能力和公共服務(wù)供給水平，是縣城治理的重要方面。加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)工作、提高基層治理能力，離不開(kāi)人才要素的支撐。然而，因治理人才匱乏，縣城基層治理干部隊(duì)伍的年齡、知識(shí)等結(jié)構(gòu)發(fā)生了老化，加之基層治理體系還不完善、民政衛(wèi)生安全等部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制還不健全、社區(qū)力量多元參與程度不足等影響，基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)效率偏低，縣城營(yíng)商環(huán)境欠佳，“辦事難、辦事慢、來(lái)回跑”等成為群眾、企業(yè)反映較多的問(wèn)題。與此同時(shí)，因優(yōu)質(zhì)師資、醫(yī)資等的持續(xù)流失，縣城的公共事業(yè)發(fā)展也遇到了困境，對(duì)留守人口的公共服務(wù)供給能力和對(duì)外來(lái)人口的吸引力不斷降低。
人口流失縣城治理重點(diǎn)把握的工作方向
發(fā)展理念與治理模式的轉(zhuǎn)變。“增長(zhǎng)”是我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展與治理的傳統(tǒng)邏輯，尤其在城鎮(zhèn)化的前半程，隨著我國(guó)加入世貿(mào)組織，實(shí)行全面對(duì)外開(kāi)放，并深入推進(jìn)分稅制、土地使用制度、住房市場(chǎng)化等一系列改革，地方政府推動(dòng)城鎮(zhèn)擴(kuò)張、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力持續(xù)增強(qiáng)，以城鎮(zhèn)空間為載體逐步建立起了“增長(zhǎng)主義”發(fā)展模式。近年來(lái)，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)內(nèi)外部條件發(fā)生系統(tǒng)性重構(gòu)與結(jié)構(gòu)性變化，城鎮(zhèn)發(fā)展與治理迎來(lái)了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。面向“生態(tài)文明建設(shè)”和“高質(zhì)量發(fā)展”兩個(gè)國(guó)家重大戰(zhàn)略目標(biāo)，新時(shí)代的城鎮(zhèn)建設(shè)與治理必須實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)維度的可持續(xù)性，尤其是面臨人口流失潛在危機(jī)的縣城更需要實(shí)現(xiàn)發(fā)展理念與治理邏輯的轉(zhuǎn)變，從粗放型的增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量更新，乃至減量強(qiáng)體。由此，人口流失縣城應(yīng)客觀冷靜看待未來(lái)的增長(zhǎng)預(yù)期，順應(yīng)人口減少的趨勢(shì)，避免盲目擴(kuò)張，轉(zhuǎn)變“為增長(zhǎng)而規(guī)劃”的傳統(tǒng)執(zhí)念與價(jià)值取向，將“收縮”更多看做一種轉(zhuǎn)型的機(jī)遇，積極制定有效的適應(yīng)策略。
夯實(shí)產(chǎn)業(yè)與穩(wěn)定就業(yè)。產(chǎn)業(yè)是縣城發(fā)展的根基，產(chǎn)業(yè)空心化是造成縣城人口流失的重要原因。與大中城市相比，縣城在土地、勞動(dòng)力等要素成本方面具備一定的優(yōu)勢(shì)，但是不少人口流失縣城的產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施不健全、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)功能較薄弱，使得企業(yè)生產(chǎn)交易的成本升高，土地、勞動(dòng)力等成本較低的優(yōu)勢(shì)被沖抵。因此，在推動(dòng)人口流失縣城傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和新興產(chǎn)業(yè)培育過(guò)程中，首先應(yīng)當(dāng)著力完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等各類平臺(tái)載體功能提升；其次是依托本地比較優(yōu)勢(shì)和資源環(huán)境承載能力，積極承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，延鏈補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈塑鏈；第三是促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，通過(guò)協(xié)同合作、錯(cuò)位發(fā)展、融合發(fā)展，因地制宜培育就業(yè)容量大、帶動(dòng)能力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，如倉(cāng)儲(chǔ)物流、一般制造業(yè)等；第四是適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)展要求、把握數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，推動(dòng)縣城產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，強(qiáng)化數(shù)字賦能、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)；最后是與市場(chǎng)需求相結(jié)合，加強(qiáng)勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)，加快產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍建設(shè)。
閑置空間與設(shè)施的有效利用。如前所述，改革開(kāi)放以來(lái)，“為增長(zhǎng)而規(guī)劃”構(gòu)成我國(guó)城鎮(zhèn)化前半程城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)的基本邏輯，地方政府利用其在行政、公共資源上的壟斷性權(quán)力，對(duì)縣城進(jìn)行“板塊式”開(kāi)發(fā)，引導(dǎo)縣城向外擴(kuò)張。然而，隨著區(qū)域一體化發(fā)展，人口不斷向發(fā)展條件較好、行政級(jí)別較高的地區(qū)遷移，一些縣城出現(xiàn)了人口流失現(xiàn)象，一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)負(fù)面效應(yīng)也開(kāi)始出現(xiàn)，包括舊城區(qū)破舊與新城區(qū)空置并存，人口密度下降、住房空置、基礎(chǔ)設(shè)施閑置，收縮城鎮(zhèn)失業(yè)、貧困等問(wèn)題凸顯。根據(jù)《中國(guó)縣城建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2020年約40%的人口流失縣城的建成區(qū)供水管道密度、人均道路面積、建成區(qū)路網(wǎng)密度、建成區(qū)排水管道密度等市政設(shè)施的建設(shè)水平都高于全國(guó)，也進(jìn)一步說(shuō)明部分人口流失縣城可能存在基礎(chǔ)設(shè)施利用率低、設(shè)施閑置等問(wèn)題。因此，應(yīng)對(duì)人口流失縣城的城鎮(zhèn)空地、住房空置以及低效設(shè)施和用地開(kāi)展精準(zhǔn)摸底，全面評(píng)估空間更新潛力，基于“精明收縮”理念來(lái)推進(jìn)空間整合、優(yōu)化和再利用，有效提升人口流失縣城的空間利用效率，逐步重塑縣城活力。
人居環(huán)境與宜居安居縣城建設(shè)。2020年11月12日，習(xí)近平總書(shū)記在浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放30周年慶祝大會(huì)上深刻指出：“城市是人集中生活的地方，城市建設(shè)必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民。”城市治理的根本目的是提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，人口流失縣城亦然。因此，在推進(jìn)人口流失縣城轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，必須始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，統(tǒng)籌縣城發(fā)展的經(jīng)濟(jì)需要、生活需要、生態(tài)需要和安全需要，著力解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。一是要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，不斷提升人居環(huán)境品質(zhì)，打造藍(lán)綠生態(tài)空間、塑造高品質(zhì)生活空間，把縣城建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共生的美麗家園。二是不斷提高公共服務(wù)的均衡化、優(yōu)質(zhì)化水平，將全生命周期管理理念貫穿縣城規(guī)劃、建設(shè)、管理的全過(guò)程各環(huán)節(jié)，推進(jìn)縣級(jí)醫(yī)院提標(biāo)改造、義務(wù)教育擴(kuò)容增位、養(yǎng)老托育健康發(fā)展等，健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，全方位全周期保障人民生命安全和身心健康。三是補(bǔ)齊縣城市政設(shè)施短板，健全完善水、電、氣等生活設(shè)施，根據(jù)縣城人口的結(jié)構(gòu)特征，推進(jìn)公共設(shè)施適老化、適幼化改造，更好滿足居民日常生活需求。
文化傳承與縣城歷史記憶保護(hù)。文化是城市的靈魂，縣城的歷史文化遺存是彰顯縣城內(nèi)涵、品質(zhì)、特色的重要標(biāo)志。人口流失縣城的轉(zhuǎn)型與治理，務(wù)必要妥善處理好歷史文化保護(hù)、傳承和發(fā)展的關(guān)系，注重延續(xù)歷史文脈，保留歷史文化記憶，鼓勵(lì)文化傳承創(chuàng)新。一方面，在縣城更新的過(guò)程中，將老城區(qū)的改造提升同歷史遺跡保護(hù)、歷史文脈保存有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，既注重人居環(huán)境改善，又保護(hù)歷史文化名城名鎮(zhèn)和歷史文化街區(qū)，保留歷史肌理、空間尺度、景觀環(huán)境，不急功近利、不大拆大建，以“繡花針”的功夫開(kāi)展微改造；另一方面，在縣城建設(shè)中，要依托現(xiàn)有山水、文化等獨(dú)特元素，活化利用歷史建筑、文化古跡、工業(yè)遺產(chǎn)等，促進(jìn)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)與縣城建設(shè)相融合，突出縣城特色，避免“千城一面、萬(wàn)樓一貌”，讓歷史文化和現(xiàn)代生活融為一體，讓縣城留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。
特殊區(qū)域縣城人口流失現(xiàn)象需審慎應(yīng)對(duì)。一是位于邊境地區(qū)的人口流失縣城。近年來(lái)，隨著大量青壯年人口外遷，我國(guó)東北、西南等邊境地區(qū)縣城人口空心化、老齡化等問(wèn)題凸顯，對(duì)穩(wěn)邊固疆的形勢(shì)帶來(lái)不小挑戰(zhàn)。二是位于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的人口流失縣城。受公共服務(wù)供給能力不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高、財(cái)政吃緊等因素影響，位于生態(tài)功能區(qū)的一些縣城對(duì)人口的吸引能力減弱，承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移的職能作用發(fā)揮不佳。三是位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的人口流失縣城。鑒于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的有效機(jī)制尚未形成，位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的一些縣城發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)還不扎實(shí)，難以吸納縣域內(nèi)更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，對(duì)有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全的支撐力度不夠。
人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策導(dǎo)向
堅(jiān)持分類施策，引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。順勢(shì)而為、因勢(shì)利導(dǎo)，分類引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。引導(dǎo)城市群、都市圈內(nèi)的人口流失縣城主動(dòng)融入城市群、都市圈，把握超大特大城市中心城區(qū)非核心功能疏解的契機(jī)，承接符合縣城區(qū)情的功能和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，助力區(qū)域協(xié)調(diào)一體化發(fā)展。高度重視邊境地區(qū)人口流失縣城，制定特殊安居政策，加強(qiáng)邊境貿(mào)易等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持邊境縣城完善基礎(chǔ)設(shè)施、提升公共服務(wù)供給水平，提高邊民補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)邊境縣城人口常住安居。深入實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完善和落實(shí)主體功能區(qū)制度，合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)人口流失縣城，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)，集聚發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量。有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人口流失縣城，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)其公共服務(wù)供給能力，鼓勵(lì)立足自身優(yōu)勢(shì)和功能定位發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)，有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移。
強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，提升人口流失縣城就業(yè)吸納能力。根據(jù)資源環(huán)境承載能力、“雙碳”目標(biāo)要求以及市場(chǎng)需求，引導(dǎo)縣城有序退出落后產(chǎn)能。加大對(duì)人口流失縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面等的支持力度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)功能提升。立足發(fā)展基礎(chǔ)、突出比較優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化縣城與鄰近城市發(fā)展的銜接配合，推動(dòng)城市間產(chǎn)業(yè)鏈互補(bǔ)互促，支持人口流失縣城結(jié)合自身?xiàng)l件探索發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)發(fā)展就業(yè)容量大、帶動(dòng)力強(qiáng)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。引導(dǎo)大中專院校在縣城建立分?；蚺嘤?xùn)中心，推動(dòng)校企聯(lián)動(dòng)發(fā)展職業(yè)教育、促進(jìn)產(chǎn)教融合，提高縣城從業(yè)人員的技能素質(zhì)。
堅(jiān)持集約高效，防止人口流失縣城盲目建設(shè)。重視人口流失縣城的減量規(guī)劃，加強(qiáng)存量低效建設(shè)用地高效改建再開(kāi)發(fā)，合理安排新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，探索建立縣城建設(shè)用地增加規(guī)模與人口吸納數(shù)量掛鉤機(jī)制，科學(xué)劃定縣城發(fā)展保留用地，保障縣城建設(shè)正常用地需求。有序推動(dòng)縣城社區(qū)的空心化整治，促進(jìn)空心社區(qū)風(fēng)貌更新、活化利用，推動(dòng)存量市政基礎(chǔ)設(shè)施的適老化和適幼化改造，不斷改善人居環(huán)境，提升國(guó)土空間利用品質(zhì)和利用效率。
推動(dòng)改革創(chuàng)新，增強(qiáng)人口流失縣城發(fā)展活力。加強(qiáng)縣城治理思想觀念、體制機(jī)制、管理方式等的改革創(chuàng)新，通過(guò)改革創(chuàng)新激發(fā)人口流失縣城的活力?？茖W(xué)研判人口流失縣城發(fā)展態(tài)勢(shì)，探索開(kāi)展縣城行政管理體制改革，適時(shí)研究簡(jiǎn)化行政層級(jí)、行政區(qū)劃調(diào)整撤并、縣直管社區(qū)/村的可行性。完善社會(huì)保障制度，扎實(shí)推進(jìn)失業(yè)人口、老齡人口等留守人員的民生保障、救助扶助工作。積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，探索開(kāi)展有穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)人口（含進(jìn)城農(nóng)民工）與縣城居民享受同等待遇試點(diǎn)。
加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警，建立人口流動(dòng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制。把握人口遷移和流動(dòng)的特點(diǎn)，是因地制宜制定人口管理和服務(wù)政策的前提。在進(jìn)一步完善常住人口統(tǒng)計(jì)調(diào)查等機(jī)制的基礎(chǔ)上，可借助手機(jī)信令大數(shù)據(jù)，建立人口變動(dòng)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，準(zhǔn)確掌握人口流動(dòng)動(dòng)態(tài)，識(shí)別人口流動(dòng)方向，及時(shí)發(fā)現(xiàn)流動(dòng)趨勢(shì)，為高質(zhì)量推進(jìn)以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化提供決策支持。
【本文作者為 吳康，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院教授；洪輝，中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃業(yè)務(wù)部高級(jí)工程師、處長(zhǎng)】
責(zé)編：羅 婷 ／美編：石 玉