新信息時代的國家體系，已經不能簡單地被看作是一種龐大地域范圍的極具多樣性的松散結構。至少在數據層面，新信息技術已經極大地增加了國家宏觀數據治理能力。在主權范圍內的一切數據都變成可以訪問和管理的東西。甚至對于大的跨國公司而言，全球范圍內的數據，一體化管理亦是一種現實。而在統一的數字體系之上，傳統分立式的治理架構亦會逐漸改變。因此，國家數字治理架構，必須要圍繞著新信息時代的新的社會結構來構建。其中將包括三個基本原則。

統一是建設原則

從長遠來看，國家數字治理的基本建設原則和發(fā)展目標，是構建一個完備統一的數字治理體系。這一數字治理體系，能夠將主權范圍內的所有機構與個體所產生的數據，進行統一的管理，從而構建起足以針對每一個個體的精準公共服務能力，并匯聚支持國家層面的宏觀政策。

就統一而言，并不是意味著要像傳統模式一樣，將數據集中匯聚在一個地方，而是邏輯上的統一和標準上的統一。數據為了安全和高效可達，必然會形成國家范圍內的分布式存儲，但從邏輯體系而言，這些數據都是邏輯統一的，可以在國家層面進行便利的全數域范圍內的可達訪問。

從統一的建設原則而言，這一邏輯非常簡單，但其實現過程卻極為困難。首先，面臨著不同的數據標準和格式問題，從市場競爭的角度，各個數據技術服務公司和應用主體各自開發(fā)出了自己的數字標準和格式，從而導致數據的統一要逐漸實現對各自數據標準的兼容或者有效轉化。這種轉化將耗費大量的人類勞動和計算能力。未來這種數據的兼容，將主要由人工智能來進行。其次，面臨著分立的數據所有者的同意和支持問題。就行政體系而言，行政體系的強制性可以逐漸做到所有行政分支的數據的統一歸總管理。然而，對于商業(yè)組織而言，行政強制顯然是無效的，這要求在國家立法層面，形成法律約束，實現商業(yè)組織的數據開放和管理權的提交。

總之，統一原則可以簡化為一句話，國家擁有對主權范圍內數據體系的最高管理權。這種國家管理權與個人自由權利并不沖突，本質上是人民主權在數據領域的延伸。在傳統時代，主權范圍內的一切資產，理論上國家都有管理權，即便是私有財產，國家都要進行登記、備案和確權，并根據需要進行各種管理，例如征稅或者保護。而在數字時代，數據作為重要的資源體系，國家也擁有最高的管理權。這種管理權與商業(yè)組織的數據擁有權并不沖突，商業(yè)組織可以繼續(xù)保持其使用權，但國家要掌握其具體的數據資源情況，并具有最高范圍的控制權以構建整體的國家數據體系以及根據需要用于應對特殊情況。

流通是運作原則

在數據統一的基礎上，下一步就要實現數據的流通。這種流通的根本目的是在分立的社會分工部門之間建立橫向的聯系。而這種橫向流動，是長期以來傳統分治式治理體系夢寐以求但無法實現的。

數據的水平流通是逐漸實現的。首先，是行政體系內的數據流通。行政體系因為其自身的強制性，可以要求整個行政體系內的數據進行橫向流通。其次，是企業(yè)之間的數據流通。企業(yè)內部的數據流通類似于行政體系。跨越企業(yè)組織邊界的數據流通，則需要通過市場的原則進行。再次，是政府與企業(yè)之間的數據交換。這里面亦有三個原則：一是最高管理權原則，在法律要求下，企業(yè)要無條件向政府備案所有的數據或者上交管理權，以用于主權范圍內的數據統一；二是在具體的行政管理要求下，企業(yè)要基于監(jiān)管配合政府具體部門的行業(yè)監(jiān)管或者公共安全監(jiān)管，提供相應的數據交換；三是政府基于信息與數據公開的原則，將不涉及隱私與安全的、有益于社會公共服務提升的大數據進行無償公開，從而促進統一的數據體系運作。

安全是底線原則

任何時候，國家數據體系的建設，都應該以安全作為底線原則。這種安全包括三個層面：一是作為數據本身的安全；二是作為數據流通的安全；三是作為數字權利的安全。

所謂數據本身的安全，就是要求任何時候數據都能夠被無損地存儲與獲取，并且不受第三方的破壞與竊取。數據流通的安全則是指數據在不同主體之間交互傳輸與使用環(huán)節(jié)，同樣是可靠、無損與避免被第三方破壞與濫用。數字權利的安全，則是指數據在存儲交互使用過程中，不會對數據所對應的個體、組織產生權利的損害，乃至危害整個社會秩序的有效運轉。

以上三個層面的安全，數據安全主要是指在技術層面建立有效的數據備份、數據組織和數據防護。數據流通的安全，則是要在技術上建立更為安全的傳輸體系，同時在制度上形成對數據采集、流通、使用的規(guī)范制度。數字權利安全則是在更為宏觀的法律制度層面，來保障數字時代每一數字主體的基本權利，對整個社會的數字體系進行政治安全的評估并加以保障。

【作者為中央黨校（國家行政學院）教授】