【摘要】組建中央社會工作部，是適應(yīng)我國現(xiàn)階段社會發(fā)展趨勢的應(yīng)時之舉，核心是加強(qiáng)黨在社會領(lǐng)域的引領(lǐng)，重塑黨和社會的關(guān)系。中央社會工作部的組建將解決以往社會治理層面存在的一系列痛點(diǎn)、堵點(diǎn)和難點(diǎn)問題，通過職責(zé)集中和機(jī)構(gòu)整合，將體制內(nèi)外的力量統(tǒng)合在黨的引領(lǐng)下，形成系統(tǒng)、科學(xué)的治理體系，不斷提升我國社會工作水平，推動新時代社會治理現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】中央社會工作部  社會治理  黨建引領(lǐng)  基層治理    【中圖分類號】D60    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

日前，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡稱《方案》），提出要組建中央社會工作部，作為黨中央職能部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)人民信訪工作，指導(dǎo)人民建議征集工作，統(tǒng)籌推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理和基層政權(quán)建設(shè)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國性行業(yè)協(xié)會商會黨的工作，協(xié)調(diào)推動行業(yè)協(xié)會商會深化改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展，指導(dǎo)混合所有制企業(yè)、非公有制企業(yè)和新經(jīng)濟(jì)組織、新社會組織、新就業(yè)群體黨建工作，指導(dǎo)社會工作人才隊伍建設(shè)等。中央社會工作部的組建對于推進(jìn)新時代社會治理現(xiàn)代化具有重要的意義。

組建中央社會工作部的歷史邏輯與時代背景

從新中國成立到改革開放之前的30年時間里，我國實(shí)行的是計劃經(jīng)濟(jì)體制，采取的是“單元分割式”的社會管理模式，即將社會空間分割成一個個自成體系的小單元，以人民公社體制和單位制將全體社會成員納入統(tǒng)一的管理體制中。單位制的最大特點(diǎn)在于它以“組織化”的方式實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、政治、社會功能的高度融合，通過命令權(quán)力和財產(chǎn)權(quán)力的結(jié)合實(shí)現(xiàn)對社會進(jìn)行管理、對資源進(jìn)行分配和對社會進(jìn)行整合的目的。在“單位制”時代，單位一定程度上扮演著“代理政府”的角色，承擔(dān)著“代表、應(yīng)責(zé)、協(xié)調(diào)和連接”的多重職能，有效實(shí)現(xiàn)了政治社會化和各類社會治理目標(biāo)。

隨著改革開放的日益深化及市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了劇烈的變化。在農(nóng)村，人民公社逐漸解體；在城市，傳統(tǒng)的單位制制度被打破。城鄉(xiāng)社會系統(tǒng)從長期封閉的狀態(tài)向開放、自由流動的狀態(tài)轉(zhuǎn)變。社會個體的跨單位、跨城鄉(xiāng)、跨地域的流動不斷增多，社會從原來與政權(quán)對接、互嵌的組織狀態(tài)向離散的、流動狀態(tài)轉(zhuǎn)變?？焖俚纳鐣Y(jié)構(gòu)變遷與社會規(guī)則體系的相對滯后催生了一些社會沖突與社會矛盾，對社會系統(tǒng)的運(yùn)行產(chǎn)生了不小的干擾。與此同時，隨著社會利益的多元化發(fā)展，各行各業(yè)的行業(yè)協(xié)會、區(qū)域商會及其他各類社會組織如雨后春筍般相繼出現(xiàn)，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等各個領(lǐng)域，發(fā)展力量不斷壯大，影響力日益凸顯。此外，現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展也加劇了社會系統(tǒng)的復(fù)雜性和不確定性。新技術(shù)通過破壞性創(chuàng)造，深刻影響社會和政府的運(yùn)行方式以及人們的思想觀念、互動方式。

在這樣的背景下，我國的社會治理環(huán)境發(fā)生了根本性的變革，各種傳統(tǒng)的、現(xiàn)代的與后現(xiàn)代的因素雜糅交織，利益格局的重新建構(gòu)與社會關(guān)系的巨大解構(gòu)并存。社會經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、分配方式和利益關(guān)系出現(xiàn)了日益多元化的趨勢，原本依靠封閉的單位制實(shí)現(xiàn)社會融合的社會基礎(chǔ)不復(fù)存在。在新的時代背景下，各種新經(jīng)濟(jì)組織、新社會組織中黨的基層組織“離散化”與“懸浮化”現(xiàn)象凸顯，中國社會呈現(xiàn)出日益碎片化的狀態(tài)，這不利于新時期政治秩序的建構(gòu)與社會的和諧穩(wěn)定。面對中國社會結(jié)構(gòu)的深刻轉(zhuǎn)型，中國共產(chǎn)黨需要遵循現(xiàn)代社會發(fā)展的邏輯和現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在需求，在與外部新型環(huán)境的復(fù)雜互動中作出深層次的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，構(gòu)建一種與新型社會形態(tài)相契合的社會治理新格局。

以整體性治理理念重塑新時代社會治理格局

在此次機(jī)構(gòu)改革前，我國的社會工作相關(guān)職責(zé)分散在不同黨政部門，缺乏集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和高效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，社會工作力量沒有得到有效整合，難以形成合力并發(fā)揮有力作用。新組建的中央社會工作部，充分吸收整體性治理的理念，重塑社會治理格局。整體性治理理論認(rèn)為，在部門主義的驅(qū)使下，一些政府部門只注重局部利益而缺乏整體理念，甚至犧牲政府的整體使命和目標(biāo)。為了解決上述問題，需要建設(shè)整體政府。整體性治理理論強(qiáng)調(diào)以公民需求為治理導(dǎo)向，對治理層級、治理功能和公私部門之間的關(guān)系進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)，促進(jìn)政府部門從分散走向整體，從破碎走向整合，著力于通過政府組織體系的多層面、多維度的協(xié)作和整合使政府走向一個無縫隙的、以合作為核心的整體政府模式，從而修正“碎片化”治理的弊端。整體性治理的核心觀念即整合性和協(xié)同性。

所謂整合性指的是通過建立跨組織的、跨部門的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)作行動一致，從而克服政府組織內(nèi)部的部門主義和各自為政。具體到社會治理領(lǐng)域和此次中央社會工作部的組建，整合性觀念包括兩層含義：第一層是職責(zé)的集中，即將相近或者類似的社會工作職責(zé)從中央機(jī)構(gòu)及國務(wù)院相關(guān)組成部門集中到中央社會工作部。也就是《方案》所規(guī)定的“劃入民政部的指導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力建設(shè)、擬訂社會工作政策等職責(zé)，統(tǒng)籌推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理和基層政權(quán)建設(shè)。劃入中央和國家機(jī)關(guān)工作委員會、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會黨委歸口承擔(dān)的全國性行業(yè)協(xié)會商會黨的建設(shè)職責(zé)，劃入中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會辦公室的全國志愿服務(wù)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、督促檢查等職責(zé)”，以加強(qiáng)黨對社會工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。第二層是機(jī)構(gòu)的整合，即隨著社會工作的相關(guān)職責(zé)集中到中央社會工作部，原先民政部等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相關(guān)職責(zé)的部門將被撤銷或者合并。通過職能結(jié)構(gòu)的調(diào)整實(shí)現(xiàn)對公權(quán)力的重新優(yōu)化組合，完成權(quán)力與責(zé)任的重構(gòu)。這種組建方式將原來需要在多個部門之間流轉(zhuǎn)的事務(wù)集中到一個部門，可以大大提高決策和辦事的效率，機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)，職能更加優(yōu)化，權(quán)責(zé)更加協(xié)同，運(yùn)行更加高效。

整體性治理的協(xié)同理念指的是特定主體協(xié)調(diào)兩個以上主體或者兩種以上資源，共同完成某一目標(biāo)的過程或能力。具體到此次社會工作機(jī)構(gòu)的改革，主要體現(xiàn)在兩個方面。一是協(xié)調(diào)從中央到地方的社會工作主體及資源。根據(jù)《方案》的規(guī)定，省、市、縣三級黨委也將組建社會工作部門，并相應(yīng)劃入同級黨委組織部門的“兩新”工委職責(zé)，將社會工作部的職責(zé)規(guī)范化、系統(tǒng)化、條塊化。這意味著中央到地方將構(gòu)成社會工作垂直的管理體系，形成從上到下“凝心”，從下往上“聚力”，推動地方社會工作得到更好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。二是協(xié)調(diào)各種非政府組織，包括行業(yè)協(xié)會、商會、非公有制企業(yè)、新經(jīng)濟(jì)組織等。黨的二十大報告提出：“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。”建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，離不開非政府組織的參與，中央社會工作部將發(fā)揮“元治理”的功能對各種社會治理主體進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在整體性治理的理念下，社會工作部將體制內(nèi)外的力量統(tǒng)合在黨的引領(lǐng)下，形成系統(tǒng)、科學(xué)的治理體系，真正實(shí)現(xiàn)“治理體系的現(xiàn)代化”。

“黨建引領(lǐng)”與“吸納協(xié)調(diào)”：社會工作的重要抓手

中央社會工作部成立以后，其主要的工作關(guān)注點(diǎn)是什么？從已經(jīng)公布的中央社會工作部的職責(zé)內(nèi)容可以看出有兩個主要的關(guān)注點(diǎn)及抓手。

第一，黨建引領(lǐng)基層政權(quán)建設(shè)和基層治理。有研究指出，當(dāng)前我國基層社會與國家治理體系之間存在某種“隱性斷裂”的風(fēng)險，而要排除這一風(fēng)險，就需要強(qiáng)化黨對基層的全面領(lǐng)導(dǎo)，夯實(shí)基層政權(quán)執(zhí)行國家政策、服務(wù)基層的權(quán)責(zé)和能力。

首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公共體制，通過黨建引領(lǐng)持續(xù)加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，提高其管理和治理社會的能力。基層政權(quán)是最低一級行政區(qū)域內(nèi)的國家政權(quán)，是國家政權(quán)的“神經(jīng)末梢”，是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和力量之源。構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的基層政權(quán)體系，才能釋放社會治理的強(qiáng)大效能?；鶎诱?quán)的地位和使命決定了基層政權(quán)在國家治理體系中具有兩個基本的功能，一是通過執(zhí)行國家相關(guān)政策來治理社會；二是通過聯(lián)系群眾、治理公共事務(wù)來服務(wù)基層。黨建引領(lǐng)基層政權(quán)建設(shè)就是要推動黨的基層組織體系和基層治理體系的有機(jī)融合，確保黨的基層組織在基層治理的重要事項(xiàng)、重大問題上發(fā)揮政治引領(lǐng)的作用。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出：“堅持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，抓黨建促鄉(xiāng)村振興，加強(qiáng)城市社區(qū)黨建工作，推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設(shè)成為有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。”近年來，全國部分示范社區(qū)的基層黨建工作通過對基層政權(quán)系統(tǒng)的重新組合，形成了以基層黨組織為核心的社區(qū)黨群治理結(jié)構(gòu)——“社區(qū)黨群服務(wù)中心”體系，基層黨組織的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)地位獲得程序性和制度性的強(qiáng)化，黨政權(quán)力運(yùn)作的執(zhí)行力和效率提高，基層政權(quán)的社會治理和公共服務(wù)能力得到了增強(qiáng)。

其次，要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)多元化、社會多元化與價值多元化的發(fā)展態(tài)勢，持續(xù)強(qiáng)化黨對各種經(jīng)濟(jì)體和社會治理主體的全面領(lǐng)導(dǎo)。長期以來，黨建工作的重要性突出存在于公有制企業(yè)，而在大量的非公有制企業(yè)中黨建工作則相對不足。非公經(jīng)濟(jì)是我國現(xiàn)階段除了公有制經(jīng)濟(jì)形式以外的所有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形式，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要地位。從企業(yè)數(shù)量來看，我國90%以上的企業(yè)是非公有制企業(yè)。這些企業(yè)帶動了80%以上的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)，創(chuàng)造了70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果，貢獻(xiàn)了60%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值。早期，我國有關(guān)非公有制企業(yè)黨建工作的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在地方設(shè)置比較混亂，有的劃入到了當(dāng)?shù)氐氖袌霰O(jiān)管部門黨建機(jī)構(gòu)，有的劃入到了當(dāng)?shù)氐氖兄睓C(jī)關(guān)工委。由于沒有實(shí)體的獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)，非公有制企業(yè)的黨建工作比較薄弱。不少非公企業(yè)黨建和業(yè)務(wù)“兩張皮”，黨組織沒有實(shí)體、沒有陣地、沒有任務(wù)，黨建工作甚至成為搞照片、搞宣傳的形式主義。黨的十八大以來，黨中央高度重視非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展和非公企業(yè)黨建工作。此次中央社會工作部的成立從頂層設(shè)計層面解決了長期以來的主管機(jī)構(gòu)缺位的問題，通過自上而下的垂直管理體系，推動非公企業(yè)黨建工作，以黨建引領(lǐng)發(fā)展。

除了經(jīng)濟(jì)組織，黨建引領(lǐng)還將進(jìn)一步輻射到各種社會組織包括行業(yè)協(xié)會、商會和志愿組織等。一段時間以來，政府對各類社會組織多頭管理的現(xiàn)象比較突出，有的是登記在民政部門，有的是業(yè)務(wù)主管部門管理，有的是屬地管理，有的是歸口管理，甚至有一段時間放松了對社會組織的管理，草根組織、社區(qū)組織、自發(fā)組織盛行，在一定程度上擾亂了社會的視聽。中央社會工作部成立后將統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國性行業(yè)協(xié)會商會黨的工作，協(xié)調(diào)推動行業(yè)協(xié)會商會深化改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展，指導(dǎo)新社會組織黨建工作，特別是推動社會組織站穩(wěn)群眾立場，及時為群眾發(fā)聲、為群眾服務(wù)，發(fā)揮社會組織聯(lián)系群眾的橋梁作用。構(gòu)建“一核引領(lǐng)，多方參與，共建共治共享”工作格局，有效解決轉(zhuǎn)型期社會所面臨的各種治理難題。換言之，進(jìn)一步優(yōu)化基層治理模式的關(guān)鍵在于將基層各組織、各事務(wù)統(tǒng)籌于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)之下，使得“上面千條線，下面千根針”的混亂狀況，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;上面千條線，下面一根針”的有序狀態(tài)。

第二，吸納協(xié)調(diào)社情民意，建設(shè)“回應(yīng)型”政府。中央社會工作部將統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國家信訪局，同時加強(qiáng)對人民建議征集工作的指導(dǎo)。信訪工作是黨的群眾工作的重要組成部分，是了解社情民意的重要窗口。在過去，信訪工作具有比較強(qiáng)的“維穩(wěn)”色彩，一些基層政府往往選擇以“堵訪”的方式將矛盾壓制下去，或采取應(yīng)激式的方式回應(yīng)。一些基層信訪部門則困于自身職權(quán)和能力的限制，逐漸喪失了社會訴求回應(yīng)能力，其結(jié)果是民眾制度化的意見表達(dá)渠道的虛化及基層不滿情緒和矛盾的積壓。

隨著中央社會工作部統(tǒng)籌指導(dǎo)信訪工作，未來信訪工作思路有望實(shí)現(xiàn)由“堵”到“疏”，由被動應(yīng)付到主動下訪。同時，伴隨著信訪工作領(lǐng)導(dǎo)體制的變化，其工作方式也應(yīng)該會發(fā)生轉(zhuǎn)變，對于群眾的信訪，更多地會通過基層組織體系來解決，而不是單純通過各種行政程序來應(yīng)對，回歸信訪部門聯(lián)系群眾的本質(zhì)屬性。通過社情民意的吸納，確保廣大群眾的“心聲”和“呼聲”能夠及時“傳上來”，把政府的“想法”及時“傳下去”，進(jìn)而推動現(xiàn)代國家治理體系中的“回應(yīng)型政府”建設(shè)。政府回應(yīng)性是現(xiàn)代社會治理的基本特征，也是善治的基本原則?；仡欀袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行革命、建設(shè)和改革的偉大歷程，實(shí)現(xiàn)對人民群眾需求良好的回應(yīng)性是黨贏得人民群眾支持、帶領(lǐng)人民不斷取得事業(yè)勝利的關(guān)鍵。政府要通過積極回應(yīng)公民訴求來獲得認(rèn)同。一方面，政府通過回應(yīng)將民眾的合理訴求吸納并轉(zhuǎn)化為公共政策，想方設(shè)法為民眾解決現(xiàn)實(shí)問題，贏得民眾對政府的認(rèn)同與信任；另一方面，政府通過回應(yīng)實(shí)現(xiàn)與公民的信息雙向溝通及良性互動，展現(xiàn)政府的積極姿態(tài)，為政府與社會的協(xié)同治理奠定基礎(chǔ)。

此外，中央社會工作部還將承擔(dān)主動收集人民建議的職能。這意味著從被動應(yīng)對向主動作為的工作方式的轉(zhuǎn)變。通過對人民建議和意見的征集，實(shí)現(xiàn)對社會問題的感知和社會矛盾的處理前置，能夠有效預(yù)防社會風(fēng)險的發(fā)生。同時，結(jié)合基層政權(quán)、非公經(jīng)濟(jì)、新社會組織的黨建工作，也有利于從不同層面與維度去了解群眾的訴求，解決好群眾反映的問題，使信訪工作和聯(lián)系群眾的工作走上更加規(guī)范健康的發(fā)展軌道。

進(jìn)一步優(yōu)化中央社會工作部的運(yùn)行機(jī)制

當(dāng)今社會早已邁入復(fù)雜治理，簡單的行政化已經(jīng)成為過去，跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的事情越來越多。單一行政部門應(yīng)對復(fù)雜社會問題，容易陷入部門主義和部門職能的限制。社會工作由黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)后，能更好地打通部門之間的行政壁壘。中國共產(chǎn)黨不代表任何部門的利益，始終代表中國最廣大人民的根本利益。因此，由中國共產(chǎn)黨來統(tǒng)合社會治理，能真正解決治理的諸多問題。新成立的中央社會工作部作為黨中央的職能部門，核心是加強(qiáng)黨在社會領(lǐng)域的引領(lǐng)，重塑黨和社會的關(guān)系。中央社會工作部的組建將解決以往社會治理層面存在的一系列痛點(diǎn)、堵點(diǎn)和難點(diǎn)問題，對提升黨組織的凝聚力、推動社會治理現(xiàn)代化具有重要意義。但是也應(yīng)該看到，當(dāng)前中央社會工作部的管理體制還在構(gòu)建過程中，還面臨著深化職責(zé)整合、關(guān)系理順、機(jī)構(gòu)能力建設(shè)等多方面的問題。

中央社會工作部組建之后，要著力推動機(jī)構(gòu)職責(zé)體系的優(yōu)化。一要協(xié)調(diào)好黨政之間的關(guān)系，處理好黨政之間的職責(zé)分工，即黨負(fù)責(zé)戰(zhàn)略、方針、政策的制定和資源的統(tǒng)籌，政府相關(guān)部門主要承擔(dān)政策的執(zhí)行。二要參照大部制改革機(jī)構(gòu)合并的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，注意理順新組建機(jī)構(gòu)內(nèi)部的職責(zé)分工，增強(qiáng)內(nèi)部的相互溝通和協(xié)作，推動機(jī)構(gòu)改革從“物理整合”到“化學(xué)融合”的實(shí)現(xiàn)。三要科學(xué)合理地設(shè)計省、市、縣不同層級社會工作部的工作目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)職能的合理分解與整合。此外，還要進(jìn)一步發(fā)揮非政府組織作為社會治理主體的作用，進(jìn)一步推動行業(yè)協(xié)會商會深化改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展；有目的地培育基層自治力量，通過中央社會工作部來指導(dǎo)社會工作隊伍建設(shè)和人才培養(yǎng)，更好地發(fā)揮社會自治功能，暢通基層群眾參與社會治理的各種渠道，形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府與社會主體協(xié)同推進(jìn)的社會治理格局。

中央社會工作部的組建，是適應(yīng)我國現(xiàn)階段社會發(fā)展趨勢的應(yīng)時之舉，隨著從中央到地方相關(guān)職能機(jī)構(gòu)設(shè)置的不斷完備，我國社會工作也將更加適應(yīng)新時代發(fā)展需求，更好地回應(yīng)人民群眾多層次、差異化和個性化的新需求。新期待中，中央社會工作部將不斷提升我國社會工作水平，以社會治理現(xiàn)代化助推中華民族偉大復(fù)興。

（作者為中國社會科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院教授、公共政策研究中心副主任，北京大學(xué)國家治理研究院研究員）

【注：本文系中國社會科學(xué)院大學(xué)卓越項(xiàng)目“數(shù)字化轉(zhuǎn)型視野下跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理研究”（項(xiàng)目編號：20220028）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①黃小勇：《機(jī)構(gòu)改革的歷程及其內(nèi)在邏輯》，《行政管理改革》，2018年第5期。

②唐皇鳳、王豪：《可控的韌性治理：新時代基層治理現(xiàn)代化的模式選擇》，《探索與爭鳴》，2019年第12期。

③林尚立：《兩種社會建構(gòu)：中國共產(chǎn)黨與非政府組織》，《中國非營利評論》，2007年第1期。

責(zé)編/于洪清    美編/王夢雅

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