摘 要:當前，百年未有之大變局加速演進，全球經(jīng)濟進入調(diào)整階段，現(xiàn)有的規(guī)則體系已經(jīng)難以適應當前的國際貿(mào)易與投資形勢。全球經(jīng)濟治理體系轉(zhuǎn)型、WTO改革深陷困境，加上中國高質(zhì)量發(fā)展與全面深化改革的需要，使得推動以規(guī)則、標準為主的制度型開放成為中國推動高水平對外開放的戰(zhàn)略抉擇。穩(wěn)步推動制度型開放既面臨以美國遏制和中美競爭為主的嚴峻挑戰(zhàn)，同時存在RCEP與“一帶一路”倡議等合作機遇。中國應持續(xù)推動自貿(mào)區(qū)建設與服務業(yè)開放，在加強同既有國際標準的融入與對接的同時，引領高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定，并充分利用國際制度平臺，為全球經(jīng)濟治理積極貢獻中國方案。

關鍵詞:制度型開放 全球經(jīng)濟治理 “一帶一路”倡議 高水平對外開放

【中圖分類號】F7 【文獻標識碼】A

在2022年世界經(jīng)濟論壇視頻會議上，習近平主席指出：“中國將繼續(xù)擴大高水平對外開放，穩(wěn)步拓展規(guī)則、管理、標準等制度型開放，落實外資企業(yè)國民待遇，推動共建‘一帶一路’高質(zhì)量發(fā)展。”經(jīng)歷了以“要素流動”為特征的第一輪對外開放之后，制度型開放成為推動我國高水平對外開放的新抓手，對于中國和世界經(jīng)濟發(fā)展具有關鍵性意義。

推動制度型開放的現(xiàn)實必要性與重要意義

制度型開放是更大范圍、更寬領域和更深層次的對外開放，是百年未有之大變局下我國采取更加積極主動的開放戰(zhàn)略的重要戰(zhàn)略抉擇。

推動制度型開放是中國制定、對接高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則的關鍵一步。烏拉圭回合談判成功將關稅及貿(mào)易總協(xié)定（GATT）升級為世界貿(mào)易組織（WTO），實現(xiàn)了多邊貿(mào)易制度的發(fā)展。WTO推動了國際貿(mào)易的投資與世界經(jīng)濟的發(fā)展，成為重要的多邊貿(mào)易機制。習近平總書記高度評價中國加入WTO以來所取得的成就。在第四屆中國國際進口博覽會開幕式上，習近平主席指出：“加入世界貿(mào)易組織以來，中國不斷擴大開放，激活了中國發(fā)展的澎湃春潮，也激活了世界經(jīng)濟的一池春水。”過去二十余年間，中國無疑從WTO中受益良多，實現(xiàn)了經(jīng)濟的快速發(fā)展。但是當前世界貿(mào)易組織改革談判陷入困境，WTO改革面臨許多難題。美國在維護本國貿(mào)易利益和為全球貿(mào)易體系提供公共產(chǎn)品兩個方面都難以再有曾經(jīng)的積極作為。相反，美國推動WTO諸多核心原則的改變，使其為美國的利益服務，造成了多邊貿(mào)易制度陷入混亂。此外，WTO改革中經(jīng)濟議程政治化邏輯引發(fā)的成員國之間的競爭甚至對抗，改革議題成為部分成員國競爭的工具和對抗的武器。各方達成共識的難度增加，改革難以取得實質(zhì)性進展。中國在全面深入?yún)⑴cWTO改革談判的同時，努力推動實施高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則，積極構(gòu)建更高標準、更大范圍的制度型開放，推動國際貿(mào)易投資自由化、便利化。除此之外，在推動對接高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則的實踐上，中國一方面積極參與《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP），另一方面申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）與《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（DEPA）等貿(mào)易制度，積極尋求高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定，使各方共享中國制度型開放帶來的機遇。

推動制度型開放是中國促進全球經(jīng)濟治理體系轉(zhuǎn)型的可行方案。當前全球經(jīng)濟治理格局加速轉(zhuǎn)型，呈現(xiàn)出治理主體多元化的特征。一方面，全球經(jīng)濟治理體系領導缺位，美國提供貿(mào)易制度等公共物品的能力和意愿逐步下降，美國更加強調(diào)在貿(mào)易中維護自身的利益，而不再強調(diào)全球共同利益的促進。另一方面，中國、歐盟、東盟等行為體在全球經(jīng)濟治理中的作用逐漸增強，新興行為體尋求積極主動參與推動貿(mào)易制度升級，全球經(jīng)濟治理出現(xiàn)“東升西落”格局。在此基礎上，中國推動以制度型開放為基礎的高水平對外開放，積極主動制定相關規(guī)則、標準，倡導“互利共贏”式合作，不僅為全球化和全球經(jīng)濟治理體系轉(zhuǎn)型注入強大動力，也為全球經(jīng)濟治理與世界經(jīng)濟發(fā)展貢獻中國力量。當前各國圍繞全球經(jīng)濟治理體系規(guī)則制定展開激烈競爭，中國作為世界140個國家和地區(qū)的主要貿(mào)易伙伴，逐漸居于世界貿(mào)易網(wǎng)絡的核心，已經(jīng)成為世界經(jīng)濟治理中不可或缺的關鍵力量。習近平主席指出，中國“要加強發(fā)展政策、國際規(guī)則和標準的軟聯(lián)通，摒棄脫鉤、斷供、單邊制裁、極限施壓，消除貿(mào)易壁壘，維護全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定，攜手應對日趨嚴峻的糧食、能源危機，實現(xiàn)世界經(jīng)濟復蘇”。因此，面對世界經(jīng)濟治理規(guī)則主導權(quán)的競爭，中國推動制度型開放的戰(zhàn)略抉擇與實踐行動體現(xiàn)了負責任大國努力消解競爭，促進合作共贏的行為邏輯。

推動制度型開放是中國以開放促改革的需要，對于深化改革具有重要意義。以開放促改革是中國經(jīng)濟社會不斷取得發(fā)展進步的重要法寶。對外開放帶來了過去40多年中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，同時推動了國內(nèi)改革全面深化。當前，推動制度型開放有利于在以下三個方面深化國內(nèi)改革。首先，制度型開放有助于促進我國市場經(jīng)濟體制改革，建立高水平開放型經(jīng)濟體制。高水平開放型經(jīng)濟體制是以制度型開放為基礎的市場經(jīng)濟體制，其首要問題是構(gòu)建適應以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的更高水平開放的制度環(huán)境。這需要打通國內(nèi)國際兩個市場，將國內(nèi)外的市場與資源協(xié)調(diào)平衡，以“同步開放”帶動國內(nèi)外經(jīng)濟，以“聯(lián)動開放”實現(xiàn)優(yōu)勢互補。推動市場機制改革的一大重點是國有企業(yè)改革：一方面，繼續(xù)深化國企三項制度改革，推動國有企業(yè)與市場經(jīng)濟深度融合，激發(fā)國企活力。另一方面，一些高水平多邊貿(mào)易制度例如CPTPP在對國企的支持政策方面制定了新規(guī)則，為了促進企業(yè)公平競爭，對政府針對國有企業(yè)的補貼政策施加了更多約束。因此，為使國企在制度型開放中更好發(fā)揮作用，需要不斷推進國有企業(yè)規(guī)則改革，符合“競爭中立原則”的相關規(guī)定。其次，制度型開放有助于推動外商投資管理改革。中國在外資利用率上長期居于全球前列，實際使用外資規(guī)模穩(wěn)定增長。推動制度型開放，需要持續(xù)優(yōu)化外資營商環(huán)境，提高外資準入負面清單的精準度與包容性。最后，制度型開放有助于推動國家治理領域的深刻變革。對外開放在國家治理層面以建立開放型經(jīng)濟治理體系、推進治理能力現(xiàn)代化為目標。發(fā)展制度型開放對于政府部門提出了新的改革要求，要求行政部門不斷提升治理能力，創(chuàng)新治理理念，深化放管服改革，發(fā)展完善制度型開放的政府監(jiān)管機制，通過提升國家治理能力為制度型開放保駕護航。

當前中國推動制度型開放面臨的主要形勢與挑戰(zhàn)

當前，高質(zhì)量服務業(yè)需求持續(xù)增加是中國國內(nèi)面臨的基本形勢，加大服務業(yè)市場開放是推動制度型開放的重中之重，是中國增強國際市場競爭力的關鍵。在“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進”的新發(fā)展格局下，發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，既是擴大內(nèi)需、創(chuàng)造就業(yè)崗位的必然要求，也成為對接高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則，推動高質(zhì)量發(fā)展的重要渠道。2022年中國服務進出口總額59801.9億元，同比增長12.9%。2022年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，“要擴大市場準入，加大現(xiàn)代服務業(yè)領域開放力度。”面對發(fā)展高質(zhì)量服務業(yè)的需求，除了創(chuàng)新服務業(yè)開放政策設計、加快服務業(yè)對外開放步伐之外，還應當推動服務貿(mào)易區(qū)建設升級，主動對標高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則，不斷提升產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、創(chuàng)新鏈參與全球分工的水平。

國內(nèi)自貿(mào)試驗區(qū)具有承擔對外開放壓力測試的試驗田作用，是推動貿(mào)易投資便利化的重要平臺。范圍規(guī)模持續(xù)擴大、配套機制不斷創(chuàng)新是當前中國自貿(mào)試驗區(qū)建設的兩個鮮明特征。2022年12月，國務院發(fā)布了關于同意在沈陽市、南京市、杭州市、武漢市、廣州市、成都市等6個城市開展服務業(yè)擴大開放綜合試點的批復。2023年1月10日，商務部公布了6個城市擴大開放綜合試點總體方案，各城市均承載了擴大服務業(yè)開放的主要任務，并根據(jù)自身的服務業(yè)發(fā)展基礎和資源的不同形成了差異化方案。地方政府通過加強自貿(mào)區(qū)自主性、提供政策激勵的方式鼓勵自貿(mào)試驗區(qū)積極探索機制創(chuàng)新。2022年5月1日起施行的《中國（北京）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》通過發(fā)展健全制度創(chuàng)新容錯機制的方式，推動自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新。

深化服務業(yè)對外開放與加強國內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設，成為區(qū)域自貿(mào)協(xié)定談判的基礎。當前，逆全球化思潮、貿(mào)易保護主義觀念等對全球化進程產(chǎn)生諸多不利影響，由此引發(fā)新的地區(qū)主義發(fā)展熱潮。作為一種區(qū)域貿(mào)易制度安排的自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）是促進區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作的重要形式之一，在逆全球化思潮之下具有獨特優(yōu)勢。中國已經(jīng)與26個國家和地區(qū)簽署了19個自貿(mào)協(xié)定，自貿(mào)伙伴覆蓋亞洲、大洋洲、拉美、歐洲和非洲。圍繞自貿(mào)協(xié)定同其他國家展開談判是中國推動制度型開放的另一項重要任務。需要認識到，自貿(mào)協(xié)定談判是多元利益攸關方從自身政治經(jīng)濟利益出發(fā)展開的多維度、多層次的博弈進程，既涉及到多邊貿(mào)易制度、規(guī)則、機制層面的經(jīng)濟利益協(xié)調(diào)，也需要進行地區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)、國家安全等政治利益上的考量。

當前，中日韓自貿(mào)區(qū)和CPTPP是中國自由貿(mào)易區(qū)談判的主要任務。RCEP的順利運行為中日韓自貿(mào)協(xié)定的談判奠定了一定基礎、注入了積極因素，但日美日益緊密的合作關系與中日愈發(fā)微妙的政治關系為中日韓自貿(mào)談判帶來一定阻礙。CPTPP談判的難度相對較大，一方面仍需要中國繼續(xù)加強同高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則的對接，另一方面需要協(xié)調(diào)其他參與博弈者的利益，排除美國因素對于談判的影響。以上兩個自貿(mào)區(qū)談判中，日本是中國自貿(mào)區(qū)談判博弈的主要對象。一方面，日本是亞太地區(qū)重要的經(jīng)濟大國，中國和日本共處RCEP這一自貿(mào)協(xié)定之中，有利于雙方圍繞高標準規(guī)則展開更多實踐互動，或?qū)橹腥枕n自貿(mào)協(xié)定的達成與中國加入CPTPP的進程注入一定積極因素；另一方面，日本是美國的重要盟友，同美國之間具有密切的戰(zhàn)略合作關系，在中美競爭背景下中日關系特別是日本對中日關系的認識和態(tài)度，一定程度上影響著中國的自貿(mào)區(qū)談判進程。

美國與中國之間的競爭對于中國穩(wěn)步發(fā)展制度型開放具有不可忽視的影響。美國對中國采取了以遏制為核心的競爭戰(zhàn)略，在各領域開啟同中國的競爭，而這也成為中國推動制度型開放面臨的主要外部挑戰(zhàn)。

首先，美國在芯片等高科技領域采取“小院高墻”的產(chǎn)業(yè)政策，并同歐盟構(gòu)建貿(mào)易和技術(shù)委員會（TTC），共同制定技術(shù)和貿(mào)易標準，名為保護本國高科技企業(yè)，實乃通過貿(mào)易保護方式遏制中國在高科技領域的發(fā)展。

其次，美國加快推動數(shù)字領域和新能源領域規(guī)則和標準制定。2019年美國與日本簽署《美日數(shù)字協(xié)定》，以加強雙方在數(shù)字經(jīng)濟領域的協(xié)調(diào)與合作，在一定程度上加強了美國在數(shù)字貿(mào)易領域的優(yōu)勢。2022年5月，美國正式啟動印太經(jīng)濟框架（IPEF），該框架成為“小院高墻”戰(zhàn)略在亞太地區(qū)的進一步延伸。IPEF以數(shù)字經(jīng)濟、基礎設施與脫碳等新興技術(shù)領域為合作重點方向，在數(shù)字合作上，強調(diào)“數(shù)字經(jīng)濟中的高標準規(guī)則，包括跨境數(shù)據(jù)流通和數(shù)據(jù)本地化標準”，將數(shù)字標準領域的國際制度競爭進一步復雜化，并試圖在數(shù)字經(jīng)濟領域?qū)崿F(xiàn)“去中國化”，對中國發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、推進制度型開放形成諸多挑戰(zhàn)。在新能源領域，美國通過《通脹削減法案》在鋰電池領域?qū)χ袊纬闪艘恍嵸|(zhì)性限制，中國商務部提出該法案“嚴重擾亂國際貿(mào)易投資，破壞全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定”。

最后，為了同“一帶一路”倡議展開競爭，美國對于海外基礎設施投資表現(xiàn)出更大興趣，將2021年G7集團公布的“重建更好世界”倡議（B3W）升級為“全球基礎設施與投資伙伴關系”（PGII），進一步帶動私人資本投資海外基礎設施，試圖縮小中國政府和企業(yè)同亞太、非洲國家在基建領域的合作空間。美國作為衰落的霸權(quán)國家，希望通過各領域的遏制戰(zhàn)略和博弈陷阱擠壓中國的發(fā)展空間，損害中國的政治經(jīng)濟利益。

當前中國推動制度型開放面臨的機遇

RCEP機制運轉(zhuǎn)良好，成為中國推進制度型開放的重要平臺。RCEP對于中國發(fā)展制度型開放具有重要作用。過去的一年內(nèi)，RCEP合作初具規(guī)模，顯著促進了域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，各國的福利水平也得到不同程度上的增長。作為目前最大規(guī)模的自貿(mào)協(xié)定，RCEP機制不僅能夠發(fā)揮國際制度為成員國提供信息、降低交易成本和不確定性等促進合作的作用，而且通過自身的條款與機制為各國提供了區(qū)域貿(mào)易機制框架與合作平臺，各成員國在RCEP機制內(nèi)的實踐活動能夠推動貿(mào)易規(guī)則的不斷升級。特別是對于中國來說，通過RCEP機制既能加強同現(xiàn)有經(jīng)貿(mào)規(guī)則的對接，也能主動尋求制定國際貿(mào)易領域的相關規(guī)則，使之符合成員國的整體利益，為全球經(jīng)濟治理貢獻力量，推動全球經(jīng)濟治理體系轉(zhuǎn)型。RCEP機制下推動各成員國之間貿(mào)易機制的協(xié)調(diào)和對接能夠有效促進我國制度型開放，也為我國推動中日韓自貿(mào)協(xié)定等自貿(mào)區(qū)談判注入積極因素，是中國推動制度型開放進程中的關鍵性機遇。中國應當通過RCEP機制繼續(xù)降低技術(shù)壁壘，加強貿(mào)易規(guī)則領域信息共享、標準協(xié)調(diào)、合格評定成果互認，以此應對化解外部挑戰(zhàn)。

“一帶一路”合作水平不斷深化，合作范圍、領域和質(zhì)量穩(wěn)步提升。“一帶一路”合作與發(fā)展制度型開放能夠發(fā)揮雙向促進作用。中國開創(chuàng)性地提出以平等互惠為核心的“一帶一路”倡議，與沿線國家開展各領域合作，不僅有利于增強雙邊經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，提升中國對外開放水平，而且有利于推動地區(qū)互聯(lián)互通，加強地區(qū)經(jīng)濟整合與協(xié)調(diào)。截至2023年1月，中國已經(jīng)同151個國家和32個國際組織簽署200余份共建“一帶一路”合作文件。“一帶一路”是中國穩(wěn)步發(fā)展制度型開放重要的實踐平臺。面對美國因素等外部挑戰(zhàn)，中國應在“一帶一路”合作中應突出企業(yè)主體地位，打造制度型開放試驗區(qū)，不斷深化對外開放水平。首先，要不斷擴展“一帶一路”合作伙伴，擴大合作領域，深化合作水平，堅持“走出去”和“引進來”并重，提高“一帶一路”倡議的全球影響力。“一帶一路”倡議的特點是無任何加入門檻與額外條件約束，以互利共贏合作為核心要義，能夠不斷納入新的合作伙伴。在首屆中國—阿拉伯國家峰會開幕式上，習近平主席提出，中方要“堅定奉行互利共贏的開放戰(zhàn)略，推進高水平對外開放，推動共建‘一帶一路’高質(zhì)量發(fā)展，以中國新發(fā)展為包括阿拉伯國家在內(nèi)的各國提供新機遇”。其次，繼續(xù)擴大與“一帶一路”沿線國家基礎設施合作，以設施聯(lián)通為核心帶動多領域合作。習近平主席在G20領導人第十六次峰會上指出：“基礎設施建設在帶動經(jīng)濟增長上發(fā)揮著重要作用。中國通過共建‘一帶一路’等倡議為此作出了不懈努力。中國愿同各方一道，秉持共商共建共享原則，堅持開放、綠色、廉潔理念，努力實現(xiàn)高標準、惠民生、可持續(xù)目標，推動高質(zhì)量共建‘一帶一路’取得更多豐碩成果。”中國推動“一帶一路”海外基建合作，創(chuàng)新“一帶一路”投融資模式，以“一帶一路”項目帶動企業(yè)更好參與制度型開放，對于應對外部挑戰(zhàn)具有重要意義。

穩(wěn)步推動制度型開放的建議

制度型開放是實現(xiàn)高水平對外開放的必由之路。推動制度型開放需要秉持高水平對外開放和高質(zhì)量發(fā)展的基本要求，妥善應對制度型開放進程中面臨的挑戰(zhàn)，合理利用合作機遇，積極探索實施制度型開放的可行路徑。

首先，通過國內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設推動國內(nèi)制度與國際制度的對接，并繼續(xù)擴大服務業(yè)開放水平。當前中國自貿(mào)區(qū)建設已經(jīng)邁入提質(zhì)升級階段，多個自貿(mào)區(qū)紛紛推出創(chuàng)新舉措，積極探索國內(nèi)制度創(chuàng)新。但國內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設仍然面臨內(nèi)外部挑戰(zhàn)，中國應當繼續(xù)加強高標準自由貿(mào)易網(wǎng)絡建設，適當提升地方政府創(chuàng)新自主權(quán)，加強自貿(mào)區(qū)建設制度創(chuàng)新能力，切實提升服務業(yè)開放水平。此外，應不斷總結(jié)自貿(mào)區(qū)建設中行之有效的措施和經(jīng)驗，圍繞高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則展開制度創(chuàng)新，通過制度改革和創(chuàng)新實踐充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)對于推動經(jīng)濟發(fā)展和對外開放的積極作用。

其次，抓住RCEP與“一帶一路”倡議兩個重要合作機遇，不斷提升制度型開放水平。RCEP和“一帶一路”倡議既是中國推動高水平對外開放的重要實踐平臺，也是中國推動區(qū)域與全球經(jīng)濟治理機制升級和治理體系轉(zhuǎn)型的制度平臺。在“一帶一路”合作中，應特別關注新基建合作，大力發(fā)展通信基礎設施等數(shù)字基建，加強區(qū)域信息流動水平，同時要注重合作機制建設，將更多高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則引入“一帶一路”合作中，創(chuàng)新合作制度設計，為全球經(jīng)濟治理貢獻更多中國方案。在RCEP機制中，要通過其高標準制度約束促進國內(nèi)改革，加強國內(nèi)對于高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則的理解和認識，積極參與一些仍存在標準規(guī)則權(quán)威真空的新興領域內(nèi)的制度競爭，諸如數(shù)字貿(mào)易、氣候變化、網(wǎng)絡安全和高科技等領域，加強對于這些領域的制度領導權(quán)對于化解來自美國等的外部挑戰(zhàn)具有戰(zhàn)略性意義。

最后，通過其他多邊機制推動制度型開放。國際制度因集中程度、授權(quán)程度等因素各異而具有不同的表現(xiàn)形式和功能特征。同時，相互依賴的增強也使得不同議題之間形成了紛繁復雜的議題網(wǎng)絡。因此，在通過RCEP和“一帶一路”倡議推動制度型開放實踐的同時，中國應通過其他經(jīng)濟治理機制和其他制度平臺主動提供相關信息，爭取在與推動制度型開放的相關議題領域建立更多領導權(quán)，鞏固既有合作關系的同時，不斷深化全球和區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作，讓世界看到中國堅定不移推動制度型開放的決心。

【本文作者為 王宏禹，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國際關系學院教授、國家安全與治理研究院研究員；彭昭男，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國家安全與治理研究院研究員】

責編：董惠敏／美編：石 玉