摘 要:工作專班機(jī)制是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的工作機(jī)制，從實(shí)踐運(yùn)行形態(tài)看屬于“類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)”，具有專業(yè)能力強(qiáng)、信息溝通快、協(xié)同程度高、組織體系優(yōu)、工作效率高的優(yōu)勢(shì)。針對(duì)目前工作專班在實(shí)際運(yùn)行中暴露出的問題，建議通過賦予工作專班明確的法律和政策依據(jù)、健全工作專班立廢程序、出臺(tái)工作專班運(yùn)行實(shí)施細(xì)則、加快工作專班管理制度化進(jìn)程、制定工作專班績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)等措施進(jìn)一步優(yōu)化工作專班機(jī)制。

關(guān)鍵詞:中國(guó)式現(xiàn)代化 國(guó)家治理現(xiàn)代化 工作專班機(jī)制

【中圖分類號(hào)】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

深入推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國(guó)式現(xiàn)代化題中應(yīng)有之義，也是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家開局起步關(guān)鍵時(shí)期的主要目標(biāo)任務(wù)之一。世界現(xiàn)代化研究表明，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心任務(wù)就是在根本制度框架下，根據(jù)根本制度的內(nèi)在邏輯、運(yùn)行方式及國(guó)家治理面臨的實(shí)際要求，改革、創(chuàng)新和建構(gòu)各類體制機(jī)制，并將其系統(tǒng)化、協(xié)同化和操作化，從而使國(guó)家治理體系更加健全和有機(jī)，使國(guó)家制度的功能實(shí)現(xiàn)更為科學(xué)和有效。近年來頻繁出現(xiàn)在各級(jí)黨委和政府中的工作專班，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與政府治理方面發(fā)揮了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要作用，已經(jīng)成為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要機(jī)制、觀察中國(guó)式現(xiàn)代化的微觀 “窗口”。

工作專班的基本定位

從組織類型上看，工作專班大致屬于傳統(tǒng)上認(rèn)定的“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)”的范圍；從實(shí)踐運(yùn)行形態(tài)看，工作專班是一種“類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)”。之所以這樣說，是因?yàn)楣ぷ鲗０嗯c傳統(tǒng)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)相比具有以下幾個(gè)新的特征：第一，實(shí)際運(yùn)行中的部分工作專班已經(jīng)具備對(duì)某專項(xiàng)工作的決策功能，較大拓展了傳統(tǒng)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)的功能范圍，是一個(gè)集決策、議事和協(xié)調(diào)功能為一體的組織。第二，從近年來出現(xiàn)的工作專班看，既有政府內(nèi)部的行政專班，也有黨組織內(nèi)部的黨內(nèi)專班，還有橫跨黨委和政府的黨政專班。第三，“同構(gòu)型專班”和“異構(gòu)型專班”并存。“同構(gòu)型專班”一般是上級(jí)根據(jù)某項(xiàng)工作需要設(shè)置工作專班后要求下級(jí)對(duì)口設(shè)置；而“異構(gòu)型專班”則是指根據(jù)屬地或部門自身工作需要獨(dú)自設(shè)置，僅存在于某一特定的層級(jí)中，除此之外在對(duì)上或?qū)ο碌娜魏我患?jí)部門中皆沒有類似的機(jī)構(gòu)存在。

工作專班機(jī)制的優(yōu)勢(shì)

工作專班作為科層體系中的柔性組織，具有許多獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

一是專業(yè)能力強(qiáng)。工作專班一般是根據(jù)專項(xiàng)任務(wù)需要由跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域抽調(diào)的各類專業(yè)工作人員組成，主要承擔(dān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促執(zhí)行、監(jiān)督問責(zé)等職責(zé)。這些“對(duì)口抽調(diào)”人員綜合素質(zhì)高、專業(yè)能力強(qiáng)，并通常能在年齡、專業(yè)、能力等方面互補(bǔ)，綜合治理效能高。

二是信息溝通快。工作專班內(nèi)部建立了橫向聯(lián)動(dòng)、縱向協(xié)同機(jī)制。各部門之間能夠迅速實(shí)現(xiàn)信息共享與定期溝通，最大限度減少了信息流通環(huán)節(jié)和審批程序，做到了上下左右實(shí)時(shí)聯(lián)絡(luò)、從頭至尾反饋及時(shí)、從上到下指揮得力、整體機(jī)制運(yùn)行順暢。

三是協(xié)同程度高。工作專班的優(yōu)勢(shì)是跨部門領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通過建立新的工作機(jī)制在局部克服“條塊分割”與“九龍治水”等傳統(tǒng)體制機(jī)制弊端，實(shí)現(xiàn)了管理權(quán)力的集中統(tǒng)一，同時(shí)及時(shí)明確各部門的職責(zé)，最大限度減少了部門間的推諉扯皮，實(shí)現(xiàn)各部門、單位之間的高效協(xié)同配合。

四是組織體系優(yōu)。工作專班組織體系的優(yōu)勢(shì)集中體現(xiàn)在管理層級(jí)的科學(xué)設(shè)置上。其管理層級(jí)可以概括為“領(lǐng)導(dǎo)—執(zhí)行”兩級(jí)，扁平化的組織體系減少了組織協(xié)調(diào)與信息傳遞中的內(nèi)耗，有利于計(jì)劃方案、組織協(xié)調(diào)、信息流通、定期會(huì)商、檢查監(jiān)督等工作的順暢運(yùn)行。

五是工作效率高。由于工作專班靈活度高、彈性強(qiáng)，可以打破傳統(tǒng)的行政體制窠臼，跨部門、跨系統(tǒng)地形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，特別是可以有效解決“條塊分割”問題，將各層級(jí)各系統(tǒng)信息資源高度匯聚整合到一個(gè)“點(diǎn)”。加之工作專班有定期的會(huì)商總結(jié)以及反饋機(jī)制，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，大大提升了工作效率。

工作專班機(jī)制存在的問題

隨著工作專班機(jī)制滲透的領(lǐng)域越來越廣泛，使用頻率越來越高，暴露出的問題也越來越明顯。

機(jī)構(gòu)定位缺乏明確的法律和政策依據(jù)。近年來，工作專班頻繁出現(xiàn)在各級(jí)黨委和政府工作機(jī)制中，已經(jīng)成為國(guó)家治理的重要抓手，但其“正式身份”尚未明確。一是缺乏法律法規(guī)的明確界定。在《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中均未涉及工作專班的表述；二是缺乏機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的明確規(guī)定。在《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》中也沒有出現(xiàn)工作專班字樣。三是僅有極個(gè)別地方政府部門以“指導(dǎo)意見”的形式作出粗略規(guī)定。如某市委編委在《關(guān)于本市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見》中對(duì)工作專班成立的條件、工作周期、職能職責(zé)等大致作出了一些規(guī)定。

立廢程序不明且成立方式不定。一是工作專班的成立條件沒有具體規(guī)定。現(xiàn)實(shí)中難免存在一些形式主義專班，如為向上級(jí)表達(dá)本地區(qū)本部門對(duì)工作的重視，而實(shí)際中僅停留在文件層面空轉(zhuǎn)的“表態(tài)型”專班；又如利用成立工作專班的時(shí)機(jī)把主責(zé)部門變?yōu)槎讲椴块T、將主體責(zé)任變?yōu)楣餐?zé)任的“推責(zé)型”專班；再如責(zé)任單位成員全員進(jìn)班的“重疊型”專班。二是工作專班的成立方式?jīng)]有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。有正式發(fā)文成立的，也有通過會(huì)議成立的，甚至有口頭成立的。三是工作專班的撤銷程序沒有統(tǒng)一規(guī)定。目前公開資料查詢到的工作專班，沒有對(duì)撤銷程序作出明確規(guī)定，實(shí)際工作中或是不了了之，或是處于長(zhǎng)期虛置狀態(tài)，或是長(zhǎng)期存在成為某些部門推責(zé)的對(duì)象。

成員單位職能易出現(xiàn)“不到位”。一是該管的不想管。這種情況通常涉及到“沒有利益的麻煩事”，雖是職責(zé)所在但又怕受到牽連，都想方設(shè)法推給其他部門管。二是不該管的搶著管。這種情況通常涉及對(duì)部門有利益的“肥差”或“美差”，各部門都爭(zhēng)先恐后地?fù)屩?。三是需要管的沒人管。比如，在抗擊新冠疫情期間，很多地方成立了疫情防控工作專班，但由于疫情防控工作專業(yè)性強(qiáng)、牽涉面廣、需要在極短時(shí)間內(nèi)整合多方資源力量，這項(xiàng)非傳統(tǒng)型職能無法單獨(dú)交由任何部門，一定時(shí)期內(nèi)部分地區(qū)組織部成為了主責(zé)單位，出現(xiàn)了職能錯(cuò)位。

管理制度尚不健全。從目前公開資料看，工作專班在人財(cái)物方面還沒有全國(guó)統(tǒng)一的管理辦法。一是對(duì)人員的工作管理不規(guī)范。這集中表現(xiàn)為抽調(diào)人員的不穩(wěn)定、不固定。重要的事情“專人來”，不重要的事情“換人來”，細(xì)小的事情“沒人來”等現(xiàn)象屢見不鮮。二是對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用管理不規(guī)范。缺乏針對(duì)工作專班經(jīng)費(fèi)使用管理的具體辦法，有些專班以各種名目增加財(cái)政開支，造成財(cái)政經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)的同時(shí)還增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。三是對(duì)物品的采購(gòu)管理不規(guī)范。主要體現(xiàn)在借助工作專班的名義，以特事特辦為理由，違規(guī)購(gòu)買各種高檔辦公用具和辦公用品，任務(wù)結(jié)束后又閑置起來。

績(jī)效考核缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和銜接機(jī)制。一是缺乏統(tǒng)一科學(xué)的績(jī)效考核管理辦法。從全國(guó)范圍看，只有少部分地方政府出臺(tái)了專門針對(duì)工作專班或某方面的績(jī)效考核管理辦法，其他絕大部分工作專班沒有嚴(yán)格的績(jī)效考核辦法或主要依靠專班“班長(zhǎng)”的威望及影響力來約束。二是部分績(jī)效考核管理辦法“明實(shí)暗虛”。工作專班的績(jī)效考核方式比較籠統(tǒng)，大多是一些原則性的要求或建議，在實(shí)際中，這種考核通常“雷聲大雨點(diǎn)小”，容易演變?yōu)闀?huì)商時(shí)的口頭監(jiān)督和批評(píng)，無法對(duì)成員的工作起到激勵(lì)獎(jiǎng)懲的作用，加上缺乏制度化的監(jiān)督機(jī)制，即使出現(xiàn)“懶政”、推諉扯皮等現(xiàn)象，懲罰的“大棒”也是高高舉起、輕輕落下，形同虛設(shè)，失去了考核的作用。三是缺乏工作專班與原單位績(jī)效考核的銜接機(jī)制。一般來說，加入工作專班有三種方式：第一種是“全脫產(chǎn)”，離開原單位成為“專職人員”；第二種是“半脫產(chǎn)”，在完成專班工作的同時(shí)還需兼顧原單位工作；第三種是“不脫產(chǎn)”，以原單位工作為主僅在需要時(shí)到工作專班。前兩種情況均涉及與原單位績(jī)效考核的銜接問題。而實(shí)際中由于兩個(gè)單位之間缺乏績(jī)效考核銜接機(jī)制，進(jìn)入工作專班的人員常常是“出力不討好”，在工作專班的成績(jī)不被原單位認(rèn)可甚至出現(xiàn)“排異”反應(yīng)，更與個(gè)人晉升無關(guān)，嚴(yán)重影響專班工作人員的積極性。

優(yōu)化工作專班機(jī)制的五點(diǎn)建議

賦予工作專班明確的法律和政策依據(jù)。一是明確工作專班的“正式身份”。依據(jù)《關(guān)于國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā)〔1993〕27號(hào)）并結(jié)合運(yùn)行實(shí)踐，工作專班大致屬于“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)”的范疇，建議逐步嘗試在《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》或《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》中明確工作專班的正式身份。二是明確工作專班的職責(zé)職能。建議從機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的角度，在《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等或省級(jí)地方政府的政策文件中，對(duì)工作專班的職責(zé)、職能等作出具體規(guī)定。

針對(duì)工作專班立廢程序作出明確規(guī)定。一是明確工作專班成立的條件。本著“非必要不增設(shè)”的原則，以“重大或緊急任務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”和“新增或臨時(shí)非傳統(tǒng)事項(xiàng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”為基本要求，嚴(yán)格規(guī)范工作專班成立的條件。二是明確工作專班成立的方式。本著有法可依的原則，以正式和非正式為基本標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定工作專班成立的方式，對(duì)確因工作需要成立的應(yīng)按照規(guī)范的流程辦理。三是明確工作專班的撤銷條件。本著事盡人散的原則，以任務(wù)的完成情況為基本標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確工作專班撤銷的條件和時(shí)間。

出臺(tái)工作專班工作運(yùn)行實(shí)施細(xì)則。一是制定工作專班清單制度。堅(jiān)持以任務(wù)為中心，以“三定”方案為準(zhǔn)繩，科學(xué)確定主責(zé)單位和成員單位各自的“角色”，列出正面清單和負(fù)面清單，做到“盡職不越位、幫忙不添亂”，確保該管的有人管、不該管的絕不管、需要管的有合適的部門管。二是創(chuàng)建工作專班彈性制度。針對(duì)非傳統(tǒng)型任務(wù)，探索“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)+專業(yè)部門負(fù)責(zé)+組織部門輔助”的工作模式，進(jìn)一步增強(qiáng)工作專班的專業(yè)性、科學(xué)性。

加快工作專班管理的制度化進(jìn)程。一是規(guī)范工作專班成員的日常管理。一方面要明確管理主體，分清管理責(zé)任。根據(jù)工作專班成立審批部門的情況，在編委（編辦）、組織部、“兩辦”等部門之間明確工作專班的管理主體，分清管理責(zé)任。另一方面要細(xì)化管理要求，理順工作程序。對(duì)工作專班成員的政治素養(yǎng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力等作出明確規(guī)定，嚴(yán)格工作專班成員的加入、調(diào)撥及退出程序。日常管理一般考慮出勤、工作時(shí)間、任務(wù)完成度、任務(wù)難度、工作態(tài)度等要素。二是規(guī)范工作專班經(jīng)費(fèi)使用。集中辦公經(jīng)費(fèi)原則上由主責(zé)單位或牽頭部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，明確集中辦公時(shí)間、人員、辦公場(chǎng)所及各項(xiàng)支出明細(xì)，經(jīng)主責(zé)部門或牽頭部門財(cái)務(wù)審核，報(bào)部門領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究同意，集中辦公經(jīng)費(fèi)實(shí)行限額控制。三是規(guī)范工作專班集中辦公場(chǎng)所及設(shè)施的調(diào)配。集中辦公場(chǎng)所依次采用利用現(xiàn)有、申請(qǐng)調(diào)劑和租用租賃的方式解決，集中辦公設(shè)施依次采用統(tǒng)籌現(xiàn)有、政府公物倉(cāng)和購(gòu)置租用等方式解決。

制定工作專班的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。一是加快制定統(tǒng)一科學(xué)的績(jī)效考核管理辦法。鑒于各地區(qū)各部門在功能定位、財(cái)政能力等方面的差異，建議以省級(jí)為單位，根據(jù)各地區(qū)和各部門的實(shí)際情況和工作需要，制定統(tǒng)一科學(xué)的工作專班績(jī)效考核管理辦法。二是建立履行績(jī)效考核管理辦法的保障機(jī)制。建立工作專班通報(bào)反饋制度，進(jìn)行月分析、月調(diào)度、月會(huì)商、月反饋、月通報(bào)，要求定期對(duì)專班工作月度、季度、年度目標(biāo)任務(wù)完成情況、存在問題進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析，并提出整改要求。建立工作專班績(jī)效考核監(jiān)督制度，以月度、季度、年度目標(biāo)任務(wù)完成情況和對(duì)存在問題的整改情況為主要依據(jù)，制定工作專班績(jī)效考核評(píng)價(jià)表，并由“班長(zhǎng)”負(fù)責(zé)主持績(jī)效評(píng)價(jià)工作。三是探索出臺(tái)工作專班與原單位的績(jī)效考核銜接機(jī)制。“全脫產(chǎn)”人員的績(jī)效考核，由工作專班進(jìn)行并提出考核等次建議意見，考核結(jié)果反饋原單位；“半脫產(chǎn)”人員的績(jī)效考核，考核年度當(dāng)年在工作專班不足半年的，在原單位參加考核，工作專班也應(yīng)對(duì)其在專班內(nèi)的工作表現(xiàn)作出鑒定，向原單位反饋；超出半年的，則由工作專班和原單位分別出具考核鑒定，由原單位綜合作出決定；“不脫產(chǎn)”人員的績(jī)效考核由原單位參考工作專班反饋的考核鑒定作出評(píng)價(jià)。

【本文作者為中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）政治學(xué)教研部副主任、副教授；本文系2018年度國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：18CKS050）的階段性研究成果；中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）政治學(xué)教研部碩士研究生王芮對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

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責(zé)編：羅 婷／美編：王嘉騏