摘 要:跨界治理在理論和實(shí)踐上存在復(fù)雜性挑戰(zhàn)，在對(duì)其的認(rèn)識(shí)中存在著一定的混淆，在應(yīng)用上存在著單一化思維。跨界治理之所以是全球范圍內(nèi)的重大命題，關(guān)鍵在于其復(fù)雜機(jī)理以及復(fù)雜治理情景，體現(xiàn)在其邊界的多重復(fù)雜性、界面的多維層次性和情景的多樣動(dòng)態(tài)性。面對(duì)跨界治理，無(wú)論對(duì)于理論研究還是實(shí)踐應(yīng)對(duì)，在思想意識(shí)層面需要考慮并接受其復(fù)雜性，作為治理主體的政府部門(mén)，需要考慮對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的甄別、適應(yīng)和優(yōu)化。
關(guān)鍵詞:跨界治理 復(fù)雜思維 復(fù)雜情景 治理能力
【中圖分類(lèi)號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
跨界治理的雙向驅(qū)動(dòng)：?jiǎn)栴}與結(jié)構(gòu)
首先，需要明確的是概念和界定。“跨界治理”或“跨域治理”均可看作cross-boundary governance，在諸多現(xiàn)有研究里都有著各類(lèi)定義和表述，它的核心要義包含至少三個(gè)基礎(chǔ)性要素：對(duì)象、途徑和手段。對(duì)這三個(gè)基礎(chǔ)要素“是什么”以及“為什么”的認(rèn)知，構(gòu)成了跨界治理研究的兩個(gè)主要方向：?jiǎn)栴}驅(qū)動(dòng)論和結(jié)構(gòu)驅(qū)動(dòng)論。
問(wèn)題驅(qū)動(dòng)論傾向于從跨界問(wèn)題到治理方案，強(qiáng)調(diào)問(wèn)題出現(xiàn)的必然性、棘手性和外生性，典型的概念表達(dá)集中在對(duì)公共事務(wù)或政策領(lǐng)域的來(lái)源和影響出現(xiàn)在多個(gè)自然、社會(huì)或行政主體上，從而帶來(lái)對(duì)治理體系和能力的新要求，倒逼治理主體識(shí)別并解決問(wèn)題。結(jié)構(gòu)驅(qū)動(dòng)論傾向則是從跨界方案到治理創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)跨界的目標(biāo)在于形成包含各類(lèi)社會(huì)主體在內(nèi)的多元主體結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)平等、廣泛、協(xié)商、民主的治理機(jī)制，進(jìn)而帶來(lái)治理效率提升等多重目標(biāo)。
問(wèn)題決定論下的跨界治理
從問(wèn)題決定論的跨界治理來(lái)看，我們不得不面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展或演變所帶來(lái)的復(fù)雜環(huán)境，長(zhǎng)久以來(lái)，人類(lèi)社會(huì)一直面臨著復(fù)雜多樣的挑戰(zhàn)和沖擊。這些挑戰(zhàn)和沖擊之所以對(duì)人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，主要是在于它們不斷加劇的跨界性。比如，氣候變化、生物多樣性、可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化、區(qū)域沖突管理、生態(tài)環(huán)境、公共衛(wèi)生、資源能源、自然災(zāi)害甚至社會(huì)沖突等問(wèn)題，超出當(dāng)前治理體系所涵蓋的范圍，其主客體關(guān)系也很難進(jìn)行清晰歸類(lèi)，因此能力協(xié)調(diào)、集體行動(dòng)、收益分配、責(zé)任歸屬等一系列治理失靈現(xiàn)象也隨之產(chǎn)生。
跨界公共問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，成為人類(lèi)社會(huì)的熱點(diǎn)話(huà)題、重要任務(wù)和創(chuàng)新領(lǐng)域。由此，以解決問(wèn)題為前提，突出問(wèn)題導(dǎo)向，由外向內(nèi)的倒逼治理體系提升，促進(jìn)工具和手段的創(chuàng)新。簡(jiǎn)單而言，“面對(duì)”跨界問(wèn)題，人類(lèi)社會(huì)需要為跨界而治理。
結(jié)構(gòu)決定論下的跨界治理
在另一個(gè)方向上，結(jié)構(gòu)決定論的邏輯起點(diǎn)并非“治理問(wèn)題”，而是強(qiáng)調(diào)治理工具在方式和手段上的跨界和創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)治理模式的創(chuàng)新。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是“使用”跨界方式的治理。
從全球的視野來(lái)看，跨界治理方式構(gòu)建了全球及區(qū)域性的合作組織、協(xié)議和行動(dòng)，形成了公共問(wèn)題“跨界治理”的廣泛共識(shí)，也體現(xiàn)出國(guó)家的主權(quán)平等和廣泛參與。從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，黨的十八大以來(lái)，我國(guó)提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念，新時(shí)代的發(fā)展道路強(qiáng)調(diào)打破一畝三分地，要“堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事”。從大氣污染協(xié)同治理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展、城市群與都市圈戰(zhàn)略、“東數(shù)西算”以及公共服務(wù)的“跨省通辦”等實(shí)踐探索，通過(guò)規(guī)模效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和創(chuàng)新效應(yīng)等，實(shí)現(xiàn)各參與主體的資源互補(bǔ)，體現(xiàn)出對(duì)“跨界”治理結(jié)構(gòu)的方案選擇?？缃缡切袆?dòng)個(gè)體應(yīng)對(duì)復(fù)雜性背景的路徑選擇起點(diǎn)?？缃缰辽侔l(fā)生在兩個(gè)行動(dòng)主體之間，并且這種跨界行為的發(fā)生至少能滿(mǎn)足一個(gè)跨界行動(dòng)者的目標(biāo)利益，不同行動(dòng)主體之間選擇跨界行為的目的必然是獲取新的發(fā)展空間或者運(yùn)營(yíng)資源以更好地實(shí)現(xiàn)其組織發(fā)展目標(biāo)。地方政府跨區(qū)域橫向合作的目的則是促進(jìn)部門(mén)優(yōu)勢(shì)資源交換以實(shí)現(xiàn)共同治理目標(biāo)。跨界是復(fù)雜性背景下的一種行動(dòng)模式，為分解復(fù)雜多變的治理議題、構(gòu)建資源依賴(lài)的治理體系、降低多重交疊的治理成本提供一種可行的方案參考。
再回顧現(xiàn)有的認(rèn)識(shí)，我們不難發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的跨界性和結(jié)構(gòu)的跨界性之間的關(guān)系。在缺乏清晰的界定前，有些觀點(diǎn)將二者看成一個(gè)議題的兩個(gè)側(cè)面，因?yàn)樯婕暗降睦嫦嚓P(guān)者是多個(gè)多元的，那么治理主體也一定是多個(gè)多元的，這就不難推論出跨界問(wèn)題的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)和跨界治理結(jié)構(gòu)的單一一致性的結(jié)論。然而，問(wèn)題的跨界性和結(jié)構(gòu)的跨界性都是置身于社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)雜性之下，需要對(duì)其復(fù)雜性進(jìn)行明確分析，才能得出二者之間的復(fù)雜關(guān)聯(lián)關(guān)系，進(jìn)而對(duì)如何更好的進(jìn)行精細(xì)化的跨界治理提出可行路徑。
跨界治理的復(fù)雜情景：生成與分類(lèi)
跨界治理之所以是全球范圍內(nèi)的重大命題，關(guān)鍵在于其復(fù)雜機(jī)理以及復(fù)雜治理情景，體現(xiàn)在其邊界的多重復(fù)雜性、界面的多維層次性和情景的多樣動(dòng)態(tài)性。
邊界具有多重復(fù)雜性
自然世界和人類(lèi)社會(huì)存在著各種已知和未知的邊界，邊界本意指兩個(gè)以上區(qū)域的界線、不同事物的分界、某些事物的邊緣，包括省份之間的區(qū)劃邊界、南北方的地理邊界、大自然的有機(jī)與無(wú)機(jī)邊界等易感知的實(shí)體邊界，也包括信息資源的數(shù)據(jù)邊界、政府部門(mén)的職責(zé)邊界、不同國(guó)家的制度邊界、政府與市場(chǎng)的邊界、公共部門(mén)與私人部門(mén)的邊界等不易感知的虛體邊界。
除了由兩個(gè)事務(wù)（物）主體之間的區(qū)隔多樣性之外，還包括出現(xiàn)時(shí)機(jī)的不確定性、結(jié)構(gòu)的非線性和存續(xù)的動(dòng)態(tài)性。
時(shí)機(jī)的不確定性主要發(fā)生在問(wèn)題驅(qū)動(dòng)的跨界治理形態(tài)之中，外生沖擊的時(shí)間難以預(yù)測(cè)，導(dǎo)致跨界的發(fā)生將帶來(lái)被動(dòng)應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)。結(jié)構(gòu)的非線性，主要體現(xiàn)在各個(gè)邊界區(qū)隔主體之間的關(guān)聯(lián)呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)形態(tài)，而網(wǎng)絡(luò)關(guān)系數(shù)量是非線性變化的而非線性增長(zhǎng)的，每增加一個(gè)主體帶來(lái)的關(guān)聯(lián)數(shù)量不是簡(jiǎn)單機(jī)械數(shù)量上的增長(zhǎng)，對(duì)于現(xiàn)有的主體和連接都將帶來(lái)進(jìn)一步影響，產(chǎn)生新通路形成新的結(jié)構(gòu)。此外，社會(huì)發(fā)展必然帶來(lái)社會(huì)問(wèn)題中主客體關(guān)系的復(fù)雜局面，這種復(fù)雜性加速了“單元邊界跨越”到“多元邊界交叉”的演變。在“問(wèn)題”和“結(jié)構(gòu)”驅(qū)動(dòng)下的兩種基本跨界治理中，各自邊界具有高度復(fù)雜的同時(shí)，兩種治理邊界還將產(chǎn)生交疊，進(jìn)一步提升了這種復(fù)雜性。
界面具有多維層次性
如果說(shuō)在跨界治理的成因上分為問(wèn)題驅(qū)動(dòng)和結(jié)構(gòu)驅(qū)動(dòng)，那么在界面維度上則存在系統(tǒng)、組織和區(qū)域等多個(gè)層次的復(fù)雜性。
一是系統(tǒng)層次的復(fù)雜性，包括社會(huì)系統(tǒng)、自然系統(tǒng)與管理系統(tǒng)及其復(fù)雜交互，系統(tǒng)層次的交互性使得治理問(wèn)題的多重跨界復(fù)雜性更加突出。系統(tǒng)層面的跨界治理形式多樣，比如大氣污染治理，就是典型的自然系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)和管理系統(tǒng)的多重交互，既有氣候帶來(lái)的不確定性邊界，也有排放源主體的利益邊界，還有政策主體的管制邊界，它們之間的交匯構(gòu)成了由各類(lèi)政策工具組成的復(fù)雜界面。再比如我國(guó)提出的共建共治共享的社會(huì)治理共同體本身就是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)和管理系統(tǒng)交互的跨界治理。
二是網(wǎng)絡(luò)層次的復(fù)雜性，網(wǎng)絡(luò)主要是指社會(huì)主體之間形成的相互影響的關(guān)系結(jié)構(gòu)，在公共管理視野中，跨界治理通常存在著“政策網(wǎng)絡(luò)”“合作網(wǎng)絡(luò)”與“治理網(wǎng)絡(luò)”等不同形式，對(duì)應(yīng)著不同階段功能下的行動(dòng)主體和連接關(guān)系，而實(shí)際的跨界治理則是多種網(wǎng)絡(luò)之間的再嵌入、再交互與再迭代，本質(zhì)上是超網(wǎng)絡(luò)，即網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)，具有多層性、多重性和嵌套性?？缃缰卫碓诰W(wǎng)絡(luò)層次上顯示出的超網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜現(xiàn)象是由行動(dòng)者個(gè)體之上所附著的原有功能網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)、嵌入直至耦合形成的。
三是組織層次的復(fù)雜性，包括橫向組織、縱向組織與功能組織及其動(dòng)態(tài)選擇，跨界治理的組織復(fù)雜性主要體現(xiàn)為多種組織層次交叉嵌套、跨越組織層次的治理活動(dòng)，這些組織主體將面臨三個(gè)集體行動(dòng)困境的策略性選擇：與其他主體之間是競(jìng)爭(zhēng)還是合作、共同出力還是搭便車(chē)以及選擇什么樣的機(jī)制等，這些多階段的策略性選擇在組織間交互，構(gòu)成了組織層次的復(fù)雜性。
情景具有多樣復(fù)雜性
“問(wèn)題”與“結(jié)構(gòu)”之間并非一一對(duì)應(yīng)，如果一一對(duì)應(yīng)的話(huà)則是將跨界治理中的問(wèn)題起源和結(jié)構(gòu)目標(biāo)之間看成了必然關(guān)系，陷入簡(jiǎn)單思維的泥潭。那么走出這一簡(jiǎn)單思維的出路在于進(jìn)一步將“問(wèn)題”和“結(jié)構(gòu)”分離，關(guān)注二者在不同程度之間的匹配情景，從而構(gòu)建起四種治理情景，以深入描述跨界問(wèn)題和治理手段之間復(fù)雜、動(dòng)態(tài)的非線性關(guān)系。按照低、中、高的復(fù)雜度分為“低-低”“高-低”“低-高”和“高-高”四種治理情景。
“低問(wèn)題-低結(jié)構(gòu)”屬于低復(fù)雜度情景，問(wèn)題的跨界程度比較低、主體行動(dòng)結(jié)構(gòu)的跨界程度也比較低，這種情景的解決問(wèn)題壓力小，社會(huì)創(chuàng)新的動(dòng)力也小，往往是問(wèn)題本身的確定性較高，影響傳播延續(xù)程度較低，社會(huì)主體之間合作的意愿不強(qiáng)或交易成本太高。
中復(fù)雜度情景有“高-低”“低-高”兩種情況，“高問(wèn)題-低結(jié)構(gòu)”情境下問(wèn)題本身具備較高的復(fù)雜性，由多個(gè)相互交織的問(wèn)題模塊構(gòu)成，僅解決其中一種或幾種問(wèn)題難以有效降低復(fù)雜問(wèn)題對(duì)社會(huì)系統(tǒng)帶來(lái)的沖擊，行動(dòng)者之間的跨界合作的動(dòng)機(jī)較低或成本較高，這意味著可以通過(guò)單一組織的科層決策執(zhí)行模式進(jìn)行應(yīng)對(duì)，而不必要或不適合建立廣泛的合作關(guān)系；“低問(wèn)題-高結(jié)構(gòu)”情境下問(wèn)題本身不具備較高的復(fù)雜性，但是，行動(dòng)者更加關(guān)注問(wèn)題治理結(jié)構(gòu)化形成，和主體知情權(quán)、參與權(quán)，主體通過(guò)關(guān)系構(gòu)建積累社會(huì)資本，建立廣泛信任、促進(jìn)主體之間的合作氛圍，以此獲得關(guān)系資本收益；與此同時(shí)多個(gè)行動(dòng)者通過(guò)跨界行動(dòng)結(jié)成了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，逐步形成具有創(chuàng)新能力的穩(wěn)定模式，可以規(guī)劃或生產(chǎn)新的社會(huì)價(jià)值。
具有最高復(fù)雜度的是“高問(wèn)題-高結(jié)構(gòu)”情景。該情境下問(wèn)題本身具有較高的跨界程度，涉及到的利益相關(guān)者多元復(fù)雜，解決問(wèn)題的協(xié)調(diào)難度較大。與此同時(shí)，行動(dòng)主體之間又形成了多元復(fù)雜的解決問(wèn)題或創(chuàng)新議題的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)，于是兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)性問(wèn)題就是復(fù)雜性的集中表現(xiàn)，問(wèn)題的關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)與行動(dòng)者的關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)差異度越大，則協(xié)調(diào)的成本就越高。
跨界治理的應(yīng)對(duì)策略：突破與實(shí)現(xiàn)
基于上述的分析，我們看到面對(duì)跨界治理，無(wú)論對(duì)于理論研究還是實(shí)踐應(yīng)對(duì)，在思想意識(shí)層面需要考慮并接受其復(fù)雜性，特別地，作為治理主體的政府部門(mén)，需要考慮對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的甄別、適應(yīng)和優(yōu)化。對(duì)于中國(guó)而言，在面臨外生沖擊影響和社會(huì)構(gòu)建需求的雙重目標(biāo)下，如何突破單一化誤區(qū)，而運(yùn)用復(fù)雜性思維，精準(zhǔn)的把握跨界治理情景并科學(xué)運(yùn)用跨界治理模式是核心問(wèn)題。
明確跨界治理的多重標(biāo)準(zhǔn)
跨界治理需要高效，強(qiáng)調(diào)跨界治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的成本與收益的匹配度?？缃缰卫沓杀九c收益的匹配度，既包含經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness），又包含公平、民主、回應(yīng)性等。在我國(guó)，高效尤其體現(xiàn)在“以人民為中心”滿(mǎn)足國(guó)家長(zhǎng)治久安與人民群眾對(duì)美好生活的向往的雙重需求之中。跨界治理的內(nèi)核是解決影響社會(huì)發(fā)展的治理議題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化，而跨界治理往往涉及多個(gè)行動(dòng)主體，行動(dòng)主體增多在最大程度破解治理議題盲區(qū)或誤區(qū)的同時(shí)，也會(huì)帶來(lái)較大的資源調(diào)動(dòng)壓力。因此，在對(duì)跨界治理目標(biāo)進(jìn)行規(guī)范性考核時(shí)需要因地制宜、因時(shí)制宜，制定綜合性的標(biāo)準(zhǔn)體系，避免陷入“效率陷阱”。
跨界治理需要有序，強(qiáng)調(diào)跨界治理過(guò)程推進(jìn)時(shí)治理系統(tǒng)的“熵減”?？缃缰卫硎且粋€(gè)復(fù)雜系統(tǒng)性治理，復(fù)雜系統(tǒng)往往遵循“熵增定律”，存在走向無(wú)序的內(nèi)在力量。復(fù)雜系統(tǒng)熵的運(yùn)動(dòng)或變化總是增加的，即從有序走向無(wú)序，或者無(wú)序化程度遞增，系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)遵循固有的衰變趨勢(shì)，系統(tǒng)熵越大意味著系統(tǒng)內(nèi)部越混亂，熵越小意味著系統(tǒng)內(nèi)部越有序，當(dāng)系統(tǒng)熵達(dá)到最大值時(shí)，系統(tǒng)達(dá)到混沌狀態(tài)。為了盡可能減少跨界治理熵增，要進(jìn)一步增加不同行動(dòng)者之間的凝聚力，為此要在跨界治理行動(dòng)主體間探索一套具有廣泛認(rèn)可度的信任記錄追溯方法，跨界治理是一種具有選擇性的行動(dòng)模式，但是行動(dòng)模式的運(yùn)轉(zhuǎn)依然要遵循符合群體利益的規(guī)則，盡可能分化治理主體間的離散力。
跨界治理需要可持續(xù)，強(qiáng)調(diào)跨界治理系統(tǒng)運(yùn)作價(jià)值實(shí)現(xiàn)與主體參與的可持續(xù)性。作為面向治理議題的行動(dòng)模式，跨界治理對(duì)于治理議題的價(jià)值追求要具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性，在滿(mǎn)足當(dāng)前情景下的治理需求的同時(shí)，要兼顧未來(lái)發(fā)展的需求滿(mǎn)足，因?yàn)橹挥锌缃缰卫肀旧硎强沙掷m(xù)的，才能在參與各方中形成可置信承諾和可預(yù)期規(guī)劃，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自組織的邊際成本遞減效應(yīng)。這就需要進(jìn)一步對(duì)治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的行動(dòng)邊界進(jìn)行限定，通過(guò)核心行動(dòng)者或者領(lǐng)導(dǎo)者的規(guī)則制定對(duì)群體成員產(chǎn)生約束。同時(shí)跨界治理的可持續(xù)性體現(xiàn)在多元主體參與層面，社會(huì)治理共同體的建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)工程，在我國(guó)治理情境下，跨界治理的可持續(xù)性需要依托政府整體統(tǒng)籌規(guī)劃，并且根據(jù)內(nèi)外部因素的變化保持跨界治理的精準(zhǔn)性與可持續(xù)性的統(tǒng)一。
提升跨界治理情景識(shí)別與工具選擇的能力
情景識(shí)別是跨界治理行動(dòng)模式選擇的起點(diǎn)。作為社會(huì)治理的核心主體，政府部門(mén)要全力推進(jìn)以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、5G、區(qū)塊鏈等為基礎(chǔ)的智慧技術(shù)，提高對(duì)治理議題及其所處復(fù)雜背景的科學(xué)認(rèn)知水平，一般包括“跨界治理情境的感知能力”以及“跨界治理情境的解釋能力”。運(yùn)用智慧技術(shù)獲取、整合、分析數(shù)據(jù)信息，能夠有利于各行動(dòng)主體實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域、跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨界別、跨級(jí)別的數(shù)據(jù)價(jià)值，提高行動(dòng)主體自身的背景知識(shí)儲(chǔ)備，實(shí)現(xiàn)歷史情景與現(xiàn)實(shí)背景的充分對(duì)接，整合型數(shù)據(jù)為行動(dòng)者制定跨界治理方案提供了經(jīng)驗(yàn)參考與技術(shù)運(yùn)算，有利于產(chǎn)生科學(xué)、高效、精準(zhǔn)的治理導(dǎo)向。
工具選擇是跨界治理行動(dòng)模式推進(jìn)的動(dòng)力。治理工具的選擇是行動(dòng)主體將其治理目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的路徑設(shè)計(jì)的過(guò)程，如果沒(méi)有恰當(dāng)?shù)闹卫砉ぞ?，治理模式難以實(shí)現(xiàn)順利運(yùn)作，不利于跨界治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？缃缰卫淼墓ぞ哌x擇應(yīng)該包含“戰(zhàn)略、方案、預(yù)算、政策”四個(gè)維度，戰(zhàn)略維度工具是對(duì)跨界治理方向的系統(tǒng)描述、方案維度工具是對(duì)跨界治理的核心問(wèn)題的行動(dòng)指導(dǎo)、預(yù)算維度工具是對(duì)跨界治理運(yùn)作系統(tǒng)的優(yōu)化預(yù)警、政策維度工具是對(duì)跨界治理實(shí)現(xiàn)路徑的制度保障。行動(dòng)主體在參與跨界治理實(shí)踐時(shí)，可以參照四個(gè)維度的工具選擇設(shè)計(jì)行動(dòng)模式。
治理情景與工具選擇的動(dòng)態(tài)適配是跨界治理應(yīng)有之義?？缃缰卫硇袆?dòng)者尤其是政府部門(mén)為保證跨界治理的可持續(xù)性，需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整公共政策內(nèi)容、公共政策制定流程、公共政策實(shí)現(xiàn)方式等。在復(fù)雜性治理背景下，跨界治理情景與跨界治理工具之間的動(dòng)態(tài)適配對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，“一刀切”的規(guī)章條例與一場(chǎng)“運(yùn)動(dòng)式”的驟然改變，都無(wú)法適應(yīng)復(fù)雜性治理背景，不符合治理議題本身發(fā)展的周期性與規(guī)律性。跨界治理作為復(fù)雜治理系統(tǒng)同樣具有開(kāi)放性與自組織性，面對(duì)各領(lǐng)域不斷涌動(dòng)的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)可以有計(jì)劃地推進(jìn)“治理大腦”計(jì)劃，為不同跨界治理情景下的治理工具選擇提供參考。
培育跨界治理網(wǎng)絡(luò)的領(lǐng)導(dǎo)力
政府是跨界治理的核心行動(dòng)者，由于跨界治理的特征是對(duì)復(fù)雜系統(tǒng)的適應(yīng)與調(diào)整，而運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜方式來(lái)實(shí)現(xiàn)高效、有序、可持續(xù)跨界治理是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中政府行動(dòng)主體的重要的領(lǐng)導(dǎo)力基礎(chǔ)。因此，圍繞治理網(wǎng)絡(luò)，政府需要并進(jìn)一步提升網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建、協(xié)調(diào)和維護(hù)等方面的能力。
構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)的能力。復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)涵蓋了離散對(duì)象及其作用關(guān)系集合，可以用來(lái)刻畫(huà)、描述復(fù)雜性背景下多元行動(dòng)主體之間的復(fù)雜交互關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)治理也是復(fù)雜性背景下治理現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。整體來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建能力包含節(jié)點(diǎn)選擇與關(guān)聯(lián)建立兩個(gè)層面，既要能快速地依據(jù)治理議題及其所處的復(fù)雜情景選擇跨界治理的參與主體，又要能引導(dǎo)參與主體形成穩(wěn)態(tài)的協(xié)作關(guān)系，通過(guò)治理網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)實(shí)現(xiàn)信息、資源等的共享，對(duì)復(fù)雜治理議題進(jìn)行單元重構(gòu)，衡量不同行動(dòng)者資源優(yōu)勢(shì)并科學(xué)安排其在復(fù)雜治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的最優(yōu)網(wǎng)絡(luò)位置。
協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的能力。網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)性強(qiáng)調(diào)核心行動(dòng)者對(duì)整個(gè)跨界治理網(wǎng)絡(luò)的帶動(dòng)作用，以及核心行動(dòng)者利用能力、資源優(yōu)勢(shì)幫助治理網(wǎng)絡(luò)中較薄弱的行動(dòng)者發(fā)揮其對(duì)整個(gè)跨界治理網(wǎng)絡(luò)的促進(jìn)作用，在不同行動(dòng)者相互協(xié)調(diào)的過(guò)程中達(dá)到網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化，使得治理網(wǎng)絡(luò)具備直接交互、動(dòng)態(tài)響應(yīng)、主體異質(zhì)、場(chǎng)景多元的特征?？缃缰卫淼暮诵男袆?dòng)主體要注重對(duì)目標(biāo)共識(shí)的提煉與解讀，有效地理解治理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)高效治理的前提。為此，網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)者需要針對(duì)不同異質(zhì)性水平和議題領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)，以及針對(duì)雙邊或多邊網(wǎng)絡(luò)，在行動(dòng)各方之間進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)、機(jī)制和內(nèi)容的溝通交流和差異化利益訴求。
維護(hù)網(wǎng)絡(luò)的能力。網(wǎng)絡(luò)的維護(hù)能力是在異質(zhì)性行動(dòng)者建立網(wǎng)絡(luò)協(xié)作關(guān)聯(lián)后，增強(qiáng)整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行內(nèi)在動(dòng)力。在運(yùn)行基礎(chǔ)層面，需要持續(xù)性進(jìn)行資源補(bǔ)充，這里的資源是廣泛的資源，包括物質(zhì)、精神、文化等各方面網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的“基礎(chǔ)設(shè)施”；在制度資源層面要針對(duì)跨界治理議題形成一種正式或非正式的契約關(guān)系和制度規(guī)則，以保障治理網(wǎng)絡(luò)中相對(duì)處于資源劣勢(shì)的行動(dòng)者的合法性權(quán)益；在信息資源層面要針對(duì)跨界治理議題打造信息公開(kāi)的交流平臺(tái)，通過(guò)信息整合增強(qiáng)不同行動(dòng)者之間的信任關(guān)系，降低不同行動(dòng)者參與網(wǎng)絡(luò)協(xié)作參與的內(nèi)生交易成本；在物質(zhì)資源層面要對(duì)物資清單進(jìn)行常態(tài)化考核，以權(quán)威力推動(dòng)資源配置效率的提升，控制跨界治理復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的整體運(yùn)行成本。
【本文作者為南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授，中國(guó)政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員；本文系南開(kāi)大學(xué)文科發(fā)展基金科學(xué)研究類(lèi)項(xiàng)目《面向網(wǎng)絡(luò)型城市群的協(xié)同治理機(jī)制、結(jié)構(gòu)與模式創(chuàng)新研究（ZB21BZ0219）》、國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目《基于“網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)”的城市治理功能協(xié)同：機(jī)理、結(jié)構(gòu)與迭代（72074129）》、國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目《城市群環(huán)境政策的空間關(guān)聯(lián)、治理網(wǎng)絡(luò)與演變機(jī)制（71774026）》階段性成果】
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責(zé)編：李 懿／美編：王嘉騏