【摘要】西方國家主導的國際法體系的發(fā)展與實踐正在面臨民粹主義的挑戰(zhàn)。民粹主義概念模糊，作為意識形態(tài)具有尊崇人民、反精英、崇尚直接民主和非制度化的特征。民粹主義對國際投資法、國際貿易法的影響顯著，這些影響既有消極的一面，也存在產生積極作用的可能；民粹主義政府在歐洲和美國的實踐體現(xiàn)了其對國際法影響的可能性和周期性。國際法轉向民粹主義的深層原因在于全球化進程中“全球化失敗者”的出現(xiàn)及其產生的特定政治訴求，以及在全球經濟發(fā)展困境中凸顯的現(xiàn)有國際法體系的民主赤字、霸權衰弱等缺陷和特征。國際法的民粹主義轉向是對現(xiàn)有國際法體系的反饋和修正，應該認識到全球化的推進和國際法的發(fā)展需要更好地平衡社會各階層的訴求。
【關鍵詞】民粹主義 國際法 新自由主義 全球化 逆全球化
【中圖分類號】D996 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.12.008
【作者簡介】沈偉，上海交通大學凱原法學院特聘教授、博導。研究方向為國際投資法、公司治理、金融規(guī)制、國際商事仲裁。主要著作有《國際經濟秩序是如何形成的：法律、市場和全球化》《Decoding Chinese Bilateral Investment Treaties》等。
問題的提出：西方國家主導的國際法面臨挑戰(zhàn)
西方國家主導的現(xiàn)行國際法體系強調國際合作、相互依賴、尋求共同利益。[1]20世紀90年代，在冷戰(zhàn)結束、意識形態(tài)之爭趨于緩和、發(fā)達國家與發(fā)展中國家同樣面臨經濟發(fā)展壓力的時代背景下，現(xiàn)行國際法體系倡導國家參加持久的、有著明確規(guī)則和組織的制度，[2]通過規(guī)則制定、信息共享、合規(guī)監(jiān)管、糾紛解決等制度安排最大程度地消除國家間的背叛、不信任及其他自私自利行為。[3]
現(xiàn)行國際法體系在全球范圍內推行的一大成果就是世界貿易組織（WTO）的建立，[4]通過國內和國際的法律頂層設計保證國際市場秩序不受國內政治波動的影響；同時，多邊貿易體制致力于監(jiān)管世界貿易和促進世界貿易自由化。市場化、自由化、非調控化主導著WTO的走向。[5]
近年來，逆全球化潮流愈演愈烈，隨著特朗普執(zhí)政后美國的一系列“退群”“退約”外交、英國脫歐以及一些國家中極右翼黨派的興起，國際社會出現(xiàn)了一種反對現(xiàn)行國際法體系的民粹主義浪潮，正在撼動全球化進程，成為當今世界重要的政治圖景。在這樣的背景下，現(xiàn)行國際法體系是否受到全球性民粹主義的否認及破壞，現(xiàn)行國際法是否向民粹主義國際法演變，是需要分析的重要問題。
本文首先討論民粹主義的定義、起源、特征以及西方民粹主義實踐對國際法的影響，從經濟學視角分析民粹主義興起后各國在國際法領域的政策轉向；其次，基于事實，論證現(xiàn)行國際法體系正在受到挑戰(zhàn)與破壞，并分析引發(fā)這一現(xiàn)象的深層原因；最后討論國際法體系的應然未來。
什么是民粹主義：定義、特征和當代起源
民粹主義的概念存在很大的模糊性和歧義，學界至今也未能形成一個得到普遍認可的概念和理論體系，在法律層面的研究更是稀少。有學者認為民粹主義是一種意識形態(tài)，[6]例如以對歐洲右翼民粹主義政黨的研究為基礎，有學者將民粹主義定義為一種“中心稀薄型”（Thin-Centered）的意識形態(tài)，這種意識形態(tài)認為社會將分裂為“純粹的人民”和“腐敗的精英”兩個具有同質性和對抗性的部分。[7]普遍的共識是，右翼民粹主義存在著“我者”和“他者”的二元對立與零和對抗。“我者”是指“人民”，可以是種族，也可以是社區(qū)；“他者”一般是指自由派精英、少數(shù)族裔、移民或者機構。[8]有學者認為民粹主義是一種話語方式，將民粹主義定義為一種“以大眾和寡頭之間的道德和倫理斗爭來構建政治的修辭”[9]。同樣地，有學者將民粹主義定義為“聲稱要為美國民眾代言的人的語言”，但話語方式不是一種政黨特定的意識形態(tài)，而是可以被自由主義和保守主義者、左派和右派等政治立場相左的群體采用的政治表達模式。[10]也有學者認為民粹主義是一種政治策略，[11]將民粹主義視為魅力型人格領袖對廣大追隨者進行的、自上而下的政治動員，強調民粹主義訴求在意識形態(tài)上是靈活的：“民粹主義訴求的內容在不同案例中、隨時間變化有很大的差別……并且與左派不同，民粹主義不應被作為一種意識形態(tài)術語”[12]。有學者認為民粹主義是一種社會文化，可以跨地區(qū)性地與“左”和右概念下的意識形態(tài)相結合，還涉及社會、文化、歷史方面的身份認同，這是民粹主義最核心的部分。[13]在經濟領域，民粹主義打著“我們是99%”的旗幟，對付1%的既得利益者；[14]在法律領域，民粹主義的“真正的人民”更加關心移民和公民權利，而不是重新分配社會財富以糾正經濟不平等和貧富差距。[15]
民粹主義曾與美國人民黨和俄國民粹主義運動共同出現(xiàn)，[16]并一度活躍于美洲、歐洲和非洲，具有階段性出現(xiàn)的特點，其興起類似于一種政治運動。民粹主義作為意識形態(tài)，并不存在特定的階層。作為政治話語，民粹主義可以被解釋為進行政治運動的一種方式。
一般認為，民粹主義有四種特征：一是人民的至關重要性，尊崇人民，強調人民，特別是普通民眾在政治中的根本地位。但是民主的人民觀和民粹主義的人民觀有很大差別。前者是基于包容和道德平等的，而后者是排他和對立的；[17]二是反精英，核心價值是“對人民的號召以及對精英的不信任”[18]；三是崇尚直接民主，重視“普通人民”的意見，人民應當直接行使民主權利，而非僅擁有選舉的權力；四是采用非制度化的參與方式，如依賴激情、狂熱甚至是偏執(zhí)在全社會進行廣泛的政治動員，并采用非常規(guī)的動員手段，將“沉默的大多數(shù)”納入政治運動。民粹主義對已有的規(guī)則持反對態(tài)度，甚至濫用司法和規(guī)則與之進行對抗。比如，波蘭、匈牙利等國的民粹主義勢力濫用西歐國家憲法法院提出的“憲法特質”，以抵制歐盟法律和價值標準的適用，從而為本國的威權政府背書。[19]此外，民粹主義勢力也不認可自由民主的許多規(guī)范（如言論自由、新聞自由）和制度（如權力分立、行政權限制）。[20]盡管存在反建制、敵視精英等表象，但這些都不是民粹主義共有的特征。其“界定性特征”是對“人民”代表性的壟斷：民粹主義者們宣稱有且只有他們才能代表“真正的人民”及其意志和利益，對政治代表性的道德壟斷才是民粹主義的獨特之處，[21]這也是民粹主義區(qū)別于民族主義的核心。民族主義以民族和國家為核心屬性，而民粹主義以人民為核心進行概念構建。[22]本質上看，民粹主義是一種道德化形式的反多元主義。
民粹主義最初用來代指19世紀美國的人民黨運動和俄國的民粹主義運動，兩場運動都與農場主和農民相關，這也造成了人們對民粹主義的刻板印象，即其與小農思想密切相關，或者必然是反動的、經濟滯后的群體在迅速現(xiàn)代化的社會中的反叛。以庇隆主義為代表的經典民粹主義早在20世紀30～60年代就成為拉美政治的主流。關于現(xiàn)今民粹主義興起的原因，國內學者的研究較少。一種觀點認為現(xiàn)今的民粹主義以反全球化的右翼民粹主義為主，產生于2008年全球金融危機之后；[23]也有觀點認為民粹主義產生于對民主和自由的過分追求。[24]海外學者的研究中，對于目前流行的、針對全球化的民粹主義興起的研究較為廣泛，有研究指出民粹主義的興起與全球化和民眾對于強調貿易保護主義之論調的支持之間存在正相關關系，[25]亦有研究證明全球化以及移民帶來的競爭所導致的收入降低、經濟上的困窘和不確定性使選民傾向于選擇民粹主義政黨，[26]還有研究證明全球化中經濟受損者對于保守主義政策的偏好。[27]
國內外學者的研究表明民粹與民主之間存在密不可分的關系，具體包括四種類型的關系。一是并行對立關系，將民粹主義界定為對代議制、民主制或自由主義民主的某種偏見和沖擊，其是民主的畸形產物及對民主的挑戰(zhàn)和威脅。[28]代表性斷裂和民主政治危機是對這一關系的理論解釋和客觀解讀。[29]政治代表體制和民眾之間出現(xiàn)的政治斷裂和信任危機是民粹主義的源頭，也是克服民粹主義的起點。這種關系的認定也注定了民粹主義和民主的二元對立、此消彼長。二是張力共生關系，民主的“救贖”和“經驗”兩個面向為民粹主義提供了原料。[30]三是同源競合關系，民主最確切的定義是人民主權與多數(shù)人的統(tǒng)治，其可以是直接或間接的，也可以是自由主義或非自由主義的；該觀點下的民粹主義在本質上是民主的，而非與民主相對的，并且堅持一元主義，即民粹主義者是“人民”的代表，排斥少數(shù)人的權利。[31]這種觀點也認為民粹是民主的“影子”，現(xiàn)代間接民主制度的隱形結構異化為民粹。[32]四是基因轉化關系，民主制度本身具有民粹主義的基因，即平等主義與個體主義；雖然它們是民主發(fā)展和繁榮的強大動力，但它們的極化發(fā)展將使民主滑向民粹主義，[33]民粹主義是深嵌于民主的基因。[34]
民粹主義對國際法的影響及其特征
近年來，民粹主義思潮對現(xiàn)行國際法體系造成了沖擊，被運用為一種話語邏輯，對全球化進行批判和抵制。這表現(xiàn)為強調零和博弈、反多邊主義、反建制、反精英的民粹主義國際法主張和訴求，使國際法發(fā)生轉變，其中國際投資法和國際貿易法規(guī)則的一些變化尤為突出。
國際投資法領域的轉向。近年來，國際投資仲裁實踐出現(xiàn)了“合法性危機”[35]，針對該體系的缺陷和困境，發(fā)達國家和發(fā)展中國家都作出了回應。
雖然發(fā)達國家在國際投資仲裁中敗訴的案件不多，但由于仲裁機制中讓東道國國民知悉仲裁結果和仲裁成本的公開化制度設計，導致敗訴案件損害公共利益的結果顯而易見，由此激起了其國內普通民眾和政治精英的反對浪潮。有鑒于此，晚近發(fā)達國家改革國際投資仲裁機制的基本方向是，防止自己作為被訴方時在仲裁程序中陷入不利地位，其中尤以美歐最具代表性。[36]美國對國際投資仲裁機制進行了有力度的改造，包括表達了在其中加入司法因素的意向，并強調投資者提起仲裁時必須證明其損失和東道國行為之間有較為明顯的“近因”[37]；歐盟已經開始了建立國際投資法庭機制的實踐，2016年歐盟和加拿大簽署《全面經濟貿易協(xié)定》規(guī)定，條約國將建立永久性質的投資法庭和上訴機構，歐盟還將推進構建更加完整的多邊投資法庭體制。[38]為了限制爭端審理機構的裁量權，2012年美國的雙邊投資協(xié)定（BIT）范本和前述協(xié)定都規(guī)定了締約雙方對投資條約中條款進行聯(lián)合解釋的權力，[39]以此削弱仲裁庭的造法和釋法功能。
發(fā)展中國家在國際投資仲裁中敗訴的案件占多數(shù)，南美國家尤其如此。這些國家普遍感到受到仲裁庭的不公正對待，認為其國家主權嚴重受損?？栁种髁x再度在南美國家抬頭，它們對國際投資仲裁機制普遍持懷疑態(tài)度。玻利維亞、厄瓜多爾等國現(xiàn)已退出國際投資爭端解決的《關于解決國家與他國國民之間的投資爭端公約》（ICSID公約）體制。巴西從未加入ICSID公約，并對傳統(tǒng)BIT多有顧慮，認為BIT壓縮了東道國的公共利益和監(jiān)管空間，[40]而自己的《投資合作與便利化協(xié)定》（Cooperation and Facilitation Investment Agreement, CFIA）模式更加側重于合作、便利和風險化解，更為尊重東道國對外資的監(jiān)管權。截至2019年10月，巴西已經與12個國家成功簽訂了CFIA。[41]2011年3月，《南美國家聯(lián)盟組織條約》正式生效，該聯(lián)盟的未來目標之一是建立承認這些新興經濟體獨特性質的國際投資仲裁論壇。[42]越來越多的國家已經或正在審查示范BIT并重新談判現(xiàn)有BIT，以便在保護外國投資者和保留本國規(guī)制權之間取得新的平衡。[43]這些變化影響著現(xiàn)有的國際投資法體系。
國際貿易法領域的轉向。在國際貿易領域，有學者指出替代現(xiàn)有國際貿易體系的新國際貿易體系已經成型。在與現(xiàn)有國際貿易體系的對抗上，各國主要進行了三個方面的嘗試：發(fā)展中國家通過聯(lián)合談判向發(fā)達國家施壓、各國展開雙邊主義和地區(qū)主義的貿易談判，以及一些國家選擇的貿易保護主義措施。
首先，烏拉圭回合多邊貿易談判導致了不平衡的結局。發(fā)展中國家在推進貿易自由化的過程中，較發(fā)達國家付出了更為沉重的代價：例如，印度為外國產品提供6.16%的關稅減免，但僅享受1.22%的關稅減免；而泰國為外國產品提供5.93%的關稅減免，但僅享受1.46%的關稅減免。[44]后續(xù)談判中，發(fā)展中國家通過結盟形成在WTO成員方中的多數(shù)占比來提升議價能力，77國集團、非洲統(tǒng)一組織（OAU）等相繼出現(xiàn)。雖然發(fā)展中國家的利益無法完全統(tǒng)一，但這一舉措也取得了一定的成效，比如減輕發(fā)展中國家在食品安全領域困難的決定、對發(fā)展中國家的特殊保護機制、取消全部農產品出口補貼的規(guī)定等。
其次，雙邊主義和地區(qū)主義也在不斷發(fā)展。地區(qū)性貿易協(xié)定的大量興起被認為是近年來國際貿易體系的重要特征。僅2020年1月，全球就有303份雙邊貿易協(xié)定生效，涉及483個簽署國，而在烏拉圭回合多邊貿易談判完成的1994年，全年生效的雙邊貿易協(xié)定僅有39份[45]；同時美墨加協(xié)定（USMCA）、RCEP等地區(qū)性經貿協(xié)定體現(xiàn)了區(qū)域主義的興起。這也使得原先的最惠國原則在實質上逐漸變?yōu)榱艘豁椑?，不斷發(fā)展的雙邊和地區(qū)貿易協(xié)定正在實質上削弱WTO的效果，導致了貿易規(guī)則的碎片化。
最后，貿易保護主義也在不斷淡化現(xiàn)有國際貿易體系的效果與影響。作為世界上最大的經濟體，美國的貿易政策無疑會對世界經濟和國際貿易帶來巨大的影響，因此其采取的貿易保護主義政策勢必會對國際貿易法體系帶來消極影響。貿易保護主義者認為，其主張推行的提升進口產品價格，從而提升本土產品在本土的競爭優(yōu)勢，進而實現(xiàn)把工作崗位帶回本土的政策，能夠為本國國民提供更多就業(yè)崗位并增加收入。這一看似合理的論斷實則經不起推敲，對于生產者而言，即使將工廠回遷，雇傭本國工人造成的成本上升也是無法避免的，此后更合理的選擇無疑是減少工人的雇傭，提升自動化程度；同時該政策也會引起其他國家的報復，從而導致出口產品數(shù)量的下降，帶來成本和物價上漲及工作崗位減少等消極后果。消費品價格上漲但收入增長乏力將會是保護主義政策的真正結局。[46]
國際投資和貿易規(guī)則的轉向和變化體現(xiàn)了《布雷頓森林體系》的新自由主義基礎受到了民粹主義的侵蝕，新自由主義主導下的全球化和經貿規(guī)則遭到了民粹主義的反抗和挑戰(zhàn)。在經濟發(fā)展目標和路徑上，民粹主義和新自由主義針鋒相對，國家和市場兩股力量此消彼長、互相拉鋸，分配公平和經濟增長兩種價值取向發(fā)生沖突。一定程度上，這也是拉美經濟發(fā)展在民粹主義和新自由主義之間搖擺和博弈的困境[47]在全球范圍內的一種展現(xiàn)。
民粹主義對國際法的影響和特征。民粹主義對國際法的影響是多方面的：第一，民粹主義主要通過兩個不同的層面影響國際法。在政治領域，民粹主義者的行為改變了解釋法律規(guī)則的環(huán)境；在法律領域，民粹主義政府推動了對既有國際法律規(guī)則的改變和新的解釋，[48]并試圖通過改變國內立法來影響國際法。第二，出于擔憂可能會削弱他們代表“人民”的主張，民粹主義政府拒絕加入非政府組織的全球輿論場。[49]第三，由于拒絕實質性的共同價值體系或任何更高的權威，民粹主義政府促使國際法成為協(xié)調法；民粹主義政府還將愈發(fā)不遵守國際組織的規(guī)則，并通過創(chuàng)建比現(xiàn)有機構更容易主導的替代機構或結盟來影響國際法，國際法的職能可能會因此被稀釋，以及在某國無法單獨處理問題的情況下無法組織共同行動。[50]
也有觀點認為，民粹主義針對國際法的質疑和改變可以促進現(xiàn)行國際法體系的完善和發(fā)展，將民粹主義視為可能的早期危機警告，認為政黨運動可以通過主張當今政治形勢不可能滿足的需求來指出真正的問題所在。某些右翼民粹主義的訴求包含偏執(zhí)觀點、挑戰(zhàn)民主規(guī)范，因而民粹主義可能傳達錯誤信息，但其也能夠凸顯亟需回應的政治訴求。[51]如美國的人民黨運動曾迫使羅斯福政府注意到財富分配不公的問題并作出改善；時任美國總統(tǒng)特朗普曾威脅稱將會對中國及意欲將工廠搬至墨西哥的制造業(yè)企業(yè)征收巨額關稅，甚至提出想要退出北美自由貿易區(qū)，雖然這一系列言論和行為十分偏激，但不受約束的資本流動現(xiàn)狀的確對美國有負面影響[52]；盡管右翼民族主義組織及其運動確實夾帶了種族主義、本土主義或仇外觀點，但其控訴往往指向問題的真實所在。[53]
民粹主義對國際法的影響主要依靠民粹主義政黨執(zhí)政實現(xiàn)，這些政黨通常采取短期政策而不考慮長遠影響，[54]因此民粹主義對國際法的影響具有顯著的周期性，這一特征在希臘民粹主義政黨自金融危機后的興起到如今退下政壇的全過程中得到體現(xiàn)。民粹主義反對的是新自由主義這一特定的資本主義類型，而不是作為制度替代模式的資本主義。[55]“全球化的失敗者”在經濟困境中，產生了民族中心主義和反對權威的情緒，對自由主義經濟持有十分負面的看法。
西方國內民粹主義實踐對國際政策的影響
民粹主義政府在世界各地的出現(xiàn)也吸引了國際法學界的注意。在歐洲，民粹主義極端政黨支持率的上升趨勢被認為是“現(xiàn)代歐洲政治中最引人注目的發(fā)展之一”。[56]民粹主義是希臘“激進左翼聯(lián)盟”（Syriza）、意大利“五星運動”（The Five Star Movement）和西班牙“我們可以”（Podemos）等崛起的左翼政黨的主導敘事，法國總統(tǒng)候選人勒龐也被稱為“歐洲最猖狂的民粹主義者”。[57]在南美洲，玻利維亞、厄瓜多爾和委內瑞拉等國也出現(xiàn)了被稱作“極化民粹主義”的極度極化政治。[58]本節(jié)以希臘“激進左翼聯(lián)盟”的政治活動為實例，分析西方國內民粹主義和對外政策之間的關系。
2009年，在全球金融危機之后，希臘陷入嚴重的經濟衰退，只能借助歐洲機構的救助計劃渡過債務危機，但前提是其承諾在國內實施嚴苛的財政緊縮政策與一系列結構性改革，如提高個稅、減少福利、降低工資等緊縮政策。在當時緊縮政策引發(fā)多次民眾抗議浪潮的背景下，高調支持反緊縮政策并參與抗議的希臘民粹主義激進左翼聯(lián)盟迅速崛起，在2012年5月的議會選舉中成為最大的反對派。通過2013年的整合和一系列理論政策調整，2015年1月，希臘激進左翼聯(lián)盟戰(zhàn)勝老牌執(zhí)政黨新民主黨（ND），與極右翼政黨獨立希臘人（The Independent Greeks）組成聯(lián)合政府。成為執(zhí)政黨后，希臘激進左翼聯(lián)盟就救助協(xié)議積極與歐洲機構談判，以兌現(xiàn)其大幅削減希臘債務、放松緊縮政策等競選承諾。[59]該黨執(zhí)政后，就向議會提出議案以解決希臘因債務危機出現(xiàn)的人道主義災難，并實施了一系列進步法案，起草了經濟重組計劃，實施更多的累進稅制，提供資金改善嚴重惡化的公共服務，并重組國內資本市場。該屆政府還實施了如提高最低工資標準、穩(wěn)定居民消費價格指數(shù)（CPI）、改善社會保障體系等一系列國內福利措施。
在國際市場方面，該屆政府執(zhí)政期間希臘退出了救助計劃，重返國際債券市場后首次發(fā)債。在國際債權人的監(jiān)督下，希臘在恢復宏觀經濟穩(wěn)定和實施急需的初步財政調整政策方面取得了進展，但其政府債務規(guī)模依然龐大，政府支出、預算赤字及公共債務占GDP的比例高企，希臘持續(xù)面臨令人擔憂的債務負擔和競爭力嚴重削弱的壓力。[60]由于政治承諾未能有效兌現(xiàn)，希臘的商業(yè)環(huán)境并未得到有效改善，受到勞動法規(guī)較強的約束性、僵化的勞動力市場、強大的公共工會、政府的中央集權模式等因素的掣肘，金融體系的總體穩(wěn)定受到危機的嚴重破壞，國有企業(yè)需要大量財政補貼的難題也仍未得到有效解決。在對外市場方面，民粹主義政府設置的非關稅壁壘阻礙了貿易的健康發(fā)展，政府對外國投資的開放程度也低于平均水平，因而對國際法造成了影響。在人們普遍關心的就業(yè)領域，與歐盟平均水平相比（2018年6月），希臘仍是失業(yè)率最高的國家。為滿足歐洲機構要求的財政目標和基本預算盈余，該黨最終實施了削減工資、養(yǎng)老金與提高稅收的政策。受制于國際機構的債務壓力以及自身有限的執(zhí)政能力，政策改革并未給普通民眾的生活帶來較大改善，導致民眾失望情緒的普遍蔓延。
在歷經幾個月的談判無果及歐洲機構停止支付一部分救助款項后，希臘國庫近乎空虛，該黨在巨大壓力下決定以全民公投的形式向其債權人施壓。盡管民眾反對歐洲機構的意愿強烈，執(zhí)政黨仍選擇屈從于國際債權人的提議，與國際債權人簽署了第三份救助協(xié)議，繼而引起了黨內的分裂與選民的倒戈。在2019年7月7日舉行的議會選舉中，新民主黨戰(zhàn)勝了激進左翼聯(lián)盟。[61]
在希臘的實例中，民粹主義實踐及其對國際法影響的周期性一覽無余。這一周期通常自民粹主義政府的執(zhí)政始，緊接著就會受到國家統(tǒng)治機構體系的干預和調整。在這一“周期律”下，盡管民粹主義政府被視為在針對國際法所采取的行動方面的“倒退者”，但人們可能傾向于將這種變化視為暫時性的，最終未必能夠影響國際法的發(fā)展，這些行動甚至被視為促進國際法律秩序改革的一種方式。[62]實際上，相較于建立初期，希臘激進左翼聯(lián)盟的民粹主義色彩在其成為執(zhí)政黨后就開始減退并尋求正?；?，該黨變得更加“垂直”和以領導人為中心。[63]除了希臘之外，這種系統(tǒng)性調整也在美國的政治實踐中有所體現(xiàn)：現(xiàn)任總統(tǒng)拜登在競選時就被認為在打造“自由民粹主義”的概念以對抗特朗普政府的政策；[64]拜登就任后，他還被描述為“比前總統(tǒng)特朗普更真實的民粹主義者”——他的基建計劃、增稅計劃等政策的語境都是民粹主義的，是一種“克制的民粹主義”（Controlled Populism）；[65]也有評論認為拜登政府的政策是修飾了特朗普政策粗糙之處的民粹主義，特朗普甚至將這些政策評論為“剽竊”。[66]由此可見，由于周期性的存在，即便民粹主義政策在國內政治中延續(xù)，也必將為國內的統(tǒng)治機構體系所干預，呈現(xiàn)出一些變化。
國際法向民粹主義轉向的深層原因
在國際法向民粹主義轉向的過程中，“全球化失敗者”的出現(xiàn)及其相應政治訴求和主張是民粹主義影響國際法的底層邏輯，同時國際法體系的短板以及一些國際法的固有特征也是這一轉變發(fā)生的重要原因。
“全球化失敗者”的政治訴求與民粹主義。全球化帶來的不僅僅是社會福利的凈增長，也會導致一系列“全球化失敗者”的產生，這是市場分工和競爭的必然結果。
一個經濟體的中下層民眾在全球化過程中的頻繁、充分參與并由此獲利的一個重要前提，是該經濟體擁有具備較高執(zhí)政能力的政府：一方面，外國資本的投資決策很大程度上受到政府的監(jiān)管和長期投入發(fā)展的各種因素的影響，經濟體從事國際貿易的規(guī)模與政府規(guī)模的大小存在正相關關系；[67]另一方面，無論從現(xiàn)實還是政策層面看，勞動力比資本和貨物更難跨地域流動，而資本勢必不斷逃離勞動力昂貴的市場，從而導致資本和貨物的流動性隨著全球化的發(fā)展不斷增強，普通勞動者工作的不穩(wěn)定性也隨之增強，眾多研究已經證明不斷加劇的進口競爭將會導致進口國付出就業(yè)市場壓力增加和收入減少等巨大的代價，[68]此外還可能給相關產業(yè)工人的身心健康帶來負面影響，[69]而保障勞動者權益的重要前提便是政府（通過社會政策）在這一過程中起到緩沖作用。上述因素導致中下層民眾在全球化中的獲利勢必以政府的介入為前提。這樣的前提與新自由主義不相協(xié)調，也因此在新自由主義浪潮中受到反對。在全球化的過程中，新自由主義的觀點迎合了發(fā)達國家上層精英的需求，而與中下層民眾的利益相背。[70]經濟精英設計了服務于他們自身利益的全球化機制，在自身與政府之間塑造了更加緊密的聯(lián)系。[71]其帶來的后果是，精英機構更加沒有能力或者意愿為普通民眾提供公共產品，對底層民眾的需求缺乏有效回應。[72]
全球化機制的這一特征決定了全球化進程中失敗者出現(xiàn)的必然。從20世紀60年代中期到90年代中期，隨著全球化的推進，美國民意逐漸出現(xiàn)轉變，認為政府被少數(shù)大型利益集團操控的美國民眾數(shù)量所占比例高達76%；認為政府官員對民眾想法不管不顧的民眾占比達66%。[73]在20世紀80年代末、90年代初，美國參議院對不同收入群體訴求的回應存在巨大差異。如果按收入高低把美國選民劃分為三等，參議員的政策立場與收入排名前1／3的選民高度一致，而對收入排名最底層1／3的選民而言，參議員對其訴求的回應甚至呈現(xiàn)負相關。[74]美國社會的不平等問題已經達到了頂點。在2019年，美國前1%的人口擁有的國家財富比整個美國中產階級的財富總和還要多，使得普通民眾產生更多的不安全感和不確定性。數(shù)據分析也論證了國家內部“全球化失敗者”出現(xiàn)的必然性。中東歐民粹主義政黨的執(zhí)政基礎就是大量的社會底層支持者，特別是農民。[75]從1990年到2007年，全世界最貧窮的40%的人口在全球總收入中所占有的份額僅提升了不到1%。[76]在全球化的影響下，經濟學家指出國際貿易使得全球經濟發(fā)展更加均衡，但國家內部的分配問題導致社會兩極化的出現(xiàn)甚至惡化。[77]發(fā)達國家內部經濟長期衰退的地區(qū)一般是深受全球化負面影響的地區(qū)，也是民粹主義盛行的地區(qū)。這些地區(qū)制造業(yè)陷入發(fā)展困境，失業(yè)現(xiàn)象嚴重，政治和經濟狀況不斷惡化。在2008年全球金融危機之后，這些地區(qū)的經濟發(fā)展不平衡問題更加突出，也更加排斥自由主義政治和經濟制度。[78]特朗普政府民粹主義政策的主要支持者集中在傳統(tǒng)制造業(yè)帶、城市外圍的農村及小規(guī)模城市，這很好地印證了以勞動力為底色的選舉區(qū)域劃分和民粹主義政策之間的相關性。[79]
全球化失敗者對其在全球化中受到的損失一般會產生兩種政治訴求：尋求經濟補償以及呼吁保護主義。[80]政府開放程度的加強伴隨著政府開支的增長，尋求經濟補償一般作為優(yōu)先的選擇被全球化失敗者提出。[81]這也是全球化初期各國選民對于主張再分配的左翼政黨的支持度逐漸提升的原因。[82]只有大幅度的福利政策才會使得全球化失敗者選擇支持開放市場[83]而非保護主義的政策。在一定程度上，全球化的獲益者通過經濟補償與全球化失敗者達成了一致，以換取后者對于全球化的支持。[84]
然而，在全球化的推進過程中，這一策略逐漸失效。一方面，新自由主義的進一步發(fā)展使得資本跨越國界流動的能力不斷增強，它有利于民族國家某些政策的施行卻不利于另一些政策，由此限制了國家的自主性。[85]較高的資本流動性不僅削弱了資本的生產意愿，也增強了資本面對政府與普通民眾的議價能力。[86]在議價能力方面，當行動者有退出權時，他就能“用腳投票”，迫使組織妥協(xié)讓步。[87]在生產意愿方面，流動性高的資本持有者往往缺乏投資和生產意愿，傾向于“竭澤而漁”地攫取資源而罔顧生產性投資。[88]與之相應的，流動性較低的資產持有者更傾向于將利潤用于投資、發(fā)展和擴大就業(yè)。正因如此，二戰(zhàn)后才出現(xiàn)了各國資本的“歷史性妥協(xié)”（Historic Compromise）。[89]有學者指出，主要依靠不動產征稅的法國君主由于稅基的固定性而擁有了對國內民眾更強的議價能力。[90]各國稅法在稅率上出現(xiàn)的競底現(xiàn)象便是資本較強的流動性賦予資本持有者較高議價能力的具體體現(xiàn)：各國不斷通過降低稅率吸引外國資本，而這損害了各國的稅基，降低了各國的收入。[91]另一方面，產業(yè)和金融的聯(lián)系也會對資本的生產意愿以及議價能力產生影響。兩種因素共同組合產生了四種不同的“關鍵前情”（Critical Antecedent），[92]不同的關鍵前情引發(fā)了各國不同程度的貧富分化，同時出現(xiàn)了沖擊現(xiàn)有國際政治經濟秩序的國內壓力。這也解釋了為什么在跨國資本流動性較高的國家中，產業(yè)與金融關系疏遠的英國和美國成為了民粹主義現(xiàn)象最突出的地區(qū)。[93]
同時，補償?shù)某杀倦S著全球化進程中失敗者數(shù)量的增加以及損失的擴大而不斷攀升。[94]在美國，持續(xù)的減稅使得聯(lián)邦政府財政出現(xiàn)赤字，無力維持公共福利政策。以往代表低收入民眾、主張增加社會福利開支的民主黨，在其黨綱中提及社會福利的段落的比重不斷降低。[95]在克林頓就任美國總統(tǒng)期間，他試圖實施緊縮的預算政策，導致民主黨在中期選舉中遭受了歷史性挫敗。因此，民主黨被迫調整原有政策，削減原本用于改善教育、醫(yī)療及恢復公共基礎設施等方面的支出。[96]民眾對于主張補償制度的嵌入式自由主義以及提出這些觀點的傳統(tǒng)黨派的信任也隨之消減，[97]通過補償制度換取中下層民眾對全球化支持的措施所發(fā)揮的作用也隨之減弱乃至喪失。在經濟補償不再可行的情況下，保護主義的傾向便成為了全球化失敗者的優(yōu)先選擇，人們對于政府緩沖作用的需求也因而不斷降低，政府的規(guī)模也隨之縮小，需要的稅收也因此減少，這增加了保護主義者主張同時實施減稅政策的可能性，使之得以吸引中產階級的支持。政治家們也傾向于利用國際貿易的高度技術性以及由此導致的選民對其的模糊理解，[98]運用保護主義來表達孤立主義以及“讓國家重新拿回掌控權”等政治主張，以獲得更多支持。
在上述經濟因素的共同作用下，全球化遭遇的阻力不斷增強，以保護主義、反對全球化為代表的中下層民眾接受的民粹主義觀點開始在一些國家成為主流的政治話語和表達。這進而被一系列民粹主義政治家所利用，形成了全球范圍內的民粹主義運動。
現(xiàn)有國際法體系的缺陷?，F(xiàn)有國際法體系的弊端在全球經濟陷入困境的情況下集中暴露，并對體系本身產生沖擊。
例如，國際投資仲裁機制存在著諸多問題。一是仲裁機制一裁終決，缺乏上訴程序，仲裁裁決“碎片化”，缺乏一致性；二是ICSID的仲裁方法不明確，實質性術語的模糊性導致仲裁結果缺乏穩(wěn)定性和可預測性；[99]三是在“岔路口條款”附加投資者去當?shù)鼗瘍A向的前提下，投資者普遍選擇國際爭端解決機構而非東道國國內司法救濟，但這使得國家政策的制定落入幾個國際仲裁員的手中，從而導致這一機制精英化和私法化，缺乏政治上的正當性；[100]四是ICSID對發(fā)展中國家持有偏見，[101]對投資者保護更有利，而這在一定程度上損害了東道國的規(guī)制權。例如，拉美國家近些年來針對ICSID產生了嚴重質疑，如質疑ICSID是否過于偏袒投資者（Pro-Investor），是否別有用心地將主權國家對自身事務的管控行為裁定為“實質征收”。[102]自拉美國家被動接受投資自由化政策以來，外國投資者在拉美地區(qū)獲取了高額收益，而東道國卻并未獲得多少好處且無法實施滿足社會需要、保護社會公共利益的政策，甚至陷入經濟危機。[103]在2001年爆發(fā)主權債務危機之后，阿根廷采取限制外資撤出、外匯管制等一系列措施應對社會動蕩、政局不穩(wěn)的全面國家危機，[104]由此外國投資者紛紛通過ICSID針對阿根廷政府提出仲裁申請。[105]自2001年經濟崩潰以來，阿根廷已面臨43項索賠，索賠金額約為650億美元。[106]厄瓜多爾同樣面臨高額索賠，2012年10月其被裁定需向美國西方石油公司支付賠償及利息共計23億美元，這一賠償額高達其2012年國民財政預算的59%、全國醫(yī)療預算的135%。[107]在拉美國家對國內事務的管控被認定為“實質征收”后，敗訴后需承擔的高額索賠費用給相關國家的政府和普通民眾造成了沉重的負擔。
在國際貿易領域也存在著類似的問題。20世紀60至90年代，國際社會出現(xiàn)了一系列發(fā)展迅速的國家或地區(qū)，比如韓國、中國臺灣地區(qū)、新加坡以及此后的中國，其發(fā)展成就離不開政府的發(fā)展政策，包括貿易相關補貼及一系列的關稅措施，而這些政策方案在當下的國際法體系內卻無法得到適用，因為他們與現(xiàn)有的WTO規(guī)則相違背。[108]這樣的國際貿易規(guī)則被認為不僅壓縮了希望運用前述政策推動經濟發(fā)展的國家的政策選擇空間，也提升了他們的規(guī)范門檻。[109]現(xiàn)有國際貿易體系正在受到一系列挑戰(zhàn)，美國作為曾經的主導者如今也成為了這一體系的重要破壞者。美國特朗普和拜登政府推行的《芯片法案》旨在通過產業(yè)政策和補貼政策推動經濟和外交政策。特朗普不斷進行“退群外交”離開現(xiàn)有的國際貿易體系，選擇走上貿易保護主義的道路，其行為包括但不限于退出“TPP”協(xié)定、要求重新談判NAFTA協(xié)定等。然而在WTO體系下，美國的一些跨國企業(yè)及國際投資者、貿易者被認為攫取了絕大多數(shù)的全球化利益，而傳統(tǒng)制造業(yè)地區(qū)的居民則承受了相應的損失，全球發(fā)展赤字在此體現(xiàn)。全球發(fā)展空間不平衡、發(fā)展援助不完善便是發(fā)展赤字的重要類型。[110]
國際法的民主赤字與有限工具性。有學者認為，美國法院將國際法納入國內憲法違反了“法治”原則，因為這一舉措剝奪了人民通過立法對政策的影響力，[111]這種司法激進主義違反了美國憲法。[112]在歐洲，民意調查結果顯示許多歐洲人不信任歐盟機構，部分歐洲政客成功地兌現(xiàn)了反歐盟的競選承諾，一些歐盟國家的選民否決了歐盟憲法以及里斯本條約。[113]主權國家和主權持有者代表人民是立憲的兩個必要條件，而歐盟既不是一個主權國家，同時缺乏立憲主體，其行使的公權力由政府間簽訂的條約授予，訂約與修約權始終由成員國掌控，成員國才是歐盟條約實際的主人。[114]
全球的精英階層在某種程度上掌控著國際法的發(fā)展，致使其缺少民主要素：他們創(chuàng)造、解釋和執(zhí)行國際法，利己傾向使得精英創(chuàng)制反映精英群體價值觀的國際法和國際經濟秩序，而非創(chuàng)制有利于全球公民或反映全球公民價值觀的國際法。[115]代議制民主實質上是一種“精英主義民主”，旨在將人民更大程度上限定為“投票者”，更多地發(fā)揮各類政治精英、社會精英在國家治理中的主導作用，從而將“人民的統(tǒng)治”巧妙地轉變?yōu)?ldquo;代表的統(tǒng)治”。[116]盡管國際條約會通過轉化等方式被納入國內法體系，但因為總統(tǒng)和國會成員也是精英階層的一部分，所以即便經過其同意和表決，國際條約仍然缺乏民意基礎。在代議制民主的語境下，全體人民和國家之間的關系被視作一種信托關系，國家作為信托人負有忠誠義務和勤勉義務；在信托關系中，信任和避免利益沖突是最為核心的兩個要素，那么當國家不能代表普通民眾的利益時，國家的合法性便存有危機。同樣，主權國家讓渡出部分主權給國際機構和國際條約，當二者不能反映成員國及其國民的利益時，其合法性便存有危機。對國際機構以及國際經濟秩序的反思和質疑很大程度上源于金融危機與隨之而來的全球經濟衰退，切身利益受損的普通民眾在此時更容易注意到國際化利益分配不均，也更容易質疑國際政治經濟秩序能否真的帶來紅利。[117]
在兩種情況下全球民眾可能內化接受國際法：一是基于對權威和精英的尊重、信任而接受國際法的規(guī)訓，民眾遵從、支持政府官員的政策從而內化接受國際法，但尊重會在政府官員的政策出現(xiàn)分歧時停止；二是只有當普通民眾對自己生活的幸福水平感到滿意，并將其歸因于國際法時，內化接受才會發(fā)生。[118]在國際法工具性視角下，現(xiàn)有國際法對民眾有利時，也就是全球化和國際法律一體化與國內的經濟增長同時發(fā)生時，民眾才會接納國際法、全球化和國際政治經濟規(guī)則。在全球經濟和國內經濟江河日下、民眾對現(xiàn)有國際政治經濟秩序能帶來利益的期待沒有得到滿足時，民眾很容易將矛頭指向政府，要求更為直接和純粹的民主，這就體現(xiàn)為一種反建制、反精英的意識形態(tài)。
在新自由制度主義視角下，霸權國家倡導下的國際機制能夠保障世界政治經濟中的合作與和平。但是“制度起作用”只是一個實證的命題，忽略了制度的規(guī)范意義，未能充分考慮國際制度的分配和正義問題。[119]新自由制度主義理論下所構造的國際法和國際政治經濟秩序具有很強的工具屬性，其在實現(xiàn)效率的同時并沒有很好地兼顧公平和正義的分配。新自由制度主義既從正向的方面展示“建制”問題在世界政治中的意義，也從反向的方面提示“改制”問題在世界政治中的迫切性。[120]
霸權國家國內壓力對國際秩序的傳導：以美國為例。通過“霸權穩(wěn)定論”及相關觀點，可以找到現(xiàn)有國際政治經濟秩序衰退的原因。
一方面，有學者指出霸權是良性的，認為霸權國家是國際經濟運行的穩(wěn)定器，承擔了三項重要職責：世界商品的開放市場提供者；各個國家的“最后貸款人”（Lender of Last Resort）；國際貨幣的發(fā)行者，即世界經濟運轉流動性的提供者。因此，無論是在國際貨幣還是國際貿易領域，霸權國家都在向世界提供國際公共產品。[121]約翰·伊肯伯里（John Ikenberry）就認為，美國的霸權是良性的；為使世界各國服從美國領導的世界秩序而保持戰(zhàn)略性克制（Strategic Restraint），美國建立了包括國際貨幣制度在內的一系列國際制度，這不僅降低了國際合作的交易成本、解決了集體行動的難題，還限制了美國濫用權力的可能，把其行為限定在可預測的軌道上；因此在良性霸權的主導下，美國的單極體系是可持續(xù)的。[122]
另一方面，現(xiàn)實主義者和馬克思主義者揭示出霸權國家從國際體系中獲得了不對等的收益，并利用國際秩序將成本轉嫁到其他國家。霸權國家有其自利性，霸權帶來了具有強制力的領導權；若有利可圖，霸權國家會積極采取擴張性政策，嘗試控制國際體系內的其他國家，也會利用其強制力盤剝弱小國家[123]：在貿易領域，霸權國家會通過實施最優(yōu)關稅（Optimum Tariff）盤剝小國；在貨幣領域，霸權國家會利用他國的貨幣依附影響他國的經濟與政治決策。[124]美國作為霸權國家也可以利用其自身地位賦予國內市場極強的議價能力，因為進入美國市場對于其他工業(yè)國家和發(fā)展中國家而言是極為重要的，這也使美國掌控了重要的對外政策工具。[125]馬克思主義者則指出，霸權國家的行為反映了世界體系中核心國家的資產階級的利益，這些國家的資產階級不僅掠奪本國的工人，也通過霸權國家控制的國際貿易、金融、貨幣體系等掠奪其他國家的民眾。[126]當然，也有學者從理性主義的角度出發(fā)，反對霸權國家利用了其主導的國際經濟秩序掠奪他國的論斷，他們認為，如果霸權以此盤剝他國，盡管會獲得短期利益，但是從長遠來看會損害其權力。[127]因此一個理性的霸權國家不應利用其權力和地位盤剝他國。
綜合兩方面來看，霸權既可能是良性的也可能是惡性的。歷史上，霸權國家也確實存在著兩面性。因此有學者借用“掠奪式統(tǒng)治理論”（Theory of Predatory Rule）——即統(tǒng)治者從大眾那里獲得的收入受相對議價能力（Relative Bargaining Power）、交易費用（Transaction Cost）以及貼現(xiàn)率（Discount Rate）三者影響——其中的“貼現(xiàn)率”概念可以解釋霸權何時是良性的。在霸權國家理性的前提下，“掠奪式統(tǒng)治理論”同樣適用于“國家層次”的分析：當霸權國家遇到強有力的挑戰(zhàn)、面臨衰落預期時，其行為可能會變得短視，并具有較高的“權力貼現(xiàn)率”；同時，當它在國際體系中獲取資源的相對議價能力與交易成本并未發(fā)生顯著變化時，霸權國家便會利用自己在現(xiàn)有體系中的主導地位轉嫁內外危機，盤剝其他國家。[128]美國在石油美元循環(huán)過程中的行為所體現(xiàn)的自利性和掠奪性，便可以在這一框架下得到合理解釋。[129]
現(xiàn)在，中國、歐盟、日本的發(fā)展以及俄羅斯地位的提升給美國的霸權帶來了一定的挑戰(zhàn)。中國對美國的出口逐年上升，中美貿易差額逐漸拉大，同時中國GDP總值不斷上升，其年增速也相較美國更為領先。[130]二戰(zhàn)后，國家的經濟實力開始可以快速轉化為其他實力，[131]中國在經濟領域給美國帶來的挑戰(zhàn)被這一效應放大，美國的領導地位出現(xiàn)日益下滑的風險。
根據皮尤研究中心（Pew Research Center）2017年的調查，38個受訪國家的民眾中，雖然仍有26個國家的多數(shù)民眾認為美國是世界經濟的領導者，但在幾乎所有受訪國家中，認為美國是世界經濟的領導者的民眾比重都有所下降。[132]同時根據該中心2011年進行的另一項調查的數(shù)據，22個受訪國家中的15個國家的大多數(shù)民眾相信中國會取代或已經取代美國成為“世界超級強國”。[133]綜上，隨著美國現(xiàn)有的霸權地位逐漸受到挑戰(zhàn)，其維持霸權的預期隨之下降，但成本上升，理性的霸權國家便選擇成為“更偏惡性的霸權”，利用自己主導下的現(xiàn)有機制，通過金融、貿易等手段向外轉嫁內部的矛盾。這一方面迎合了國內民粹主義者的政治訴求，另一方面也使得其他國家進一步受到負面影響，放大了西方國家主導的國際經濟秩序的缺陷及其帶來的不良后果。
1988年，羅伯特·普特南（Robert D．Putnam）首先將“雙層博弈”的概念引入國際關系研究之中，分析國際談判中國內與國際因素的互動。[134]雙層博弈理論假定政治領導人一直都是同時在國內和國際兩個舞臺上行動，在國際層次上，國家尋求利益最大化、提高其滿足國內需要的能力，使外部變化的不利后果最小化。[135]在多項跨國調查中，對全球化持正面看法的美國民眾比例在諸多國家中的排名非常靠后，位列中國、印度等發(fā)展中國家及德國、英國等發(fā)達國家之后。[136]究其原因，收入分配差距拉大是沖擊國際秩序的重要國內壓力來源，日益擴大的貧富差距也使得美國國內生成顯著的反對當前國際秩序的力量：在國際政治上，領導國的變動會導致國際秩序變遷，領導國國內的秩序調整也會引發(fā)國際秩序變遷。[137]在2016年的競選中，特朗普獲得了67%的“沒有上過大學的白人勞工”的選票，以及大量受外包影響的制造業(yè)州的選票。[138]支持特朗普的選民大多是當前國際經濟秩序中的利益受損者，在美國工會等社會政治組織衰落的背景下，利益受損者易被政要的極端議題動員并用選票表達不滿，以反對全球化和當前國際秩序。[139]由此，美國的民粹主義意識形態(tài)正逐漸推動著現(xiàn)有政治經濟秩序的變遷，這樣的變遷也反映在國際經濟法的實踐之中。
國際經濟秩序是否會民粹主義化
基于以上分析可以得出的初步結論是，與其說民粹主義的發(fā)展是對現(xiàn)行國際法體系的否認，毋寧說是對現(xiàn)行國際法體系的一種必然反饋以及修正需求。
這種轉向主要來自于普通民眾對于自身在全球化過程中利益受損的不滿以及對全球治理的不信任，但這些原因都無法否認市場機制在經濟調節(jié)中仍然具有的重大作用，以及以比較優(yōu)勢學說為基礎的全球化帶來的全球總財富的增長。[140]實證研究也表明，參與互惠貿易談判的工業(yè)國家享受到了更大的貿易增長。[141]因此，新自由主義制度的核心理論根基并沒有被否認，民粹主義的興起并不能證明現(xiàn)行國際法體系一無是處。
民粹主義有著長期的發(fā)展歷史，并且有比較明顯的周期性。區(qū)別于歷史上的民粹主義，當下的民粹主義者主要是現(xiàn)有國際經濟秩序中的利益受損者，他們反對技術官僚帶來的注重效率而忽視平衡且被資本所裹挾著的制度和秩序，而現(xiàn)行的民粹主義正是他們政治訴求的體現(xiàn)。民粹主義者不滿現(xiàn)有的制度體系，并將其歸咎于現(xiàn)有體系下的獲利者，且尋求通過反對該體系或其獲利者來尋找解決方案、彌補自身損失。當這些訴求無法被滿足時，發(fā)達國家的普通勞動者作為利益受損者，自然將矛頭指向了搭建這一體系并從中獲利[142]的傳統(tǒng)官僚、精英，以尋求新的解決方案，進而對國際經濟秩序產生影響。
雖然希臘的個案說明民粹主義實踐并未成功，并且新自由主義又重新回歸，國際社會并沒有類似于國家統(tǒng)治機構的體系來調整和干預各國自發(fā)的民粹主義改革，基于信任的國際體系對于民粹主義運動的抵抗力遠小于基于強制力的國家政府，這對預測民粹主義運動對國際體系的影響造成了一定的困難。但不可否認的是，民粹主義短期內會在一定程度上影響各國的內政并影響國際經濟秩序。此外，民粹主義也在進行著某種程度的跨國合作。匈牙利和美國的右翼民粹主義勢力基于雙方各自發(fā)展處境的訴求和受益于技術層面跨國網絡傳播的發(fā)展，圍繞共同議題，通過跨國合作和互動，實現(xiàn)了右翼民粹主義的全球化和跨國化，共同推進反全球化議程。共同的民粹議題構筑了新的跨國政治空間，一定程度上導致了美國政治的“歐爾班化”，分化了傳統(tǒng)的美歐關系。[143]
但即便如此，民粹主義國際法絕非最終目的，長遠來看它并非一個相對穩(wěn)固平衡的解決方案。一方面，保護主義并不能解決全球化帶來的問題，比如工作崗位的回歸仍將受到當?shù)馗叱杀緞趧恿Φ挠绊?，企業(yè)將不得不選擇相應手段，例如減少雇員或提高產品價格以實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，最終反而導致居民生活成本的上升；[144]另一方面，民粹主義是周期性的，且歷次的民粹主義運動均以失敗告終——因為其本質上只是社會進步過程中利益受損集團試圖通過政治渠道表達自己需求和主張的行為，終究無法阻卻社會進步。而且民粹主義運動無法運用社會進步的理論武器，只能熱衷于道德化的政治表達；為了迎合利益受損集團，其往往更重視短期利益，長遠來看無法真正提振經濟或者改善社會治理，相反從某種程度上來看還會惡化社會治理體系。[145]2008年經濟危機后盛行于歐美的民粹主義浪潮雖然推動國際體系產生了一定變化，但是就其終極目標而言也注定失敗。
國際法體系背后的國際政治經濟形勢的變遷還受到其它多方面因素的影響。關于國際經濟秩序的變遷，學者主要從權力、制度和理念等維度闡釋其背后的因果邏輯。一個穩(wěn)定的世界經濟秩序需要一個穩(wěn)定的秩序維護者，歷史上的開放經濟往往需要霸權國家的支撐，[146]因而當霸權衰落時，現(xiàn)有國際經濟秩序就會坍塌；也有學者指出國際秩序的坍塌，來源于現(xiàn)有均勢的打破；[147]自由制度主義者則在強調霸權對于秩序維持的重要作用的同時，也認為秩序的慣性可以使其在霸權衰落之后繼續(xù)維持；[148]也有學者指出大戰(zhàn)的結束即為秩序變遷的時刻；[149]建構主義則認為社會共識和理念的變遷將帶來秩序的變遷。[150]自由主義價值觀的衰弱與以個人主義為核心的當代國際秩序的道德基礎衰弱以及自由主義本身不無關系。[151]雖然這些理論在解釋力上都存在一定的缺陷，但仍有很大影響。簡言之，國際秩序中領導國的變遷也會對國際秩序的變遷產生影響。[152]
雖然民粹主義難以取得成功，但會成為達成目的的重要手段。民粹主義在一定意義上表明了社會進步過程中利益受損集團的訴求，這也迫使政策制定者考慮各方的利益，對之后的政策進行相應的修正。正如發(fā)展中國家在多哈回合談判中利用自身的數(shù)量優(yōu)勢與發(fā)達國家談判并獲取經濟利益一般，平民可以利用自身的數(shù)量優(yōu)勢以近乎“同歸于盡”的方式換取獲利者的妥協(xié)。因為黑天鵝事件發(fā)生的可能性，如果無法完成合理的利益分配，全球化將是難以持續(xù)的。[153]也正由于“平民”對于繼續(xù)推動全球化進程的重要性，如此大規(guī)模的反對可能造成全球化的巨大倒退以及相應的經濟損失，這些損失使得現(xiàn)有制度的維護者和獲利者不得不慎重考量不同的利益訴求和手中的各項選擇。
在全球化進程中，民粹主義倡導的貿易保護主義存在諸多問題。但是，全球化的進一步推進也無法與民粹主義中的“平民”階層全然割裂，這使得現(xiàn)有的國際法體系不再是一個唯一的或者必然的選擇。民粹主義者的政治觀點雖然不完全代表全球發(fā)展的最優(yōu)解，但也指出了現(xiàn)有體系的弊病，并使得獲利者不得不開始將談判視作一個重要的選擇，檢討后民族國家和后物質主義文化，回歸以作為主權者的人民和主權國家為本位的現(xiàn)代民主政治，[154]從而推進最優(yōu)解的達成，并影響現(xiàn)有的國際經濟秩序走向。在國際經濟秩序的構建方面，最終的途徑應該是在全球化中尋找恰當?shù)难a償方案以彌補利益受損的社會成員，在效率與平等之間的政策平衡中更多地偏向于平等一方?？s小貧富差距，完善社會福利體系應該是國家政府的重要政策選項。
小結
從民粹主義的起源、概念、特征來看，民粹主義是一系列以道德化表達為形式的反對多元主義、宣稱自己代表“真正的人民”的執(zhí)政運動和話語體系，對現(xiàn)有的國際法體系已經產生了諸多影響。通過分析民粹主義在現(xiàn)有國際經濟法領域的發(fā)展，并結合希臘等國的民粹主義實踐，本文試圖具象化地展示民粹主義實踐的特征及其對一國對外政策與現(xiàn)有國際法體系的影響。從經濟邏輯以及政治力量兩方面看，本文在原理層面系統(tǒng)性地分析了民粹主義在霸權國家的興起以及現(xiàn)有國際法體系受到民粹主義影響的原因，以此展望未來國際經濟秩序的走向。
盡管早有悲觀的觀點認為，民粹主義、逆全球化和大國地緣博弈正在把世界拉進世界大戰(zhàn)的陰影，[155]但我們也有理由樂觀地認為，國際法體系未必會出現(xiàn)所謂的民粹主義的全面轉向。一方面，新自由主義帶來的經濟增長并沒有被完全否定，其主要存在的問題是分配不均，如果能有效解決這一問題，新自由主義的核心政策仍然可以得到發(fā)展；另一方面，國際法體系的發(fā)展還受到諸多其他因素的影響，并不單一地由民粹主義所決定。民粹主義很可能發(fā)展為一種現(xiàn)有國際法體系下在受益者與受損者之間尋找新平衡的原因、方式或者途徑。盡管民粹主義是對新自由主義全球化的反對，但也為下一階段的全球化提出了命題和方向。
（本文系國家社會科學基金重大項目“美國全球單邊經濟制裁中涉華制裁案例分析與對策研究”的階段性成果，項目編號：21&ZD208；感謝上海交通大學凱原法學院陳哲禹、張小川等參與了本文的資料搜集和整理工作）
注釋
[1]劉志云：《新自由制度主義與國際經濟法的發(fā)展》，《現(xiàn)代國際關系》，2003年第10期。
[2][3]羅伯特·基歐漢：《制度理論和冷戰(zhàn)后時代現(xiàn)實主義的挑戰(zhàn)》，大衛(wèi)·A. 鮑德溫主編：《新現(xiàn)實主義和新自由主義》，杭州：浙江人民出版社，2001年，第279、279頁。
[4]S. G. Sreejith, "Public International Law and the WTO: A Reckoning of Legal Positivism and Neoliberalism," San Diego International Law Journal, 2007(9), p. 5.
[5]Terence P. Stewart, The GATT Uruguay Round: A Negotiating History (1986-1992), Austin: Alphen Aan Den Rijn: Frederick, MD: Wolters Kluwer Law & Business, 1993.
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[7][31]Cas Mudde, "The Populist Zeitgeist," Government and Opposition, 2004, 39(4).
[8][20]Sheri Berman, "The Causes of Populism in the West," Annual Review of Political Science, 2021(24).
[9]Robert Barr, "Populists, Outsiders and Anti-Establishment Politics," Party Politics, 2009, 15(1), p. 29.
[10][55]Michal Kazin, The Populist Persuasion: An American History, New York: Basic Books Press, 1995, pp. 287, 287.
[12]Steven Levitsky and Kenneth Reberts, The Resurgence of The Latin American Left, Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2011, p. 6.
[14]孫璐璐：《佩里安德森論霸權與21世紀的國際體系》，《國外動態(tài)理論》，2019年第12期。
[15]沈偉：《民粹國際法和中美疫情法律之困》，《中國法律評論》，2020年第4期。
[17]馬濤：《理解民粹主義的邏輯：“人民觀”視角》，《當代美國評論》，2020年第4期。
[18]Margaret Canonvan, Populism, London: Junction Books Press, 1981, p. 293.
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[22]高奇琦、張鵬：《民族主義與民粹主義之辨——基于概念研究的視角》，《學術月刊》，2023年第2期。
[23]林紅：《“失衡的極化”：當代歐美民粹主義的左翼與右翼》，《當代世界與社會主義》，2019年第5期。
[24][33]叢日云：《從精英民主、大眾民主到民粹化民主——論西方民主的民粹化趨向》，《探索與爭鳴》，2017年第9期。
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[29]劉傳明、林奇富：《代表性斷裂與歐美國家的民主政治危機》，《國際展望》，2023年第1期。
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[34][116]郭中軍：《西方自由主義對民主的“規(guī)訓”及其困境》，《社會科學》，2021年第6期。
[35]魏艷茹：《論國際投資仲裁的合法性危機及中國的對策》，《河南社會科學》，2008年第4期；郭玉軍：《論國際投資條約仲裁的正當性缺失及其矯正》，《法學家》，2011年第3期。
[36][38][39]陳安、房東、丁麗瑛、徐崇利、李國安、廖益新、朱炎生、曾華群：《國際經濟法學新論》，北京：高等教育出版社，2017年，第429、429～430、431頁。
[37]陶立峰：《美國雙邊投資協(xié)定研究》，北京：法律出版社，2016年，第97～139頁。
[40]唐妍彥：《巴西：國際投資爭端解決模式改革及對中國的啟示》，《拉丁美洲研究》，2021年第2期。
[41]魏丹、唐妍彥：《從國際投資規(guī)則的旁觀者到引領者——巴西CFIA模式研究》，《武大國際法評論》，2019年第3期。
[42]Katia Fach Gómez, "Latin American Approaches to International Dispute Resolution," https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1795568.
[43][106]Wei Shen and Carrie Shu Shang, "Conceptualizing Unilateralism, Fragmentationism and Statism in a Populism Context: A Rise of Populist International Law?" Brazilian Journal of International Law, 2020, 17(2), p. 162.
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[45]相關數(shù)據參見：Regional Trade Agreements, http://rtais.wto.org/UI/PublicMaintainRTAHome.aspx。
[46][144]Yong-Shik Lee, "International Trade Law Post Neoliberalism," Buffalo Law Review, 2020(68), pp. 453, 413.
[47]林紅：《困于民粹主義和新自由主義之間：拉丁美洲的發(fā)展選擇問題》，《江蘇行政學院學報》，2022年第2期。
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[51][52][53]John Judis, The Populist Explosion, New York: Columbia Global Reports Press, 2016, pp. 106, 107, 106-107.
[56]Matthew Goodwin, "Right Response: Understanding and Countering Populist Extremism in Europe," Chatham House, https://www.chathamhouse.org/sites/default/files/r0911_goodwin.pdf.
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[58]Samuel Handlin, "The Logic of Polarizing Populism: State Crises and Polarization in South America," American Behavioral Scientist, 2018, p. 75.
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[60]相關數(shù)據參見：https://zh.tradingeconomics.com/。
[61]《希臘反對黨新民主黨贏得大選》，2019年7月8日，http://finance.sina.com.cn/roll/2019-07-08/doc-ihytcitm0483800.shtml。
[63]Giorgos Katsambekis, "Radical Left Populism in Contemporary Greece: Syriza's Trajectory from Minoritarian Opposition to Power," Constellations, 2016, 23(3), p. 391.
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[66]Leon Hadar, “Biden's Populism Trims Jagged Edges of Trumpism,“ 15 July 2020, https://www.proquest.com/newspapers/bidens-populism-trims-jagged-edges-trumpism/docview/2423776861/se-2?accountid=10134.
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[70]梁雪村：《民粹主義：一個“歐洲問題”？》，《歐洲研究》，2015年第6期。
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[99]Wei Shen and Carrie Shu Shang, "Conceptualizing Unilateralism, Fragmentationism and Statism in a Populism Context: A Rise of Populist International Law?" Brazilian Journal of International Law, 2020, 17(2), p. 25；韓秀麗：《再論卡爾沃主義的復活——投資者—國家爭端解決視角》，《現(xiàn)代法學》，2014年第36卷第1期。
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[103]韓秀麗：《再論卡爾沃主義的復活——投資者—國家爭端解決視角》，《現(xiàn)代法學》，2014年第36卷第1期；Leon Trakman and David Musayelyan, "The Repudiation of Investor–State Arbitration and Subsequent Treaty Practice: The Resurgence of Qualified Investor–State Arbitration," ICSID Review-Foreign Investment Law Journal, 2016, 31(1), pp. 194-218.
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[105]劉京蓮：《阿根廷國際投資仲裁危機的法理與實踐研究——兼論對中國的啟示》，廈門大學出版社，2011年，第37頁。
[107]Cecilia Olivet, "Why Did Ecuador Terminate All Its Bilateral Investment Treaties?" https://www.tni.org/my/node/23530.
[108]Ha-Joon Chang, Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective, London: Anthem Press, 2002, pp. 13-68.
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[110]全球發(fā)展赤字是全球化負面效應未能得到有效管控，全球發(fā)展獲益小于成本支出或實際收益不及預期收益，進而制約全球可持續(xù)發(fā)展的狀況，其實質是全球發(fā)展獲益不能滿足國際社會對可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需求。吳志成、劉培東：《全球發(fā)展赤字與中國的治理實踐》，《國際問題研究》，2020年第4期。
[111]Robert H. Bork, "Coercing Virtue," Review-Institute of Public Affairs, 2003, p. 21.
[112]Kristina Daugirdas, "Taming Globalization: International Law, the U.S. Constitution, and the New World Order; by Julian Ku and John Yoo Recent Books on International Law: Book Review," American Journal of International Law, 2014, p. 568.
[114]Grimm Dieter, "Does Europe Need a Constitution?" European Law Journal, 1995.
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[121][146]Charles Kindleberger, The World in Depression, 1929-1939, Berkeley: University of California, 1973, pp. 292, 305.
[122]John Ikenberry, "Institutions, Strategic Restraint, and the Persistence of American Postwar Order," International Security, 1998, 23(3), p. 43.
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[124]Jonathon Kirshner, Currency in Coercion: The Political Economy of International Monetary Power, Princeton University Press, 1997, pp. 115-169.
[125]蘇珊·斯特蘭奇：《國家與市場》，楊宇光等譯，上海世紀出版集團，2006年，第195～196頁。
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[127]Joannie Gowa, "Rational Hegemons, Excludable Goods, and Small Groups: An Epitaph for Hegemonic Stability Theory?" World Politics, 1989, 41(3), p. 307.
[128]黃琪軒：《世界政治中的“權力貼現(xiàn)率”與美元貶值》，《當代亞太》，2012年第6期。
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[130]相關數(shù)據參見：聯(lián)合國Comtrade數(shù)據庫，https://comtrade.un.org/。
[131]Richard N. Rosecrance, The Rise of the Virtual State: Wealth and Power in the Coming Century, New York: Basic Books, 1999.
[132]PEW RESEARCH CENTER, "Globally, More Name U.S. Than China as World's Leading Economic Power," 13 July 2017, https://www.pewresearch.org/global/2017/07/13/more-name-u-s-than-china-as-worlds-leading-economic-power/pg_2017-07-13_views-on-china_12/.
[133]Andrew Kohut et al., "China Seen Overtaking US as Global Superpower," 13 July 2011, http://www.pewglobal.org/2011/07/13/china-seen-overtaking-us-as-global-superpower.
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[136]Thomas Rausch, "7 Findings from Our New 2020 Globalization Survey," New Perspectives on Global Economic Dynamics, https://globaleurope.eu/globalization/7-findings-from-our-new-2020-globalization-survey/.
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[151]Michael Barnett, "International Progress, International Order, and the Liberal International Order," The Chinese Journal of International Politics, 2021, 14(1).
[154]馬濤：《理解民粹主義的邏輯：“人民觀”視角》，《當代美國評論》，2020年第4期。
[155]葉江：《全球化退潮及民粹民族主義興起對現(xiàn)代世界體系的影響》，《國際觀察》，2017年第3期。
Populism and International Legal Order: Challenges and Impacts
Shen Wei
Abstract: The development and practice of the international legal system shaped by Western states is facing the challenge of populism. The concept of populism is vague, and as an ideology, it has such characteristics as respecting the people, anti-elite, advocating direct democracy and non-institutionalization. Populism has cast a significant impact on international investment law and international trade law, which has both negative effects and positive possibilities. The practice of populist governments in Europe and the United States reflects the periodicity of its impact on international law. The underlying reason for international law to turn to populism lies in the emergence of "globalization losers" and their corresponding specific political demands in globalization. Defects and changes in the existing international law system, such as democratic deficits and hegemony weakness, have emerged in the plight of the global economy and further deepened by the populist shock. Nevertheless, the populist development of international law is a chance for feedback and revision of the existing international law system. The advancement of globalization and the development of international law need to better balance the demands of all social classes in globalization.
Keywords: populism, international law, neoliberalism, globalization, anti-globalization
責 編∕包 鈺
