【摘要】漸進式延遲法定退休年齡既是一項就業(yè)政策的變化，也是一項養(yǎng)老金領(lǐng)取制度的變革。延遲退休政策設(shè)計涉及精算公平和激勵中性兩個基本原則，其前提是建立就業(yè)和養(yǎng)老金領(lǐng)取的激勵相容機制。為此，需要通過引入彈性退休制度，加大對延遲退休待遇的獎勵，建立友好型老年就業(yè)制度等措施，制定切實可行的改革方案，并把握好漸進式推進節(jié)奏，加強政策引導(dǎo)和宣傳，采用綜合性配套改革措施，化解社會風(fēng)險。

【關(guān)鍵詞】漸進式延遲  退休年齡  激勵相容  彈性政策    

【中圖分類號】D60    【文獻標識碼】A

延遲退休是社會普遍關(guān)注的熱點話題。2020年11月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》正式提出“實施漸進式延遲法定退休年齡”。2022年，黨的二十大報告提出“實施漸進式延遲法定退休年齡”的要求。2023年全國兩會召開后關(guān)于延遲退休的討論進一步升溫，延遲退休政策呼之欲出。延遲退休改革影響深遠，直接關(guān)系到每一個勞動者及勞動者家庭的切身利益，在多方面影響著經(jīng)濟社會的發(fā)展。放眼全球，包括美國、德國、日本和新加坡在內(nèi)的許多國家都相繼實行延遲退休政策，以緩解人口老齡化帶來的壓力。我國在政策調(diào)整過程中需要注意什么問題？在推行改革時，如何平穩(wěn)過渡、少走一些彎路，回應(yīng)各方面的社會關(guān)切？

延遲退休的就業(yè)社保制度含義及當前問題

延遲退休既是一項就業(yè)政策變化，更是一項養(yǎng)老金領(lǐng)取制度上的改革。就勞動者而言，“退休”指的是個人退出勞動力市場的決策，即個人在生命周期中的某個時點，選擇由勞動就業(yè)狀態(tài)轉(zhuǎn)向閑暇狀態(tài)。這種自主決策受個人勞動能力、身體健康狀況、養(yǎng)老儲蓄和家庭條件等多方面因素的影響。因此從就業(yè)角度講，退休年齡并沒有統(tǒng)一的界限，屬于個人選擇。而強制性退休則主要指的是與養(yǎng)老金等社保權(quán)益獲取資格相關(guān)的最低年齡要求，與社會養(yǎng)老保險制度聯(lián)系在一起。大部分國家都規(guī)定了法定退休年齡，即具備領(lǐng)取養(yǎng)老金資格的年齡。1889年，德國是第一個以立法形式出臺社會養(yǎng)老保險制度的國家，退休金制度由此誕生，之后逐步成為現(xiàn)代社會的一項基本權(quán)利。而法定退休年齡通常又包括領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的年齡和提前領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低年齡等規(guī)定。在歐美大部分國家，要獲取全額養(yǎng)老金，最低繳費年限的門檻通常為35年—45年，提前退休一般不得超過5年。在兩個年齡線之間，工人可自主選擇，即所謂的彈性退休。就實際退休年齡統(tǒng)計看，通常與法定退休年齡有一定偏差，受經(jīng)濟發(fā)展水平、勞動力市場情況、中華傳統(tǒng)文化、國民福利水平等多重因素影響，實際退休年齡在不同國家有很大差別。例如在韓國，2012年法定退休年齡為60歲，而社會平均實際退休年齡則高達71.1歲（男性）；在盧森堡，法定退休年齡為65歲，而社會平均實際退休年齡僅為57.6歲（男性）。

我國目前的退休制度源自計劃經(jīng)濟時代對干部和工人的離退休管理政策。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》的規(guī)定，職工退休年齡為：男性60周歲，女干部55周歲，女工人50周歲。需要指出的是，上述退休政策針對的主要群體為機關(guān)事業(yè)單位和國有（集體）企業(yè)職工，針對私營企業(yè)員工，并沒有強制意義上的法定退休年齡要求。自20世紀90年代以來，我國開始建立社會養(yǎng)老保險制度，在企業(yè)參保職工領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡規(guī)定上，延續(xù)了1978年法定退休年齡政策的要求。而針對2009年之后逐步建立的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度①，國家則規(guī)定男性和女性領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡均為年滿60周歲。我國關(guān)于法定退休年齡的規(guī)定出臺于45年前，當時全國人均預(yù)期壽命為68.2歲，2022年已提高到77.9歲，增長了近10歲。退休年齡政策需要根據(jù)人口、經(jīng)濟和社會形勢變化及時調(diào)整，不斷解決其在實踐中面臨的種種現(xiàn)實問題。

其一，從就業(yè)角度講，隨著人口預(yù)期壽命的不斷提高，個人在生命周期中退出勞動力市場的年齡時點不斷后延，過低的退休年齡規(guī)定限制了就業(yè)供給。從20世紀50年代開始，國際勞工組織（International Labour Organization，ILO）已將勞動年齡人口（working age population）的統(tǒng)計范圍界定為15歲—65歲。各國老年人口的就業(yè)率呈上升態(tài)勢，例如在2000年至2018年期間，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）國家65歲及以上老年人勞動參與率提高了約5個百分點，目前已達到15%的水平，其中，65歲—69歲人口平均勞動參與率高達27.8%。日本是老齡化嚴重的國家之一，2010年以來老年人勞動參與率快速提高，2018年達到25%。韓國老年人勞動參與率更是超過30%。②在美國，盡管年輕移民勞動力不斷流入，但老年勞動參與率依然持續(xù)提高，到2023年達到23%左右。自2011年以來，我國勞動年齡人口總量連年下降，2022年為8.75億；當年度城鎮(zhèn)就業(yè)人口總量為4.59億，相比2021年減少842萬，是自1962年以來的首次下降。黨的十九屆五中全會提出“積極開發(fā)老齡人力資源，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟”，黨的二十大報告要求“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”。在人口老齡化沖擊下，開發(fā)老年人力資源勢在必行。雖然我國老年人口就業(yè)率總體水平較高，但這主要歸因于農(nóng)村老年人口高就業(yè)率的貢獻。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，2020年我國農(nóng)村地區(qū)33.5%的老年人主要生活來源為勞動收入；在城市該比例僅為7.3%。2020年全國有1.5億的低齡老年人口（60歲—69歲），約1/3（5000萬）為就業(yè)人口；但其中城市地區(qū)的低齡老年就業(yè)人員僅為580萬，就業(yè)參與率為11%左右。老年人口就業(yè)率低在很大程度上與勞動力市場上的限制政策相關(guān)。例如，在城市地區(qū)大部分工作招聘崗位都設(shè)置了年齡門檻，將退休年齡之上的勞動者排除在外，大量超過退休年齡仍有繼續(xù)工作意愿的老年人很難找到工作。同時，《中華人民共和國勞動合同法》等就業(yè)法規(guī)條例對老年人的再就業(yè)制度缺乏明確規(guī)定，在工作環(huán)境、員工福利以及傷殘保障等方面，老年人缺乏相應(yīng)的勞動權(quán)益保護。

其二，從養(yǎng)老金角度分析，領(lǐng)取退休金的年齡過早影響到社保制度的可持續(xù)性。自20世紀末以來，延遲養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡成為各國社保改革的重要措施之一。根據(jù)OECD的數(shù)據(jù)，目前統(tǒng)計的34國的平均法定退休年齡約為65歲，但在未來50年內(nèi)，各國人口的平均預(yù)期壽命預(yù)計將增長7歲之多。為此，大部分OECD國家制定了或正在制訂“延遲退休”計劃，2020年之后一個新的趨勢是67歲替代65歲將成為退休金領(lǐng)取年齡的“新常態(tài)”，有些國家甚至將退休年齡延長至70歲。我國目前的養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡政策主要存在兩方面的問題：一是領(lǐng)取年齡過早，遠低于發(fā)達國家平均水平，也低于大部分發(fā)展中國家（見表1）。按規(guī)定，在職工養(yǎng)老保險制度下，繳滿15年達到法定年齡即可領(lǐng)取退休金。在許多情況下，養(yǎng)老金繳費期與領(lǐng)取期的年份數(shù)出現(xiàn)“倒掛”。一方面造成國家養(yǎng)老保險制度難以實現(xiàn)收支平衡；另一方面參保職工繳費積累不足，養(yǎng)老金待遇水平較低。二是領(lǐng)取政策缺乏彈性，單一的年齡門檻設(shè)置限制了退休選擇的靈活性。在目前政策下，參保者達到退休年齡后繼續(xù)工作時無法延續(xù)繳納養(yǎng)老金。一方面有悖于“多繳多得，長繳多得”的激勵原則；另一方面對養(yǎng)老金制度和就業(yè)決策產(chǎn)生負激勵，造成提前退休現(xiàn)象。

退休金制度設(shè)計中的激勵相容機制

隨著全球性人口老齡化程度的加劇，勞動力人口總量趨于減少，公共養(yǎng)老金制度面臨的財務(wù)壓力加大，越來越多的國家鼓勵延遲退休，政策制定設(shè)計的一個核心點是考慮如何激勵勞動者多工作、多繳社保，主動作出延遲退休的選擇。從行為經(jīng)濟學(xué)角度分析，退休金制度實現(xiàn)激勵相容（incentive compatibility），即通過激勵約束機制促進退休決策的理性選擇，實現(xiàn)社會集體利益最大化。從個人角度看，養(yǎng)老金可被視為生命周期中的一種投資制度，有兩個基本原理需要考慮：一是“精算公平”（actuarial fairness），指的是個人在工作階段的供款總額（折現(xiàn)值）等于退休后領(lǐng)取的待遇總額（折現(xiàn)值），即如果終身繳款等于終身待遇，對個人來說就是公平的。二是“激勵中性”（incentive neutrality），這是一個養(yǎng)老金領(lǐng)取制度上的邊際概念，即個人達到法定退休年齡后，在延后一年退休時，獲得的養(yǎng)老金凈財富（待遇總額—繳費總額）與當年退休是相同的。根據(jù)以上兩種原理可以推演退休決策的激勵相容原則：其一，“精算公平”程度越高，越有利于實現(xiàn)養(yǎng)老金權(quán)利與義務(wù)的對等，保障養(yǎng)老金制度的財務(wù)可持續(xù)性；其二，“激勵性”因素越強，越有利于個人作出合理的退休決策，避免勞動力市場扭曲。但在現(xiàn)實中，上述兩個原則往往難以實現(xiàn)，各國社保制度的精算機制設(shè)計大多存在缺陷，提前退休現(xiàn)象普遍存在。為實現(xiàn)激勵延遲退休的目標，各國一個基本做法是對提前退休者給予“懲罰”，即削減養(yǎng)老金點數(shù)；對延后退休給予“獎勵”。從OECD國家的數(shù)據(jù)看，實施養(yǎng)老金精算中性的獎勵點數(shù)為6%—8%，即提前（延遲）退休一年，養(yǎng)老金削減（增加）的比例應(yīng)為6%—8%。從表2可看出，OECD國家對提前退休的處罰點為5%左右，超過正常退休年齡后的獎點為6%左右，大多數(shù)國家延遲退休激勵程度要大于提前退休的懲罰程度。

對照以上兩個精算原則分析，中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度存在著明顯的不平衡問題。首先從精算公平性看，由于職工退休年齡偏早，繳費周期較短，領(lǐng)取時間長，養(yǎng)老金待遇額高于供款額，造成制度收支難以實現(xiàn)精算平衡。其次從激勵性看，目前的退休領(lǐng)取政策存在著“誘導(dǎo)短繳”的負向激勵，即延遲退休的邊際收益遞減。表3對延遲退休帶來的退休待遇增長效應(yīng)進行了簡單測算，以典型參保個體為例（勞動者工資收入處于社會平均工資水平），2022年在其繳滿15年時，多繳一年獲得的待遇額增長為6.7%，之后逐年下降，而繳滿35年時，多繳一年的收益則下降至2.8%。

可行方案及配套改革措施

從人口老齡化加快、社?；鹗罩毫υ龃笠约梆B(yǎng)老金待遇較低等角度出發(fā)，延遲退休已是大勢所趨。2021年3月11日，十三屆全國人大四次會議批準的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》第四十五章第三節(jié)中明確提出，“按照小步調(diào)整、彈性實施、分類推進、統(tǒng)籌兼顧等原則，逐步延遲法定退休年齡”。作為一項復(fù)雜的公共政策，延遲退休方案與就業(yè)政策、養(yǎng)老金等方面的制度改革緊密聯(lián)系在一起，在實施過程中尤其要把握好漸進式推進節(jié)奏，還要采取綜合性的配套措施，減少社會阻力。從全球經(jīng)驗看，各國延遲退休政策的實施都不是孤立而行的，合理的制度設(shè)計是前提，激勵機制的引入是關(guān)鍵，政策引導(dǎo)和信息宣傳則是重要保障。

引入彈性退休制度。在目前的退休制度下，國有部門職工達到法定退休年齡后，即使有就業(yè)意愿，也要強行終止勞動關(guān)系；在私營部門，超過退休年齡繼續(xù)留任的職工，退休金也要強制發(fā)放，個人無法繼續(xù)繳費。為增強退休時間的彈性，可首先在非國企部門實施申請退休制度，即個人達到退休年齡時，如未提前申請，原有勞動關(guān)系可自動續(xù)約；之后可自愿提出退休時點。在申請退休制度的基礎(chǔ)上，可逐步引入彈性領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡段。該政策由三個年齡檔次組成（以男性為例）：正常養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡（65歲），最低領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡（在正常領(lǐng)取年齡的基礎(chǔ)上減少3歲左右）和延后退休年齡（在正常領(lǐng)取年齡的基礎(chǔ)上增加2—3歲）。在三個養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡檔次中，前兩者不再具備強制性。當勞動者達到最低領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時，個人有權(quán)申請退休；當勞動者達到法定養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡時，個人和所在單位均有權(quán)為參保者申請退休；當參保者達到延后退休年齡時，勞動關(guān)系自動終止。

加大對延遲退休的待遇獎勵。從OECD國家看，大部分國家對延遲退休的養(yǎng)老金獎勵點數(shù)達到了6%—8%的水平。為提升制度的激勵性，減少改革阻力，建議改革城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金的計發(fā)辦法：職工達到最低退休年齡后，每延遲退休一年計發(fā)點至少要增加6%，即新的待遇確定公式為：（1+0.06*延遲年數(shù)）*（本人工資+社會平均工資）/2*繳費年數(shù)。同時，適當延長養(yǎng)老金最低繳費年限。在目前教育條件下，大體而言24歲之前為學(xué)習(xí)階段，25歲—60歲為工作階段，60歲—80歲為老年生活階段。職工參加工作的平均周期為35年，此期間應(yīng)保持養(yǎng)老金連續(xù)繳費狀態(tài)，考慮到間斷性工作等因素，最低繳費年限應(yīng)不低于25年。

把握漸進式推進節(jié)奏。早在1983年，美國里根政府就簽署立法將領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的年齡從65歲提高到67歲，其推行節(jié)奏為：改革從2003年正式執(zhí)行，前6年內(nèi)每年提高兩個月；至2009年達到66歲后停滯12年；最后在2021年—2027年期間再提高一歲。由于美國推行漸進式延遲退休的年份跨度較長，所遇到的社會阻力較小。③歐洲國家在遇到債務(wù)危機后，有十幾個成員國在2008年前后頒布延遲退休政策，各國都采取了漸進式改革辦法。例如，英國政府宣布從2010年4月開始實行延遲退休年齡的“兩步走”戰(zhàn)略。第一步分階段上調(diào)女性退休年齡，在2020年實現(xiàn)男女統(tǒng)一的65歲退休年齡。第二步將全社會的退休年齡提升至68周歲。2007年，德國政府出臺延遲退休政策，規(guī)定從2012年開始至2029年，將退休年齡從65周歲上調(diào)至67周歲，分兩個階段實施，2012年—2024年期間提高1歲，2024年—2029年再提高1歲。堅持“小步慢走”是適合中國國情的漸進式延遲退休節(jié)奏，從研究層面看，一般傾向于一年延遲三個月或四個月，這樣既起到漸進的作用，各個群體能夠普遍接受，又不會像一年延遲兩個月、六年才能延遲一歲那樣時間過長。從實際操作角度考慮，延遲退休節(jié)奏取決于政策推行的難易程度。從就業(yè)者角度考慮，不管是一年延遲三四個月，還是一年延遲兩個月，在推進中都會遇到一些難點或阻力，體力勞動者群體尤其需要一個適應(yīng)期。從政策制定角度考慮，推行較快幅度的延遲退休方案有利于盡快解決各種社會問題，降低轉(zhuǎn)型成本。

建立友好型的老年就業(yè)市場制度。在人口老齡化形勢下，老年人不僅是被贍養(yǎng)的對象，也是重要的人力資源來源，尤其是年齡較低的“活力型”老年人，對于彌補就業(yè)不足有重要作用。配合退休政策調(diào)整，應(yīng)及時完善保障老年人就業(yè)的法律法規(guī)，適時修改《中華人民共和國勞動合同法》和《中華人民共和國社會保險法》，消除勞動力市場中的年齡歧視，探索非全職就業(yè)、靈活用工等舉措，鼓勵有勞動能力的老年人口繼續(xù)就業(yè)。同時，應(yīng)加強老年人口資源開發(fā)，通過推行終身學(xué)習(xí)體系，加強就業(yè)技能培訓(xùn)，提升中老年人的技能水平和再就業(yè)能力。將社區(qū)服務(wù)與老年人就業(yè)培訓(xùn)相結(jié)合，彌補老年人數(shù)字鴻溝，開設(shè)中老年人專門的就業(yè)服務(wù)平臺，鼓勵中老年人從事志愿服務(wù)等公益性就業(yè)。④

加大信息宣傳與透明度。延遲退休政策是政府向社會發(fā)布的一個公共信號，公眾需要時間接受和適應(yīng)，以及時作出就業(yè)預(yù)期調(diào)整。從近兩年情況看，“十四五”規(guī)劃發(fā)布后，大部分人在觀念上接受延遲退休。為消除社會誤解和非理性認識、緩解社會焦慮情緒，有必要加強政策解讀、宣傳改革的益處和相關(guān)保障措施。例如，瑞典在20世紀90年代改革后引入了名義賬戶養(yǎng)老金，待遇水平與退休年齡直接相關(guān)。在信息服務(wù)方面，各地社保局每年定期向參保人發(fā)送稱作“橙色信封”的養(yǎng)老金報告，其中的信息包括對參保人在61歲、65歲和70歲退休時的待遇額測算，并在網(wǎng)上提供養(yǎng)老金待遇的計算工具，目的在于讓年輕人輕松比較在不同退休年齡段可獲取的待遇水平，從而作出適合個人需求的退休年齡選擇。

完善配套改革措施，化解社會風(fēng)險。延遲退休是一項系統(tǒng)工程，涉及人口、就業(yè)和社保等多方面的配套措施，需要多部門在頂層設(shè)計和政策執(zhí)行上密切配合、統(tǒng)一行動進而形成合力。從國外經(jīng)驗看，延遲退休通常意味著一攬子的綜合方案，對受沖擊大的群體、低收入者和再就業(yè)技能低的群體，在社保福利、收入補貼、就業(yè)培訓(xùn)和生活救助等方面，給予相應(yīng)的扶持，以緩解短期內(nèi)的震蕩，增強應(yīng)對彈性。當前我國的人口結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型，“一老一小”保障政策相互配合、高度關(guān)聯(lián)；老年就業(yè)和技能培訓(xùn)被提上議程。此外，由于收入水平低、失業(yè)、繳費斷檔等原因，部分接近退休的老年人可能出現(xiàn)養(yǎng)老金儲蓄不足的情況，一些國家采取了給予繳費補貼的做法，個人退休越晚，獲得的補貼額越多，從而起到引導(dǎo)延遲退休的作用，這方面的經(jīng)驗也值得借鑒。

（作者為中國社會科學(xué)院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員）

【注釋】

①2009年建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，2011年建立城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，2014年二者合并為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

②④程杰、李冉：《中國退休人口勞動參與率為何如此之低？——兼論中老年人力資源開發(fā)的挑戰(zhàn)與方向》，《北京師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2022年第2期。

③鄭秉文：《發(fā)達國家延遲退休的經(jīng)驗教訓(xùn)及其對我國的啟示》，《清華金融評論》，2021年第7期。

責(zé)編/靳佳    美編/楊玲玲

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