摘 要:專(zhuān)項(xiàng)債作為地方政府建設(shè)資金來(lái)源的依托和財(cái)政與金融協(xié)同創(chuàng)新的載體，經(jīng)過(guò)七年的發(fā)展，在發(fā)行規(guī)模、資金用途以及制度建設(shè)等方面均實(shí)現(xiàn)了飛速發(fā)展。與此同時(shí)，專(zhuān)項(xiàng)債分配和使用中存在的問(wèn)題也日益凸顯。分析當(dāng)前專(zhuān)項(xiàng)債的結(jié)構(gòu)、規(guī)模及產(chǎn)出效率等問(wèn)題，可幫助我們進(jìn)一步從完善分配體系、優(yōu)化投向結(jié)構(gòu)、細(xì)化投向領(lǐng)域、強(qiáng)化統(tǒng)籌機(jī)制等四方面提出針對(duì)性建議，從而為專(zhuān)項(xiàng)債提質(zhì)增效提供決策參考。
關(guān)鍵詞:專(zhuān)項(xiàng)債 結(jié)構(gòu)與規(guī)模 資金配置效率 提質(zhì)增效
【中圖分類(lèi)號(hào)】F81 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
自2015年新《預(yù)算法》頒布實(shí)施后，我國(guó)地方政府被正式賦予合法舉債權(quán)，進(jìn)入由國(guó)務(wù)院分配限額的“自主發(fā)債”模式，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“專(zhuān)項(xiàng)債”）也應(yīng)運(yùn)而生。專(zhuān)項(xiàng)債制度建立以來(lái)，債務(wù)規(guī)模大幅擴(kuò)張、發(fā)行節(jié)奏逐漸加快，投資領(lǐng)域不斷擴(kuò)容，成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要融資渠道，在帶動(dòng)消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需和穩(wěn)就業(yè)方面發(fā)揮著逆周期調(diào)節(jié)功能，對(duì)我國(guó)“六穩(wěn)”“六保”任務(wù)的順利完成形成有力支撐。但近年來(lái)，部分地區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)債陷入支出效率不高與風(fēng)險(xiǎn)集聚的雙重困境，有悖于政策初衷。本文將通過(guò)深入分析當(dāng)前專(zhuān)項(xiàng)債事實(shí)特征及在資金分配和使用中存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)優(yōu)化資金配置效率、助力專(zhuān)項(xiàng)債提質(zhì)增效的相關(guān)對(duì)策建議。
地方政府專(zhuān)項(xiàng)債與財(cái)政基本態(tài)勢(shì)
財(cái)政運(yùn)行態(tài)勢(shì)與經(jīng)濟(jì)背景
財(cái)政部公布了今年1—6月的財(cái)政收支情況，2023年1—6月全國(guó)一般公共預(yù)算收入同比增長(zhǎng)13.3%；一般公共預(yù)算支出同比增長(zhǎng)3.9%。全國(guó)政府性基金預(yù)算收入、支出分別同比下降16%、21.2%。剔除留抵退稅影響后，6月公共財(cái)政收入和稅收收入均下行至負(fù)值區(qū)間，顯示財(cái)政收入增長(zhǎng)受限于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇放緩。債務(wù)付息支出呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)，同比增長(zhǎng)較快。地方政府負(fù)債嚴(yán)重，借新債還舊債。土地出讓金出現(xiàn)下降，土地財(cái)政難以為繼。債務(wù)是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最重要的財(cái)政手段，尤其是疫情期間，從某種意義上政府債務(wù)是促進(jìn)投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要政策工具。中國(guó)社科院教授劉煜輝提出經(jīng)濟(jì)進(jìn)入通貨緊縮的判斷，通貨膨脹與通貨緊縮對(duì)宏觀政策產(chǎn)生的影響不同，這是分析當(dāng)前專(zhuān)項(xiàng)債政策的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)背景。無(wú)論通膨或通縮，均需要構(gòu)建一套強(qiáng)有力的組合政策體系，促使經(jīng)濟(jì)盡快從存量的狀態(tài)過(guò)渡到增量的狀態(tài)，這是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健運(yùn)行的關(guān)鍵。
專(zhuān)項(xiàng)債的基本態(tài)勢(shì)
專(zhuān)項(xiàng)債是中國(guó)特色的債務(wù)，類(lèi)似但不同于西方國(guó)家的市政債券，是我國(guó)在主權(quán)債券和企業(yè)債券之間創(chuàng)設(shè)出的一種新的政府債券制度，既解決了中國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資金問(wèn)題又發(fā)揮了穩(wěn)增長(zhǎng)拉投資的作用，同時(shí)也試圖在項(xiàng)目與資金對(duì)應(yīng)上保證政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的受控，有人稱(chēng)專(zhuān)項(xiàng)債是“典型的中國(guó)式債務(wù)治理方案”。當(dāng)前專(zhuān)項(xiàng)債限額現(xiàn)在接近15萬(wàn)億。由于利率原因，專(zhuān)項(xiàng)債債券屬于低成本資金，且債券的年限較長(zhǎng)，平均在十年以上，近幾年達(dá)到了十年以上甚至二十年、三十年。專(zhuān)項(xiàng)債為地方政府募集了將近15萬(wàn)億低成本、長(zhǎng)期限的資金，且全部用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。公開(kāi)市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)有將近8萬(wàn)個(gè)專(zhuān)項(xiàng)債的項(xiàng)目分布在不同的省份實(shí)施。地方政府專(zhuān)項(xiàng)債制度的設(shè)計(jì)是以項(xiàng)目為核心，性質(zhì)為公益性項(xiàng)目，有一定收益，將來(lái)由政府性基金收入和專(zhuān)項(xiàng)收入作為償還來(lái)源，把債務(wù)、相應(yīng)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)建設(shè)的資產(chǎn)緊密匹配。
專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模和余額區(qū)域差異大，呈現(xiàn)發(fā)債分化趨勢(shì)。專(zhuān)項(xiàng)債是拉動(dòng)投資最直接、最有效的政策工具之一，已成為地方政府落實(shí)積極財(cái)政政策的重要抓手。2015年以來(lái)，地方政府不斷加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行力度，新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行額由2015年的0.09萬(wàn)億元增加至2022年的4.03萬(wàn)億元，年均增速達(dá)72.1%，專(zhuān)項(xiàng)債余額由5.49萬(wàn)億上升至20.67萬(wàn)億，增長(zhǎng)2.77倍*。從區(qū)域分布來(lái)看，東部發(fā)達(dá)地區(qū)在專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模和余額方面仍占據(jù)主導(dǎo)地位，但2018年后專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模和余額增速放緩，而中西部地區(qū)增速加快，專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行情況在區(qū)域差異明顯，且逐漸呈現(xiàn)分化傾向。
專(zhuān)項(xiàng)債投資遵循政策規(guī)定的11個(gè)方向領(lǐng)域逐步擴(kuò)圍。我國(guó)專(zhuān)項(xiàng)債的投向領(lǐng)域采用了先行試點(diǎn)、逐步擴(kuò)大的慣有做法。2015—2016年開(kāi)始發(fā)行普通專(zhuān)項(xiàng)債，國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文、財(cái)預(yù)〔2015〕32號(hào)文、財(cái)庫(kù)〔2015〕83號(hào)文雖在專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行制度與資金管理等方面做出明確規(guī)定，但在資金用途上并無(wú)細(xì)分品種。2017—2018年，財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)文、財(cái)預(yù)〔2017〕97號(hào)文、財(cái)預(yù)〔2018〕28號(hào)文、發(fā)改辦財(cái)金規(guī)〔2017〕1341號(hào)文等系列文件對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債多領(lǐng)域投向開(kāi)展試點(diǎn)，并將專(zhuān)項(xiàng)債細(xì)分為土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路、棚戶區(qū)改造等多個(gè)品種。2017—2019年上半年，土地儲(chǔ)備和棚戶區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)債是發(fā)行量最大的兩類(lèi)項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債。但由于大量土儲(chǔ)和棚改債的發(fā)行并未形成實(shí)質(zhì)性的投資存量，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的拉動(dòng)明顯不足，因此，2019年9月4日，國(guó)務(wù)院常委會(huì)決定擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債使用范圍，重點(diǎn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施9大領(lǐng)域，且專(zhuān)項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。此后，專(zhuān)項(xiàng)債投資領(lǐng)域在此框架下調(diào)整：2020年，新增專(zhuān)項(xiàng)債重點(diǎn)支持“兩新一重”，即新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和重大工程建設(shè)[1]；2021年，財(cái)辦預(yù)〔2021〕29號(hào)文指出新增專(zhuān)項(xiàng)債重點(diǎn)投資國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目和保障性安居工程兩大領(lǐng)域。2020年以來(lái)，專(zhuān)項(xiàng)債投向主要集中在市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域。
經(jīng)過(guò)2015年來(lái)的連續(xù)投資實(shí)踐，專(zhuān)項(xiàng)債實(shí)際運(yùn)營(yíng)收益不太理想。其中有專(zhuān)項(xiàng)債公共投資具有公共品屬性的原因，也需要研究專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目本身建設(shè)的問(wèn)題，或者是運(yùn)營(yíng)主體能力不夠，不能把項(xiàng)目本身的價(jià)值發(fā)揮出來(lái)。
地方政府專(zhuān)項(xiàng)債制度運(yùn)行的問(wèn)題
專(zhuān)項(xiàng)債產(chǎn)出效率逐步降低，逆周期調(diào)節(jié)功能有所弱化
專(zhuān)項(xiàng)債資金的產(chǎn)出效率降低表現(xiàn)為以下幾方面：其一，專(zhuān)項(xiàng)債對(duì)投資的拉動(dòng)作用降低。長(zhǎng)期以來(lái)，以“鐵公基”為代表的傳統(tǒng)基建投資是我國(guó)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段，但隨著傳統(tǒng)基建投資逐步趨于飽和，產(chǎn)能過(guò)剩、盲目擴(kuò)張、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題凸顯，投資邊際產(chǎn)出有所下降。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局顯示，2019—2021年，全國(guó)新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行額分別為2.15萬(wàn)億、3.75萬(wàn)億、3.65萬(wàn)億，規(guī)模顯著上升，但在經(jīng)濟(jì)下行和新冠疫情沖擊下，社會(huì)資本預(yù)期轉(zhuǎn)弱，基建投資意愿不強(qiáng)，同期全國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資增速整體呈下降趨勢(shì)（同比增長(zhǎng)分別為3.8%、0.9%和0.4%）。專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模攀升與投資增速下行矛盾明顯。
其二，“以債養(yǎng)債”問(wèn)題突出。2019—2021年，全國(guó)再融資專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行額分別為0.34萬(wàn)億元、0.54萬(wàn)億元、1.34萬(wàn)億元，占當(dāng)年發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債總額的13.80%、13.01%、27.19%。大量到期債券通過(guò)發(fā)行再融資債券得以?xún)斶€，表明專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目收益未能充分實(shí)現(xiàn)，資金使用效能不高，只能依賴(lài)“借新還舊”。
其三，資金使用效率低。由于項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，專(zhuān)項(xiàng)債資金閑置、擠占挪用和資金管理不規(guī)范等問(wèn)題突出，嚴(yán)重影響資金使用效率。2020年6月審計(jì)署報(bào)告顯示，在審計(jì)18省份及所轄36個(gè)市縣后發(fā)現(xiàn)，由于項(xiàng)目安排不合理或停止實(shí)施等原因，503.67億元新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金未使用，其中132.3億元閑置超過(guò)1年。2021年國(guó)務(wù)院審計(jì)工作報(bào)告指出33個(gè)地區(qū)217億元專(zhuān)項(xiàng)債券資金閑置一年以上，10個(gè)地區(qū)違規(guī)將136.63億元專(zhuān)項(xiàng)債券資金用于企業(yè)經(jīng)營(yíng)、人員工資等。此外，專(zhuān)項(xiàng)債違規(guī)用于置換以前年度的建設(shè)資金、隨意調(diào)整資金用途，用于經(jīng)常性支出、支付前期拖欠款項(xiàng)、專(zhuān)項(xiàng)債收益尚未入國(guó)庫(kù)等現(xiàn)象偶有發(fā)生。
評(píng)價(jià)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債的標(biāo)準(zhǔn)有效率、規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)等方面，但核心指標(biāo)還是效率。債務(wù)資金的特點(diǎn)決定了與一般財(cái)政資金不同，回報(bào)水平及其效能直接影響專(zhuān)項(xiàng)債的可持續(xù)。從存量的狀態(tài)過(guò)渡到增量是關(guān)鍵。從宏觀政策的角度來(lái)講，修復(fù)資產(chǎn)負(fù)債表的核心需要財(cái)政和貨幣的協(xié)同。銀行利率如果長(zhǎng)期低息，債務(wù)規(guī)模再大也沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)。政府既沒(méi)有利息壓力，也沒(méi)有流動(dòng)性壓力。所以當(dāng)前我國(guó)地方的債務(wù)問(wèn)題：既不是規(guī)模的問(wèn)題，也不是短期流動(dòng)性問(wèn)題，而是效率的問(wèn)題。
專(zhuān)項(xiàng)債需求申報(bào)存在逆向選擇傾向
隨著近年來(lái)專(zhuān)項(xiàng)債的大量發(fā)行，適合專(zhuān)項(xiàng)債融資的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備趨于耗盡，“項(xiàng)目荒”現(xiàn)象日益突出。擁有市場(chǎng)化融資優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債申報(bào)的積極性明顯下降，而融資渠道單一的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則竭力爭(zhēng)取，形成經(jīng)濟(jì)實(shí)力差、風(fēng)險(xiǎn)越高的地區(qū)越想拿更多的專(zhuān)項(xiàng)債額度的逆向選擇現(xiàn)象。這種逆向選擇現(xiàn)象同樣存在于不同層級(jí)政府中，具體表現(xiàn)為省級(jí)分配額度縮小而市縣級(jí)分配額度激增的狀況。其根源專(zhuān)項(xiàng)債存在“發(fā)用分離”問(wèn)題，即債券發(fā)行主體是省級(jí)政府，發(fā)債利率與下級(jí)政府的信用風(fēng)險(xiǎn)并不掛鉤，加之省級(jí)政府對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債依法承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任，這實(shí)質(zhì)形成一種代為舉借的機(jī)制，淡化了市縣級(jí)政府的償債責(zé)任意識(shí)。
專(zhuān)項(xiàng)債用途泛化，呈現(xiàn)“不專(zhuān)”現(xiàn)象
我國(guó)專(zhuān)項(xiàng)債的投向領(lǐng)域經(jīng)歷了一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整和不斷擴(kuò)容過(guò)程，截至2022年底，專(zhuān)項(xiàng)債重點(diǎn)投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程、新能源項(xiàng)目、新型基礎(chǔ)設(shè)施11大領(lǐng)域。然而，隨著使用范圍的擴(kuò)大，專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目收益與融資自求平衡這一硬約束的實(shí)際效力逐漸被削弱，專(zhuān)項(xiàng)債的性質(zhì)和一般債逐步趨同，導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)債呈現(xiàn)“不專(zhuān)”現(xiàn)象。
其原因主要有兩方面：一是專(zhuān)項(xiàng)債與一般債的投向領(lǐng)域相似甚至高度重疊。實(shí)際發(fā)行過(guò)程中，由于專(zhuān)項(xiàng)債投向重點(diǎn)不夠突出，一般債與專(zhuān)項(xiàng)債同時(shí)用于鄉(xiāng)村振興、污染防治、教育醫(yī)療等相同領(lǐng)域的項(xiàng)目屢見(jiàn)不鮮。這種資金用途的重疊和模糊不清容易導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)期收益情況難以明晰，進(jìn)而出現(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)債與一般債混用或亂用現(xiàn)象。二是專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目把關(guān)不嚴(yán)，一些地方通過(guò)虛構(gòu)項(xiàng)目預(yù)期收入、增加財(cái)政補(bǔ)貼等“策劃包裝”方式將純公益性或具有極少收益的公益性的項(xiàng)目包裝發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債。例如，棚戶區(qū)改造、保障性安居住房、環(huán)境整治等部分項(xiàng)目的收益十分有限，其償債來(lái)源大多依靠政府性基金收入而非項(xiàng)目自身收益，與項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債名不副實(shí)，實(shí)質(zhì)上加劇了專(zhuān)項(xiàng)債泛化風(fēng)險(xiǎn)。
專(zhuān)項(xiàng)債額度分配的行政劃塊與效率沖突凸顯
我國(guó)專(zhuān)項(xiàng)債額度主要采用省-市-縣逐級(jí)分配模式，各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市的新增專(zhuān)項(xiàng)債限額由財(cái)政部測(cè)算后下達(dá)到各地區(qū)，而省本級(jí)及市縣新增限額由省級(jí)財(cái)政部門(mén)在財(cái)政部下達(dá)的本地區(qū)新增限額內(nèi)測(cè)算后下達(dá)地方，這種層層分配模式一方面可能導(dǎo)致絕大部分的專(zhuān)項(xiàng)債額度在省市層面留用，而縣級(jí)地區(qū)受限于地理位置、資源稟賦、財(cái)力狀況、經(jīng)濟(jì)水平等因素，往往缺乏優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，分配比例最低，也難以投資高收益項(xiàng)目。另一方面，行政劃塊的縱向鏈條過(guò)長(zhǎng)，省-市-縣的多層級(jí)管理模式客觀上降低中央政府對(duì)基層政府專(zhuān)項(xiàng)債的直接監(jiān)管效率，造成專(zhuān)項(xiàng)債違規(guī)使用現(xiàn)象頻發(fā)，例如，部分地區(qū)假借專(zhuān)項(xiàng)債券用途名義套取專(zhuān)項(xiàng)債券資金、部分地區(qū)為了應(yīng)急將債券資金挪作他用、部分項(xiàng)目前期立項(xiàng)不科學(xué)不精準(zhǔn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)不斷變更，資金到位后，仍無(wú)法開(kāi)工建設(shè)，資金甚至挪作轉(zhuǎn)移支付使用，這直接導(dǎo)致了部分地區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)債資金執(zhí)行率不高、收益難以覆蓋專(zhuān)項(xiàng)債本息等問(wèn)題的產(chǎn)生。
完善地方政府專(zhuān)項(xiàng)債制度的路徑選擇
優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)債投向結(jié)構(gòu)，加大數(shù)字經(jīng)濟(jì)、新能源、新基建領(lǐng)域投資比重
在宏觀經(jīng)濟(jì)面臨“需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱”三重壓力下，尤其受新冠疫情、能耗“雙控”等影響，新基建被視為破解發(fā)展困局，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇增長(zhǎng)的新引擎。自2020新基建專(zhuān)項(xiàng)債首次被載入政府工作報(bào)告以來(lái)，2022年4月12日國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)、國(guó)發(fā)〔2022〕12號(hào)文均先后指出擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債券支持領(lǐng)域，優(yōu)先考慮將新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項(xiàng)目等納入支持范圍[2]，專(zhuān)項(xiàng)債重點(diǎn)投向由8大領(lǐng)域擴(kuò)容至11大領(lǐng)域，這意味著我國(guó)將逐步邁向新基建時(shí)代。但由于我國(guó)新基建、新能源專(zhuān)項(xiàng)債在國(guó)家層面的提出較晚，發(fā)行規(guī)模和債務(wù)存量仍偏低。據(jù)企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)顯示，2020—2022年新基建專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行金額分別為1091.51億元、1492.7億元、1924.13億元，新基建項(xiàng)目占總發(fā)行金額比重較小，分別為3.03%、4.17%、4.18%[3]。從區(qū)域分布來(lái)看，中東部地區(qū)和大城市是發(fā)行新基建、新能源專(zhuān)項(xiàng)債的主力軍，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)和中小城市發(fā)行比例低，區(qū)域間結(jié)構(gòu)性失衡明顯。據(jù)此，專(zhuān)項(xiàng)債投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化的發(fā)力點(diǎn)仍需繼續(xù)推動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)債券資金投向由傳統(tǒng)基建向新基建領(lǐng)域傾斜，持續(xù)加大新基建、新能源領(lǐng)域發(fā)行額度，縮小發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、大城市和中小城市專(zhuān)項(xiàng)債投資的結(jié)構(gòu)性差異。
建立績(jī)效導(dǎo)向的專(zhuān)項(xiàng)債額度分配體系，推動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)債縱向分配的可靠性和精準(zhǔn)性
專(zhuān)項(xiàng)債額度如果過(guò)度向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，未來(lái)可能會(huì)面臨更高的償債風(fēng)險(xiǎn)。因此，要優(yōu)化現(xiàn)有專(zhuān)項(xiàng)債分配體系，一方面，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)該通過(guò)加大轉(zhuǎn)移支付力度的方式來(lái)緩解當(dāng)前面臨的資金供需矛盾。另一方面，擴(kuò)大資金分配的考量標(biāo)準(zhǔn)，例如，將專(zhuān)項(xiàng)債資金分配額度與城市人口流入數(shù)量和潛力掛鉤、增添專(zhuān)項(xiàng)債資金使用效率較高地區(qū)的額度獎(jiǎng)勵(lì)等。其次，注重資金分配精準(zhǔn)。專(zhuān)項(xiàng)債限額下達(dá)后，需根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)度和當(dāng)年支出需求，逐項(xiàng)逐月細(xì)化資金支付方案，按項(xiàng)目輕重緩急，合理分配發(fā)債額度，優(yōu)先支持前期準(zhǔn)備工作充分、已履行各項(xiàng)法定審批程序的在建項(xiàng)目，確保資金到位即已形成實(shí)物工作量，避免債券資金閑置，做到“項(xiàng)目等資金”。
加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債使用的監(jiān)督與管理，防范專(zhuān)項(xiàng)債用途泛化風(fēng)險(xiǎn)
為防范專(zhuān)項(xiàng)債用途泛化的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)主要從兩方面著手：一是要細(xì)化專(zhuān)項(xiàng)債重點(diǎn)投向領(lǐng)域，建立專(zhuān)項(xiàng)債用途項(xiàng)目清單并出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，嚴(yán)格落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)債投向領(lǐng)域禁止類(lèi)項(xiàng)目清單，將專(zhuān)項(xiàng)債資金用途具體到項(xiàng)目。對(duì)于部分項(xiàng)目收益模糊不清、專(zhuān)項(xiàng)債與一般債重疊使用的項(xiàng)目，應(yīng)增加審核流程、提升審查強(qiáng)度，審查過(guò)程中注重對(duì)項(xiàng)目規(guī)范性、可操作性、部門(mén)協(xié)調(diào)性等方面實(shí)施“全覆蓋”審查把關(guān)，尤其是要做實(shí)項(xiàng)目收入來(lái)源必要時(shí)可適當(dāng)提高該類(lèi)項(xiàng)目收益覆蓋倍數(shù)，以此淘汰低質(zhì)量項(xiàng)目。二是要提高專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目準(zhǔn)入門(mén)檻，做深做細(xì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，精選優(yōu)質(zhì)發(fā)債項(xiàng)目，必要時(shí)可聘請(qǐng)商業(yè)銀行、證券公司等債券投資第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)參與專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目論證和評(píng)審，促使專(zhuān)項(xiàng)債券回歸“專(zhuān)”的初心。三是加強(qiáng)項(xiàng)目投后績(jī)效管理，對(duì)照項(xiàng)目初期、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中以及項(xiàng)目完工后各項(xiàng)預(yù)測(cè)指標(biāo)進(jìn)行偏離度分析，定期檢查項(xiàng)目投后指標(biāo)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的共性問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行自查自糾。
建立專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目投資統(tǒng)籌機(jī)制，提升項(xiàng)目效率
近年來(lái)，為了準(zhǔn)時(shí)完成中央下達(dá)的專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行額度，各地區(qū)加快了發(fā)行和使用節(jié)奏，有的地區(qū)省級(jí)政府對(duì)項(xiàng)目統(tǒng)籌力度不夠甚至缺乏統(tǒng)籌，導(dǎo)致符合條件的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足。例如，有的市縣爭(zhēng)相上馬一些需求不大、前景不明朗的項(xiàng)目，甚至出現(xiàn)盲目投資、交叉重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，這既浪費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)債資金，也加劇了財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，過(guò)度包裝、收益預(yù)測(cè)過(guò)于樂(lè)觀甚至夸大預(yù)期的項(xiàng)目也并非個(gè)案。為此，應(yīng)建立省級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制。具體做法是：一是省級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)市縣項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的指導(dǎo)，加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債政策在市縣地區(qū)的推廣和政策解讀力度，實(shí)現(xiàn)實(shí)際需求與政策目標(biāo)的有效對(duì)接。二是增強(qiáng)投資項(xiàng)目省級(jí)統(tǒng)籌力度，在當(dāng)前債務(wù)資金分配標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，增加資源稟賦、地理位置、融資需求等要素特點(diǎn)作為各市縣地區(qū)限額分配和項(xiàng)目審批的重要依據(jù)，并通過(guò)出臺(tái)詳細(xì)的項(xiàng)目質(zhì)量評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)和匿名交叉審核制度，擇優(yōu)選取低風(fēng)險(xiǎn)隱患、高投資價(jià)值的項(xiàng)目，改變當(dāng)前不同地區(qū)項(xiàng)目質(zhì)量參差不齊的問(wèn)題。三是構(gòu)建省級(jí)統(tǒng)籌投資項(xiàng)目與市縣級(jí)自行申報(bào)相結(jié)合的多元發(fā)行模式，對(duì)于部分債務(wù)發(fā)行情況良好的地區(qū)仍保留其自行申報(bào)權(quán)利，對(duì)于部分長(zhǎng)期無(wú)項(xiàng)目、申請(qǐng)劣質(zhì)項(xiàng)目的欠發(fā)達(dá)、資源匱乏地區(qū)適當(dāng)上收其債務(wù)申報(bào)權(quán)利或直接由省級(jí)政府統(tǒng)籌投資。
【本文作者為西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授】
注釋
[1]《2020年政府工作報(bào)告》，中國(guó)政府網(wǎng)，https://www.gov.cn/guowuyuan/2020zfgzbg.htm
[2]《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施的通知》國(guó)發(fā)〔2022〕12號(hào)，中國(guó)政府網(wǎng)，https://www.gov.cn/zhengce/content/2022-05/31/content_5693159.htm
[3]招商銀行專(zhuān)項(xiàng)債服務(wù)：《新基建領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債券政策分析與發(fā)行實(shí)操》，搜狐網(wǎng)，https://www.sohu.com/a/657695030_121123914
責(zé)編：李 懿／美編：石 玉