摘 要:地方政府專項債作為新預(yù)算法背景下政府舉債的重要途徑，是政府投資的重要資金來源和保障。近年來，地方政府專項債券發(fā)行逐年增加，對帶動擴大有效投資、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟起到了重要的支持作用，但與此同時，龐大的專項債規(guī)模也使專項債投向面臨一些現(xiàn)實挑戰(zhàn)。本文梳理了現(xiàn)階段專項債具體投向，分析了專項債投向存在的問題，提出了相應(yīng)的即期和遠期改革對策。

關(guān)鍵詞:專項債 投向 地方財政 社會資本

【中圖分類號】F812.5 【文獻標識碼】A

2023年政府工作報告提出擬安排地方政府專項債券3.8萬億元，是歷屆政府工作報告中專項債額度安排的新高。巨大的專項債規(guī)模為解決項目資金缺口、擴大有效投資、助推經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了積極作用，然而，一些專項債投向了效益不高或乘數(shù)效應(yīng)不強的領(lǐng)域，還有一些專項債未能投出去，為了更好地發(fā)揮專項債穩(wěn)增長、穩(wěn)投資的作用，專項債投向問題亟需研究并給予解決。

專項債投向領(lǐng)域現(xiàn)狀

專項債投向11個領(lǐng)域。專項債投向領(lǐng)域一直處于動態(tài)調(diào)整的過程中。2017年要求專項債投向有收益的土地儲備、收費公路、棚戶區(qū)改造和軌道交通4個領(lǐng)域。2019年放棄未形成有效投資的棚改、土儲兩大投向領(lǐng)域，國務(wù)院常務(wù)會確定9個基礎(chǔ)領(lǐng)域即交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、職業(yè)教育托幼醫(yī)療養(yǎng)老等社會事業(yè)、冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程，這九大領(lǐng)域還有一些細分投向，比如交通基礎(chǔ)設(shè)施細分為鐵路、收費公路、機場、水運、軌道交通等。2022年，在原來9個領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，新增新能源和新基建2個領(lǐng)域。

專項債在13個領(lǐng)域用作項目資本金。2019年允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。2020年可作資本金的領(lǐng)域拓展至鐵路、收費公路、干線機場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等10個領(lǐng)域。2022年，增加新能源項目、煤炭儲備設(shè)施、國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施3項。此外，2020年監(jiān)管部門明確單個省份專項債作資本金的比例上限由此前的20%上調(diào)至25%，同年允許專項債用于補充中小銀行資本金。

專項債投向存在的問題

投向效果不佳

一是收益不足。以項目編制環(huán)節(jié)某市大學城項目為例：該項目位于該市郊區(qū)、人流量和車流量較少，但是在項目收入測算時停車位日均占用率為60%，廣告宣傳出租率為80%，工業(yè)和居民用水滿負荷。從審計報告統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，《國務(wù)院關(guān)于2020年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出，5個地區(qū)將204.67億元投向無收益或年收入不足本息支出的項目。

二是拉動乘數(shù)低。從專項債用作資本金的比例來看，2020年和2021年均在8%左右，2022年為7%，均遠低于25%的上限，說明專項債的撬動功能較弱，并且在時間趨勢上繼續(xù)弱化。例如：據(jù)浙江省披露，2022年浙江全省可用專項債券資金3128億元，新增專項債券支持全省2158個政府投資項目，撬動總投資超2.47萬億元，拉動當年有效投資超6000億元，按此計算，浙江專項債的投資撬動倍數(shù)為8倍左右，但現(xiàn)實情況是，項目總投資中僅有四分之一在當年落地，并未達到預(yù)期。

三是資金閑置。2020年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告披露，部分項目前期論證不充分、規(guī)劃設(shè)計和方案不合理，導(dǎo)致債券資金長期閑置在國庫或者項目單位，最長閑置時間超過2年，未及時形成實物工作量。貴州省審計報告就指出，部分專項債券資金未及時發(fā)揮效益，截至2021年底，該省16個地區(qū)27個項目未開工，29.21億元專項債券資金閑置；由于項目建設(shè)緩慢或停工，2020—2021年12個地區(qū)20個項目獲得50.93億元專項債券資金，截至2021年底實際使用6.20億元。

投向結(jié)構(gòu)不合理

一是投向領(lǐng)域不平衡。主要表現(xiàn)為交通和水利領(lǐng)域投資額多，其他領(lǐng)域投資額較少。從2021年全國30個省份專項債投向來看，鐵路、收費公路、干線機場和水利領(lǐng)域，用作資本金的專項債達2279.03億元，對應(yīng)項目投資為60427.61億元；內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等6個領(lǐng)域，用作資本金的專項債為175.77億元，對應(yīng)項目投資額則僅為2194.74億元。

二是投向領(lǐng)域“泛化”。其一，泛化用作資本金。財政系統(tǒng)組織申報2023年第二批專項債項目，13個領(lǐng)域可用專項債作資本金，即借債用作資本金。其二，泛化至金融領(lǐng)域。當前銀行業(yè)因利差收窄、存貸差擴大等內(nèi)源性資本補充乏力，在加大實體經(jīng)濟支持力度情況下，對外源性資本補充需求增強。“中國版巴塞爾協(xié)議Ⅲ”即將落地，其所構(gòu)建的差異化資本監(jiān)管體系帶來的資本缺口將使部分銀行尤其是中小銀行承壓加大。2023年前5個月發(fā)行的地方專項債中，支持中小銀行專項債占比由去年末的1.5%提升至6.3%，跨越了專項債的投資建設(shè)領(lǐng)域。

三是投向領(lǐng)域交叉。專項債領(lǐng)域從最初的高速公路、棚改及土儲，到現(xiàn)在的軌道交通、污水處理、片區(qū)開發(fā)、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療教育、文化旅游和鄉(xiāng)村振興，均與PPP項目領(lǐng)域高度重合。PPP流程復(fù)雜、項目規(guī)模大、回報周期長，專項債落地快、成本低、范圍廣且可以用政府性基金收入作為還本付息的資金來源，一些地方政府選擇大力包裝專項債項目，甚至將部分PPP項目退庫改為專項債模式實施，對PPP產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。

投入資金錯配

一是專項債投入多，一般債投入少。截至2021年10月，地方政府專項債務(wù)余額達15.9萬億元，超過一般債務(wù)余額13.8萬億元。二是地方專項債替代中央債。專項債超越一般債成為地方的主要顯性債，也成為事實上的一般債，性質(zhì)異化導(dǎo)致其規(guī)模超過中央債，在一定程度上實現(xiàn)了對中央債的補充，但也造成了中央債和地方債比例的不合理。三是政府專項債資金投入多，市場化融資不足。如，某地818個專項債項目，市場化融資為零的項目441個，占比53.9%。

投向供求不匹配

一是社會資本進入專項債領(lǐng)域的意愿不足?，F(xiàn)行專項債投向領(lǐng)域均屬于準公共產(chǎn)品領(lǐng)域，利潤率不高且回報周期長，與社會資本利潤最大化的逐利動機相悖，且相關(guān)財政補貼政策、稅收優(yōu)惠政策和貸款支持政策也沒有及時跟進。二是在專項債供給時對需求側(cè)考慮不足，額度下發(fā)存在需求錯配問題。發(fā)達地區(qū)因財力雄厚、負債率相對合理，所獲專項債額度相應(yīng)較多；欠發(fā)達地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求高，但因財力較弱、負債率高，所獲專項債額度較少。

調(diào)整專項債投向政策

拓展投向領(lǐng)域

一是新增科技投向領(lǐng)域。專項債科技領(lǐng)域的供給可以自動創(chuàng)造新需求，為項目收益提供保障，科技領(lǐng)域投資效益總體上優(yōu)于一般性基建投資。新增專項債科技領(lǐng)域投向可以側(cè)重于數(shù)據(jù)存儲和計算、數(shù)字經(jīng)濟等方面。二是新增出口投向領(lǐng)域。作為積極財政政策的重要抓手，專項債政策目標定位于擴大有效投資，帶動消費擴大內(nèi)需，現(xiàn)有專項債領(lǐng)域多數(shù)集中于投資，少部分是消費。在當前外部需求萎縮，出口疲軟的形勢下，專項債可以審慎地、選擇性地支持一些出口領(lǐng)域。

優(yōu)化投向領(lǐng)域結(jié)構(gòu)

一是適當收縮交通、水利、“三農(nóng)”和環(huán)保領(lǐng)域投入規(guī)模。交通和水利領(lǐng)域投資積累較多，專項債對基建投資的撬動邊際效用遞減，拉動效應(yīng)走低，而“三農(nóng)”和環(huán)保與專項債的拉動責任和收益要求在一定程度上相悖，且兩者在專項債以外的政策中已經(jīng)獲得相當程度的支持。

二是重點投向新基建領(lǐng)域。新基建在穩(wěn)產(chǎn)業(yè)、促投資、提技術(shù)等方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。加大對新基建的支持力度，將專項債投向新基建領(lǐng)域，將有利于通過投資結(jié)構(gòu)的調(diào)整進一步優(yōu)化我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

三是擴大消費領(lǐng)域。專項債大多用于投資領(lǐng)域，但投資是遠期收益，消費是即期收益，二者必須平衡增長。在“三駕馬車”中，消費對GDP的貢獻最大，且具有乘數(shù)效應(yīng)，刺激公共消費能在一定程度上縮小基尼系數(shù)，更能拉動疲軟的私人消費。專項債投向可以在基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育，及公立醫(yī)院、公立托幼、城市養(yǎng)老和公共充電樁設(shè)施等消費領(lǐng)域重點發(fā)力。

四是慎重將專項債投向公共性較強的領(lǐng)域。目前專項債除可用于交通、能源、農(nóng)林、生態(tài)環(huán)保之外，還拓展用于國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程、社會事業(yè)等領(lǐng)域。后續(xù)擴圍領(lǐng)域大多基礎(chǔ)性、公共性較強，長期收益高于短期收益，與專項債的投資目標不相適應(yīng)。

五是謹慎補充中小銀行資本金。其一，正常情況下，商業(yè)銀行資本金是由實收資本、資本公積、盈余公積、未分配利潤、呆賬準備金和壞賬準備金構(gòu)成，很少來源于政府發(fā)債。其二，專項債是債務(wù)資金，將債務(wù)資金用作資本金不符合會計準則精神。其三，現(xiàn)階段銀行加大不良處置，部分中小銀行補充資本壓力較大，有必要使專項債補充中小銀行資本金。其四，獲專項債支持后，如果中小銀行未來無法獲得預(yù)期收益，這部分專項債的償債壓力最終將落到地方政府身上，形成潛在的地方政府債務(wù)風險，加大了金融風險財政化。

六是合理劃分PPP與專項債的領(lǐng)域。PPP在中國具有廣闊的應(yīng)用空間和前景，與專項債實施主體不同、運作流程不同、政府出資額不同和項目收益要求不同，二者可以據(jù)此確定各自的應(yīng)用領(lǐng)域。目前專項債不能用作PPP資本金，這與專項債資本金適用領(lǐng)域有矛盾之處。

合理匹配資金投向

一是降低專項債占比。地方債分為一般債和專項債，一般債項目沒有直接收益，以一般公共預(yù)算作為主要償債來源，納入赤字管理；專項債項目融資成本與收益自求平衡，理論上沒有增加地方償債壓力，不計入赤字。專項債額度大幅增加，在一定程度上緩解了地方政府資金壓力，但專項債收益低，最終需要財政資金兜底。因此，建議將一般債風險顯性化，將專項債部分額度轉(zhuǎn)化為一般債額度，納入赤字管理，將專項債投向壓力轉(zhuǎn)變?yōu)橐话銈鶄鶆?wù)風險壓力。

二是以中央債替代地方債。在中央與地方職能劃分上，中央債承擔著更多宏觀調(diào)控職能。當前，我國地方債規(guī)模超過了中央債規(guī)模，導(dǎo)致宏觀調(diào)控效應(yīng)下降，地方債增發(fā)作用有限。有鑒于此，可減發(fā)地方債，將節(jié)余的指標轉(zhuǎn)化為中央債，將地方專項債投向壓力轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒雮暧^調(diào)控能力。

三是加大金融配套支持力度。創(chuàng)新“專項債+市場化融資”模式，完善專項債的融資對接機制。鼓勵金融機構(gòu)發(fā)放項目商業(yè)貸款，探索項目單位發(fā)行債券，重視專項債投向與政策性開發(fā)性金融工具、政策性信貸、商業(yè)信貸協(xié)同。

均衡投向供求

一是優(yōu)化確定地方政府專項債限額的因素法。新增地方政府債務(wù)限額的確定采用因素法，主要考慮地方政府財力、重大項目支出、債務(wù)風險、債務(wù)管理績效以及地方申請等供給側(cè)因素，應(yīng)該增加需求側(cè)因素，使專項債投向滿足欠發(fā)達地區(qū)需求。

二是按照專項債項目的理論決定因素和現(xiàn)實制度安排來確定實踐項目領(lǐng)域。從理論上看，公共項目配置取決于人口，要考慮鄉(xiāng)城人口流動和城鎮(zhèn)人口水平，在農(nóng)村、城鎮(zhèn)和城市群布局專項債項目。在制度安排上，地方債主要由省級政府負責，因而不能簡單地把資金層層分配下去，而應(yīng)該由省級政府決定。

三是激勵社會資本進入新領(lǐng)域。加大對新領(lǐng)域?qū)ｍ梻椖康男麄?，發(fā)揮政府性開發(fā)性金融工具的投資拉動作用，提高社會資本進入的預(yù)期。出臺補貼政策、稅收優(yōu)惠政策和信貸支持政策，保障社會資本進入的利益訴求。

提高專項債精準投向的制度改革建議

推動專項債相關(guān)的制度改革，首先要認識到專項債的局限性。一是認識到乘數(shù)效應(yīng)有限。2023年將新增專項債務(wù)限額3.8萬億元，理論上或可撬動近6萬億元基建投資，也就是約1:1.5的乘數(shù)，即使是在繁榮經(jīng)濟階段，財政乘數(shù)一般是1:4，因此，必須反對盲目追求“四兩撥千斤”不切實際的乘數(shù)。二是承認收益有限。地方政府專項債券是指政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、以公益性項目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖胱鳛檫€本付息資金來源的政府債券。專項債屬于政府基金預(yù)算，項目自求平衡是其運行原則，必須回歸專項債的性質(zhì)，承認專項債項目不是以賺取利潤為目標的私人項目，同時確保項目自身收支平衡。

壓縮專項債規(guī)模。有收益、有乘數(shù)效應(yīng)的投向領(lǐng)域有限，過多的專項債導(dǎo)致對經(jīng)濟刺激邊際效用遞減，減少專項債規(guī)模，將有助于提升專項債的政策效能。應(yīng)科學計算專項債投向領(lǐng)域的最優(yōu)規(guī)模，減輕投向規(guī)模過大的投向壓力。

建立優(yōu)質(zhì)項目儲備庫。專項債規(guī)模大，政策要求落地快。應(yīng)當開展前期調(diào)研，科學評估和遴選收益與成本相匹配、現(xiàn)金流與期限相匹配的項目，按照專項債額度的2—3倍超前儲備，以適應(yīng)政策時限要求，實現(xiàn)專項債投向與儲備、開工、在建和竣工的良性循環(huán)。

建立績效考核制度。專項債應(yīng)從規(guī)模膨脹轉(zhuǎn)向效率提升，建立規(guī)范的績效管理流程和績效指標評價體系，對專項債券項目實行全生命周期績效管理。重視專項債項目績效管理結(jié)果的激勵約束功能，將績效評估結(jié)果作為額度分配的重要依據(jù)，并與相關(guān)支持政策掛鉤。將專項債項目工程進度納入考察指標，實行實物工作量考核，對于專項債資金使用與實物工作量不匹配，或者實物工作量不達標，作出相應(yīng)處罰，責令整改。

建立監(jiān)督機制。一是投向監(jiān)管。按照“資金跟著項目走”要求，梳理專項債項目和資金需求，把資金投向優(yōu)質(zhì)項目。二是周期性監(jiān)管。在事前，根據(jù)項目資金需求、債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、市場資金寬松程度等因素，審核新增專項債的發(fā)行規(guī)模和時點；對項目前期儲備、項目用地、規(guī)劃許可、環(huán)評、施工許可等審批手續(xù)，以及征地拆遷、市政配套等開工前準備，應(yīng)加強前期監(jiān)督，杜絕資金“趴在賬上”現(xiàn)象。在事中，加強專項債投入后的管理工作，嚴禁“以撥代支”和“一撥了之”等行為，及時還本付息；在事后，不斷強化專項債券“借、用、管、還”全流程閉環(huán)管理，加強政府專項債項目資金績效管理，確保專項債資金“發(fā)得出、用得好、還得上”。三是穿透式監(jiān)測。運用大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)和區(qū)塊鏈技術(shù)，及時掌握資金使用、項目建設(shè)進度、運營管理動態(tài)，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。四是協(xié)同性管理。專項債項目周期長、環(huán)節(jié)多，涉及不同主體，需要各方協(xié)同推進，形成系統(tǒng)合力。五是常態(tài)化管理。加強債券項目全方位監(jiān)測，實現(xiàn)對專項債券項目全周期、動態(tài)化風險監(jiān)控。六是?？顚Ｓ帽O(jiān)管。避免部分地方為搶債券規(guī)模而倉促發(fā)行，導(dǎo)致項目無法開工，只能“翻燒餅”式變更，違背專項債專用原則的現(xiàn)象發(fā)生。七是負面清單管理。各地政府應(yīng)加強專項債券投向領(lǐng)域的負面清單管理，明確資金不應(yīng)該投向的領(lǐng)域。八是嚴格落實專項債券資金處理處罰機制。通過扣減新增限額、暫停發(fā)行使用、收回閑置資金等措施，加強對專項債違法違規(guī)行為約束。

深化投融資體制改革。以公共性程度為標準，資金和項目匹配，多樣化資金來源與多樣化項目匹配，不能將項目壓力集中于專項債資金。對于關(guān)乎國計民生的基礎(chǔ)性、公益性比較強的項目，應(yīng)主要通過財政預(yù)算內(nèi)投資，以發(fā)行國債的方式匹配資金。對于地方的公益與社會事業(yè)建設(shè)項目，應(yīng)主要通過一般債的方式匹配資金。至于專項債資金，要選擇能自求平衡、有一定乘數(shù)效應(yīng)、具有混合公共產(chǎn)品性質(zhì)的項目與之匹配。

【本文作者為武漢大學經(jīng)濟與管理學院教授；本文受教育部人文社會科學規(guī)劃基金項目（項目編號：20YJA790045）資助】

參考文獻

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責編：馮一帆／美編：石 玉