摘 要：縣城是縣域人口集聚、產業(yè)集聚的主要載體，是我國城鎮(zhèn)體系的末端，在暢通城鄉(xiāng)經濟循環(huán)中發(fā)揮著重要作用。然而，近些年隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，疊加城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡和人口老齡化問題，一些縣城出現了不同程度的人口流失現象。引導人口流失縣城轉型發(fā)展成為鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調發(fā)展背景下的重要工作。正所謂“強縣必先興城，興城必先興產”，引導人口流失縣城轉型發(fā)展的關鍵在于培育特色優(yōu)勢產業(yè)，既要依托當地特色資源和原有支柱產業(yè)，延伸產業(yè)鏈，完善產業(yè)體系，又要瞄準產業(yè)發(fā)展新趨勢，發(fā)展新產業(yè)、新業(yè)態(tài)，為縣城發(fā)展注入新動能。
關鍵詞：人口流失縣城 優(yōu)勢特色產業(yè) 縣域經濟 生態(tài)農業(yè)
【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A
縣域經濟是國民經濟的基本單元，縣城又是縣域政治、經濟、文化資源的集聚中心，是聯結城鄉(xiāng)的關鍵節(jié)點。建設好縣城這個縣域經濟的“龍頭”，發(fā)揮其連接城市、服務鄉(xiāng)村的作用，對于振興鄉(xiāng)村、優(yōu)化城鎮(zhèn)體系、促進區(qū)域與城鄉(xiāng)均衡發(fā)展具有十分重要的意義。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，要求各地區(qū)各部門科學把握縣城功能定位，分類引導縣城發(fā)展方向。該文件把“人口流失縣城”作為縣城的一種重要類型單列出來，提出要“引導人口流失縣城轉型發(fā)展”，引起了全社會的廣泛關注。
縣城人口變化的歷程與前景
我國在計劃經濟體制時期，由于市場交易被計劃所取代，作為市場交易中心的城鎮(zhèn)，其協(xié)調社會分工的職能消失，而僅僅成為工業(yè)基地和居民居住場所，城鎮(zhèn)固有的提高交易效率、促進分工發(fā)展的優(yōu)勢自然也就消失了。加上政府當時推行了一系列反城市化的制度安排和政策，在城鄉(xiāng)之間構筑了一道道“無形的城墻”，嚴格控制人口的流動，導致我國城鎮(zhèn)化水平滯后，形成“10億人口，8億在農村”的格局（成德寧，2004）。改革開放以后，隨著市場經濟的發(fā)展，限制城鄉(xiāng)人口流動的制度壁壘逐步減少，城鄉(xiāng)人口流動日益活躍，大量勞動力開始從農村地區(qū)流入城鎮(zhèn)務工經商，人口城鎮(zhèn)化水平迅速提高。由于當時國家對特大城市、大城市的人口規(guī)模采取了較嚴格的控制政策，農村人口主要就近向中小城鎮(zhèn)轉移。一些縣城人口規(guī)模迅速擴大，全國范圍內也興起了“縣改市”的浪潮。根據《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒（2020年）》，我國城市數量由1978年的193個增長到1997年的668個。中經網統(tǒng)計數據顯示，建制鎮(zhèn)由1978年的2176個迅速增長到1998年的19216個。中小城鎮(zhèn)成為這個時期吸納農村流動人口的主要地區(qū)。
以1992年南方談話和黨的十四大為標志，隨著我國改革開放和現代化建設事業(yè)進入一個新的發(fā)展階段，國家逐漸放寬了農村人口流入大城市的限制，具有區(qū)位優(yōu)勢和政策優(yōu)勢的沿海大中城市吸引了大量跨區(qū)域流動的農村勞動力，大中城市人口規(guī)模進一步擴大。1997年我國政府凍結了“縣改市”政策，城市數量快速增長的階段結束。雖然這個時期城市數量不再增長，但城市的規(guī)模卻在迅速擴大。許多城市以開發(fā)區(qū)方式或“市管縣”方式，不斷向外擴張。大城市成為農村流動人口的主要目的地。農村勞動力大規(guī)模地從中西部農村地區(qū)跨區(qū)域流入沿海城市。到2020年，我國城鎮(zhèn)常住人口達到9億多，城鎮(zhèn)化率為63.89%。據21數據新聞實驗室統(tǒng)計，經濟最為活躍的長三角、珠三角、京津冀三大城市群，就以全國5%左右的土地吸納約24%的人口。2010—2020年期間在全國28個省（或自治區(qū)）中，省會城市常住人口占全?。ɑ蜃灾螀^(qū)）總常住人口比重超20%的城市由6個增至10個，超15%的城市由12個增至21個?？h域人口流失及大量人口向大城市聚集的趨勢明顯。
當前我國正處于快速城鎮(zhèn)化階段，縣域人口雖然總體上在流失，但絕大多數縣城人口還在增長。然而，隨著我國經濟社會和人口增長發(fā)生以下幾個方面的重要變化，縣城人口增長出現日益分化的趨勢。
首先，我國進入人口負增長階段。隨著經濟社會的發(fā)展、人們生育觀念的轉變，我國人口增長的內在動力和外部條件出現了重要的轉折性變化：人口老齡化程度不斷加深，出生人口數量減少，人口增速下降。根據統(tǒng)計局公布的數據，在2010—2021年期間，我國人口死亡率一直維持在7.1‰左右，但人口出生率卻呈現長期下降的趨勢。在2015年實施全面二孩政策后，出生率曾出現短暫的反彈，但2016年以后快速回落；到2021年全國人口出生率下降到7.52‰，出生人口僅有1062萬人，凈增人口只有48萬人；而在2022年，全國總人口減少了85萬人左右。“十四五”期間，我國人口開始進入人口負增長階段。
其次，農村剩余勞動力數量減少。隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，有能力且愿意轉移的農村剩余勞動力已經基本轉移到城鎮(zhèn)。過去被視為農村剩余勞動力無限供給的“蓄水池”已經被逐漸“淘干”。疊加人口老齡化問題，一些地區(qū)開始出現農村勞動力季節(jié)性短缺問題。
第三，縣域發(fā)展存在不平衡性。我國幅員遼闊，縣城數量眾多。但由于歷史、區(qū)位、資源等種種原因，不同地區(qū)的縣城，發(fā)展基礎條件和資源稟賦各不相同，縣域經濟發(fā)展存在極大的不平衡性，東部與中西部縣域經濟發(fā)展水平差距較大。2020年中國大陸共有388個縣級市、1429個縣或自治縣。2021年GDP過千億的縣（市）有43個，其中35個屬于東部地區(qū)，中部只有5個，西部僅有3個。
人口和勞動力是寶貴的人力資源，人口流入可以為產業(yè)發(fā)展提供寶貴的勞動力資源，創(chuàng)造巨大的市場，給城市發(fā)展增添動力和活力。相反，人口流失則往往意味著地區(qū)衰落。由于區(qū)域發(fā)展差距的存在，不同地區(qū)縣城人口增長開始分化：一些大城市周邊的縣城，正在積極融入大都市圈，承載大城市疏散的產業(yè)和人口，加上本身產業(yè)競爭力較強，人居環(huán)境優(yōu)美，依然呈現人口涌入的態(tài)勢。而一些縣城則由于產業(yè)、資源、區(qū)位等短板，出現了不同程度的人口流失現象。例如，在湖北省103個縣(市、區(qū))中，2010—2020年期間就有69個縣（市、區(qū)）人口出現負增長，占全部縣（市、區(qū)）的比例達到67%。
人口規(guī)模是人口流失縣城規(guī)劃城建規(guī)模的基本依據
縣城是縣域人口集聚、產業(yè)集聚的主要載體，是我國城鎮(zhèn)體系的末端，在暢通城鄉(xiāng)經濟循環(huán)中發(fā)揮著重要作用。當前，各地正在積極建設縣城，打造縣域經濟的“龍頭”，推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化。我國縣城數量大、類型多、異質性強。對于不同地區(qū)和類型的縣城，應按照功能定位，分類發(fā)展。在規(guī)劃人口流失縣城的建設規(guī)模和建設標準時，要充分把握人口流動趨勢，避免陷入盲目建設和發(fā)展的誤區(qū)。
眾所周知，人口是配置基礎設施和公共服務的基本依據。建設用地、交通運輸、垃圾處置、用水用電等基礎設施以及醫(yī)院、學校等公共服務的配置，都需要根據人口規(guī)模來確定。以往我國許多城鎮(zhèn)在進行總體規(guī)劃時，總是孤立地從自身發(fā)展的角度來考慮城鎮(zhèn)規(guī)模問題，較少考慮自身在整個城鎮(zhèn)體系中的地位和作用，在規(guī)劃城鎮(zhèn)規(guī)模時容易出現兩種不良傾向：一種不良傾向是許多超大和特大城市規(guī)劃的人口規(guī)模過于保守，導致實際人口規(guī)模超出了預測和規(guī)劃的人口規(guī)模。結果是規(guī)劃的用地和基礎設施建設規(guī)模不能滿足實際人口的需求，造成城市用地緊張、基礎設施不敷使用、城市擁擠、人居環(huán)境惡化等問題。另一種不良傾向是一些并無區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Φ闹行〕鞘泻统擎?zhèn)好大喜功，盲目擴大人口規(guī)模規(guī)劃，不合理規(guī)劃建設用地及基礎設施建設規(guī)模，最終造成土地和基礎設施的浪費和閑置，甚至出現“鬼城”現象。
人口流失縣城產業(yè)基礎薄弱，對人口吸引力不強，在規(guī)劃和建設時，要避免以下發(fā)展誤區(qū)。一是不能好大喜功，置人口流失的現實于不顧，貪大求洋，規(guī)劃過大的城市建設規(guī)模，甚至提出“高標準建設城市”，不惜將大量的資金投入到大馬路、大廣場、辦公大樓建設上。對于人口流失縣城來說，要嚴控城鎮(zhèn)建設用地增量，防止盲目上項目，鋪攤子，搞形象工程和面子工程。二是不能盲目照搬大城市“以地興財、以地興城”的城市經營模式。一些縣城試圖通過發(fā)展房地產，炒高房價來帶動縣城發(fā)展。這種發(fā)展方式的最終結果是房子越蓋越多，房價越來越高，居民生活成本上升，產業(yè)越來越衰退，形成 “一業(yè)興而百業(yè)衰”的局面，進而進一步加劇人口流失。
人口流失縣城轉型發(fā)展的重點在于培育特色優(yōu)勢產業(yè)
正所謂“強省必先強縣，強縣必先興城，興城必先興產”，引導人口流失縣城轉型發(fā)展的關鍵在于培育特色優(yōu)勢產業(yè)，增強縣城發(fā)展活力。人口流失縣城之所以吸引不了人口，主要原因在于產業(yè)發(fā)展基礎差，產業(yè)競爭力弱，效益不佳。許多縣城里除了行政機關和一些基礎產業(yè)之外，并沒有新的產業(yè)增長點，吸納就業(yè)的空間和能力不大。在市場經濟條件下，人口流動是自主的，其流向主要受經濟利益等因素的驅動，資本和產業(yè)聚集在哪里，哪里的發(fā)展環(huán)境好、機會多，勞動力和人口就會選擇流向哪里。正如馬克思所指出的，他們是“資本的輕騎兵”，會按照資本的需要“時而調到這里，時而調到那里”（馬克思，1972）?？梢姡a業(yè)才是縣城建設發(fā)展的根基，有產業(yè)才有就業(yè)崗位，才能集聚人口，縣城才有活力。
我國大多數人口流失縣城的產業(yè)是在改革之初農村工業(yè)化基礎上發(fā)展起來的。廣大農民利用率先改革、機制靈活的優(yōu)勢，在原有“社隊工業(yè)”的基礎上大力興辦各種類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。由于當時工業(yè)產品長期處于短缺狀態(tài)，環(huán)境規(guī)制也不嚴格，且城市工業(yè)部門仍然受舊體制的束縛，技術水平不高且孤立分散發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也能夠同城市的國有企業(yè)在同一領域競爭，在城市工業(yè)之外構筑起了強大的農村工業(yè)這個“第二工業(yè)體系”（周其仁，1988）。在這個階段，許多縣城的產業(yè)具有企業(yè)規(guī)模小、技術落后、鏈條短、成長性差的特征，產業(yè)結構“大而全、小而全”*，產業(yè)體系同質化問題嚴重。
如今，我國產品短缺的時代不復存在，環(huán)境規(guī)制日益嚴格，大城市企業(yè)管理體制和經營機制已經轉變，市場一體化水平越來越高，縣城產業(yè)的發(fā)展環(huán)境也已經發(fā)生了根本性的變化。如果縣城企業(yè)不走特色化、專業(yè)化道路，將無法在激烈的市場競爭中立足。人口流失縣城要振興產業(yè)，必須根據自身的資源和區(qū)位條件，把培育特色優(yōu)勢產業(yè)作為中心工作。實踐證明，凡是培育出獨具特色和優(yōu)勢的產業(yè)的地區(qū)，才能夠形成競爭優(yōu)勢、經濟優(yōu)勢。相反，不考慮自身資源和優(yōu)勢、盲目發(fā)展產業(yè)，很可能陷入發(fā)展困境。例如，有些邊遠地區(qū)，自身沒有發(fā)展化工產業(yè)的基礎和技術，也沒有防治化工污染的能力，卻引進建設化工企業(yè)。這些企業(yè)原料不來自當地，市場也不在當地，投產以后就陷入重復建設、惡性競爭的境地，不僅經濟效益不好，而且污染了環(huán)境，危及當地居民的健康。
當今時代，產業(yè)分工已經從產業(yè)間分工演進到產品分工，再演進到產業(yè)鏈分工，不同區(qū)域按照同種產品價值鏈的不同環(huán)節(jié)、工序、模塊進行專業(yè)化生產（魏后凱，2007）。處在不同產業(yè)鏈環(huán)節(jié)的企業(yè)，選擇的區(qū)位也是不同的。那些需要大量信息和彼此頻繁交流的管理、創(chuàng)新活動，還應該繼續(xù)在大城市及其周邊區(qū)域聚集，而那些生產技術已經標準化、操作技能實現程序化的生產環(huán)節(jié)，布局到勞動力和土地等要素更便宜的小城鎮(zhèn)更有利。大城市形成多樣性的產業(yè)，有利于產品創(chuàng)新，創(chuàng)造出新產品和新業(yè)態(tài)。而縣城這類小城鎮(zhèn)，優(yōu)勢在于勞動力和土地便宜，則可主要致力于產業(yè)專業(yè)化，這有利于工藝創(chuàng)新，能以更低的成本生產出現有的產品（Duranton, G and Puga D，2001）。我國溫州等沿海地區(qū)通過開展“一村一品”活動，以村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元培育特色產業(yè)集群，形成有活力的“蟻群經濟”，取得了很大的成效?？梢栽谌丝诹魇У貐^(qū)將“一村一品”活動上升為以縣域為單元，一個縣（市或區(qū)）聚焦一兩種特色資源，做強一兩個特色優(yōu)勢產業(yè)，形成一縣一特色產業(yè)的格局。
人口流失縣城培育特色優(yōu)勢產業(yè)的主攻方向
在眾多人口流失縣城中，除了極少數由于資源枯竭、產業(yè)徹底衰退需要通過行政區(qū)劃合并外，絕大多數縣城還是要引導其轉型發(fā)展，提高縣城發(fā)展質量，發(fā)揮其帶動鄉(xiāng)村振興的作用，將其打造成農民就近就業(yè)安家的主要場所。在人口流失縣城培育特色優(yōu)勢產業(yè)，既要依托當地特色資源和原有支柱產業(yè)，延伸產業(yè)鏈，完善產業(yè)體系，又要瞄準產業(yè)發(fā)展新趨勢，發(fā)展新產業(yè)、新業(yè)態(tài)，為當地注入新動能。可以選擇以下幾個主攻方向。
圍繞農業(yè)產業(yè)化培育特色優(yōu)勢產業(yè)。人口流失縣城一般地處偏遠，縣域農業(yè)產值和農村人口占比大。縣城要將自身功能定位為服務“三農”、落實“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”戰(zhàn)略任務的主要載體，圍繞農業(yè)產業(yè)化和一二三產業(yè)融合發(fā)展來培育特色優(yōu)勢產業(yè)，積極投資發(fā)展農產品加工和營銷，延伸農業(yè)產業(yè)鏈，推進農業(yè)產業(yè)化，培育一批農業(yè)“龍頭”企業(yè)，推動家庭農場、農民合作社等新型農業(yè)經營主體的發(fā)展。大力促進農業(yè)與文旅、電商等的融合發(fā)展，把現代工業(yè)、商業(yè)乃至運輸、金融、保險等同種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)緊密結合起來，貫通和整合一條“從田間到餐桌”的完整的農業(yè)產業(yè)鏈條，實現種養(yǎng)加、產供銷、貿工農一體化發(fā)展，變傳統(tǒng)小農為組織化的現代小農。
圍繞生態(tài)產業(yè)化培育特色優(yōu)勢產業(yè)。很多人口流失縣城都有豐裕的自然資源和優(yōu)美的自然環(huán)境，但過去一些地方卻由于沒有處理好環(huán)境保護與經濟發(fā)展之間的關系，出現了發(fā)展偏差：要么是過度開發(fā)自然資源，久而久之成為資源枯竭型地區(qū)；要么就是守著綠水青山和原生態(tài)過窮日子。以習近平同志為核心的黨中央從長遠的角度和戰(zhàn)略的高度，提出綠色發(fā)展理念，號召加快生態(tài)文明建設，要求把生態(tài)文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。習近平總書記明確指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”伴隨著生態(tài)文明建設被擺到前所未有的高度，綠色發(fā)展也引起前所未有的重視。這給人口流失縣城圍繞生態(tài)產業(yè)化來培育特色優(yōu)勢產業(yè)提供了重要機遇。生態(tài)產業(yè)化是把“綠水青山”變成“金山銀山”、實現生態(tài)產品價值轉化的重要方式。人口流失縣城要積極拓展農業(yè)功能，將農業(yè)與旅游業(yè)結合起來，發(fā)展生態(tài)農業(yè)、觀光農業(yè)和生態(tài)旅游，在發(fā)展農業(yè)、培育特色優(yōu)勢產業(yè)的同時，注重維護生態(tài)環(huán)境，將茫茫草海、戈壁黃沙轉變成“金山銀山”，實現自然生態(tài)優(yōu)勢和經濟社會發(fā)展優(yōu)勢的統(tǒng)一協(xié)調。
圍繞產業(yè)數字化培育特色優(yōu)勢產業(yè)。數字經濟是繼農業(yè)經濟、工業(yè)經濟之后出現的新型經濟形態(tài)，正在推動著人類生產方式、生活方式和治理方式深刻變革。發(fā)展數字經濟主要有兩種途徑：一是數字產業(yè)化，依靠信息技術等創(chuàng)新技術驅動，不斷催生新產業(yè)、新業(yè)態(tài)；二是產業(yè)數字化，應用互聯網等新技術對傳統(tǒng)產業(yè)進行全方位、全鏈條的改造升級。當前，我國除少數大城市周邊的縣城和小鎮(zhèn)有條件推進數字產業(yè)化外，大部分縣城都不具備數字產業(yè)化的條件。人口流失縣城可抓住數字化大生產的機遇，用技術的手段彌補人力的不足，大力推動農業(yè)數字化、制造業(yè)數字化，實現電商與農產品生產、加工、儲藏、物流、商貿等農業(yè)產業(yè)鏈的深度融合，鼓勵電商平臺與鮮活農產品種養(yǎng)殖基地對接，發(fā)展智慧農業(yè)，提升農業(yè)數字化水平，積極引進和培育農業(yè)技術人才，打造縣域特色農業(yè)產業(yè)集群。
【本文作者為武漢大學經濟發(fā)展研究中心教授；本文系教育部人文社會科學研究項目“基于信息技術的我國農業(yè)產業(yè)鏈治理模式及政策設計”（項目編號：20YJA790005）的階段性成果】
參考文獻
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責編：羅 婷／美編：王嘉騏