【摘要】數(shù)據已經成為數(shù)字經濟時代的基礎性資源、重要生產力和關鍵生產要素。組建國家數(shù)據局要解決的痛點和難點，一是數(shù)據的產權問題，構建數(shù)據基礎制度體系，其核心在于完善數(shù)據產權制度，落腳點需要聚焦在充分激活數(shù)據要素市場；二是數(shù)據的利用與安全的平衡問題，完善數(shù)據治理機制，牢牢守住數(shù)據發(fā)展安全底線。依托國家數(shù)據局提供的制度優(yōu)勢，我國在數(shù)字中國、數(shù)字經濟以及數(shù)字社會的規(guī)劃和建設方面，將迎來更大的發(fā)展契機。

【關鍵詞】機構改革 國家數(shù)據局 高質量發(fā)展 【中圖分類號】F49 【文獻標識碼】A

2023年3月，中共中央、國務院印發(fā)《黨和國家機構改革方案》，提出組建國家數(shù)據局，負責協(xié)調推進數(shù)據基礎制度建設，統(tǒng)籌數(shù)據資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字經濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設等。在數(shù)字化時代，數(shù)據成為繼土地、勞動力、資本、技術之后的“第五個關鍵生產要素”，被譽為價值連城的“新黃金”。如何充分挖掘并釋放數(shù)據要素價值，對于構建新發(fā)展格局、建設現(xiàn)代化經濟體系、構筑國家競爭新優(yōu)勢具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

組建國家數(shù)據局意義重大影響深遠

當前，我國在數(shù)字經濟的發(fā)展過程中仍然面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。因應這些挑戰(zhàn)和瓶頸，組建國家數(shù)據局，打造“數(shù)據化國家隊”，全力破解“數(shù)據孤島”、跨越“數(shù)字鴻溝”，破解數(shù)據治理的“碎片化”，一體化統(tǒng)籌推進數(shù)據基礎制度建設、數(shù)據資源整合共享和開發(fā)利用以及數(shù)字中國、數(shù)字經濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設，意義重大影響深遠。

首先，組建國家數(shù)據局是我國數(shù)據治理及利用的國家重大戰(zhàn)略決策和部署。國家數(shù)據局的成立為數(shù)據要素基礎制度建設提供了有利的組織保障，有利于解決目前數(shù)據要素、數(shù)字經濟領域發(fā)展難題，為數(shù)字中國、數(shù)字經濟、數(shù)字社會的規(guī)劃和建設提供了國家層面的統(tǒng)籌協(xié)調，有利于推動數(shù)字經濟的專業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展。

其次，組建國家數(shù)據局，從國家層面統(tǒng)一領導和協(xié)調數(shù)據資源管理，促進信息資源跨行業(yè)跨部門互聯(lián)互通，提高數(shù)據資源整合共享和開發(fā)利用的效率和效果。通過進一步統(tǒng)籌數(shù)據資源整合共享和開發(fā)利用，推動公共數(shù)據確權授權，加大公共數(shù)據開放合作共享和開發(fā)利用，可以更好發(fā)揮公共數(shù)據在數(shù)據要素開發(fā)利用中的基礎性、引領性、示范性作用。

再次，組建國家數(shù)據局，有利于平衡數(shù)據發(fā)展與安全問題。一方面，由國家負責全國數(shù)據資源的監(jiān)管和安全管理，這將意味著更加嚴格的數(shù)據安全標準和監(jiān)管要求，使得數(shù)據泄露、濫用等風險得到更加有效的控制。另一方面，數(shù)據最大的價值在于應用，組建國家數(shù)據局有利于探索出一條可執(zhí)行的數(shù)據流通利用的制度規(guī)則，在數(shù)據安全和數(shù)據利用應用之間尋找最佳的平衡。

最后，組建國家數(shù)據局，有利于統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字經濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設。數(shù)字中國、數(shù)字經濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設是新時代一項宏大的數(shù)字化基礎工程，是重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量。組建國家數(shù)據局，構建數(shù)據基礎制度體系、統(tǒng)籌數(shù)據資源整合共享和開發(fā)利用，是統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字經濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設的基礎與制度保障。

完善數(shù)據產權制度，培育健全的數(shù)據要素市場

組建國家數(shù)據局，要解決的痛點和難點之一是數(shù)據的產權問題。數(shù)據產權制度是其他數(shù)據要素制度建設的重要根基，沒有歸屬清晰、合規(guī)使用、保障權益、激活價值的數(shù)據產權制度，就無法形成高效公平、安全可控的數(shù)據要素市場。因此，構建數(shù)據基礎制度體系，其核心在于完善數(shù)據產權制度，落腳點應聚焦在充分激活數(shù)據要素市場。

當前，數(shù)據確權是一項世界性重點和難點問題。一方面，數(shù)據的來源和結構通常極具復雜性。數(shù)據從產生之際就涉及個人、企業(yè)、政府部門等多參與主體，并且在數(shù)據生產、流通、使用等價值生命周期的不同階段，不同主體對數(shù)據要素具有差異化的利益訴求，且存在復雜共生、相互依存和動態(tài)變化的特征，傳統(tǒng)的權利制度框架難以突破數(shù)據產權困境。數(shù)據生產的邊界難以清晰界定、數(shù)據資源本身的權屬關系尚不明確。另一方面，由于數(shù)據具有可克隆性等特殊屬性，個體在網絡上的所有行為都能夠被互聯(lián)網技術解構，再重組成為可識別、可抓取、可利用的數(shù)據圖譜，從而為商業(yè)活動和個性化服務提供指導。算法對個體數(shù)據的復刻，使得數(shù)據的產權邊界變得更加模糊，為數(shù)據產權保護帶來了極大的挑戰(zhàn)。

在這些挑戰(zhàn)的制約下，我國對數(shù)據產權制度的建設和探索仍處于初級階段。因此，如何制定合理的數(shù)據確權原則、尋求保護數(shù)據知識產權和數(shù)據要素市場活力的平衡點是需要關注的重要問題，也是國家數(shù)據局在未來工作實踐中的重點任務。一方面，要避免企業(yè)由于數(shù)據要素的壟斷地位而侵犯消費者合法權益，或威脅個人數(shù)據安全；另一方面，要更好地發(fā)揮大數(shù)據規(guī)模優(yōu)勢，避免形成“數(shù)據孤島”，促進數(shù)據要素的高效流通、交易和利用，實現(xiàn)數(shù)據要素價值最大化。

數(shù)據確權應遵循價值創(chuàng)造受保護的基本原則。為了厘清數(shù)據要素的權屬關系，可以從數(shù)據采集、存儲、整合、使用、分析等全生命周期視角，來考察數(shù)據要素價值的生成過程。對于個人信息數(shù)據而言，其一般產生于用戶的網絡接入行為，對用戶進行賦權應該是數(shù)據權利配置的起點。但是，由于單一或少量數(shù)據產生的經濟價值低，數(shù)字經濟時代的數(shù)據源發(fā)者通過與平臺企業(yè)之間簽署用戶服務協(xié)議完成數(shù)據授權過程，進而將數(shù)據作為功能要素換取網絡平臺所提供的智能化服務。合法合規(guī)處理數(shù)據的前提條件就是數(shù)據所有權人的知情同意，這是取得數(shù)據用益權的正當性基礎。因此，對不經用戶授權的過度信息收集、非法買賣、提供或者公開用戶信息等數(shù)據濫用行為進行嚴格監(jiān)管，從而對數(shù)據所有權人的隱私安全進行保障，這是數(shù)據確權過程中的重要一環(huán)。

而事實上，企業(yè)才是數(shù)據轉化為生產力的關鍵動力來源，同時也是推動數(shù)據要素化利用的根本。企業(yè)通常需要付出巨大的創(chuàng)造性勞動和資金投入以對原始數(shù)據進行加工、處理和挖掘，才能從數(shù)據中提煉有價值的信息以支撐決策制定，進而使得數(shù)據要素的生產力得到真正釋放。也正是由于以企業(yè)為代表的數(shù)據制造者進行了相應的資源投入，并希望獲取相應的數(shù)據價值，由此產生了對數(shù)據權利的訴求。對于數(shù)據處理企業(yè)創(chuàng)造的有價值的數(shù)據給予充分保護，才能促進數(shù)據資源的優(yōu)化配置與激勵機制的形成。然而，若賦予數(shù)據處理者對于數(shù)據要素的所有權，就違背了數(shù)據來源于用戶這一邏輯起點，也不利于構建共建共享的互聯(lián)網生態(tài)系統(tǒng)。因此，需要遵循《中共中央 國務院關于構建數(shù)據基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據要素作用的意見》中的數(shù)據產權觀念，淡化數(shù)據所有權屬性，強調數(shù)據使用權。聚焦數(shù)據使用權的流通，創(chuàng)造性地賦予不同類型數(shù)據企業(yè)數(shù)據資源持有權、數(shù)據加工使用權以及數(shù)據產品經營權，才能構建安全高效的數(shù)據利用秩序、充分釋放數(shù)據要素價值。

在明確基本的數(shù)據確權原則之后，還需要建立數(shù)據知識產權保護制度來保障數(shù)據流通、交易流程的良好運轉。當前，數(shù)據產權制度的缺失成為我國數(shù)據要素市場培育的重大掣肘。隨著數(shù)字技術發(fā)展和商業(yè)模式創(chuàng)新，知識產權保護客體更加多元，導致市場競爭行為正當性邊界越來越模糊；此外，與傳統(tǒng)的知識產權保護客體相比，數(shù)據要素在財產形態(tài)、利益訴求及價值內涵等方面均呈現(xiàn)新的特征，這些都導致既有知識產權制度對數(shù)據要素的保護存在適用性困境。

因此，亟需探索與數(shù)字經濟發(fā)展相協(xié)調的知識產權保護機制。其一，借鑒以無形資產為保護客體的知識產權法規(guī)制度體系，加快建立數(shù)據知識產權制度。在信息社會向數(shù)字社會轉型過程中，將數(shù)據納入知識產權法律制度保護范圍，是實現(xiàn)數(shù)據保護和利用平衡的最佳路徑。其二，應加強數(shù)據知識產權登記規(guī)則和登記系統(tǒng)的頂層設計，降低各方確權、設權和維權成本。在國家層面，搭建統(tǒng)一的數(shù)據要素產權登記平臺，提供統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據管理制度，提高數(shù)據質量和規(guī)范性，豐富數(shù)據產品，并為數(shù)據提供相應的確權證明。其三，鼓勵前沿技術攻關，創(chuàng)新數(shù)字經濟下的知識產權保護模式，有效支撐數(shù)據流通。近年來，隱私計算等前沿技術引起廣泛關注，隱私計算是在保護數(shù)據本身不對外泄露的前提下實現(xiàn)數(shù)據分析計算的技術集合，從而達到對數(shù)據“可用、不可見”的目的，能夠在充分保護數(shù)據和隱私安全的前提下，實現(xiàn)數(shù)據價值的轉化和釋放，從而解決數(shù)據權益保障與安全保護的若干問題。目前的區(qū)塊鏈、隱私計算等前沿數(shù)字技術與標準體系均尚未成熟，需要進一步加強相關技術領域的研發(fā)攻關，推動隱私計算、區(qū)塊鏈、云計算、人工智能等新興技術的深度融合與協(xié)同發(fā)展，探索有效解決數(shù)據流通問題的技術支撐體系。其四，加強數(shù)字經濟領域的知識產權反壟斷執(zhí)法。數(shù)據封鎖、歧視性訪問、大數(shù)據殺熟等問題成為當下制約中國數(shù)字經濟發(fā)展的關鍵障礙。在保護知識產權的同時，也需要防止和制止濫用知識產權排除、限制競爭等擾亂市場秩序的行為?？傮w而言，需要統(tǒng)籌數(shù)據開發(fā)利用、隱私保護和公共安全，構建以安全為基礎、發(fā)展為目標的數(shù)據產權制度。

完善數(shù)據治理機制，牢牢守住數(shù)據安全合規(guī)底線

組建國家數(shù)據局，要解決的痛點和難點之二是數(shù)據的利用與安全的平衡問題。數(shù)據價值的實現(xiàn)過程得益于數(shù)據要素的高效利用，而數(shù)據利用的前提條件是安全。當前，我國數(shù)據安全風險日益突出，數(shù)據泄漏、數(shù)據濫用等安全事件的發(fā)生，嚴重阻礙了數(shù)據價值的釋放潛力，限制了數(shù)字經濟的健康發(fā)展。數(shù)據安全是事關國家安全與經濟社會發(fā)展的重大問題，因此，完善數(shù)據治理機制，牢牢守住數(shù)據發(fā)展安全底線，將是國家數(shù)據局在引導數(shù)字經濟發(fā)展過程中的工作重點。

個人數(shù)據隱私安全問題構成了數(shù)據要素市場形成的邏輯起點，也是數(shù)據要素治理的核心。對于個人數(shù)據而言，其所面臨的安全風險主要來源于以下幾個方面：一是大數(shù)據技術的擴散對公民進行過度的數(shù)據收集和不良使用。在過去，當大數(shù)據解決方案在技術上尚未實現(xiàn)時，即使個人信息被泄漏，后續(xù)的漣漪效應也并不顯著，因為沒有技術可以進行深入分析。然而，隨著技術的進步，如今可以生成3D個人檔案并預測人的意圖。二是人工智能技術可能涉及公眾隱私侵犯、歧視、逃避責任、操縱和誤導公眾輿論、非法監(jiān)視等行為。在沒有適當監(jiān)管、問責和治理的情況下盲目擴張，將是十分危險的。三是包括物聯(lián)網和社交媒體在內的眾多數(shù)據源是在未經用戶知情同意的情況下定期收集的。這類“過度收集”的數(shù)據會對個人隱私帶來潛在風險。四是數(shù)據重新識別技術以及為其他目的而收集的數(shù)據的回收、再利用問題。因此，政府部門對公眾個人信息安全的監(jiān)管面臨很大挑戰(zhàn)。國家數(shù)據局需要加強對企業(yè)相關違法行為的懲處力度，建立完善的公民電子信息投訴制度。

除了個人信息的隱私安全之外，數(shù)據安全問題還涉及企業(yè)所擁有的海量數(shù)據以及國家層面的公共數(shù)據。企業(yè)在數(shù)據收集過程中，可能對所擁有數(shù)據的合規(guī)性缺乏關注。一方面，一些具備優(yōu)勢的互聯(lián)網平臺企業(yè)利用其龐大的用戶基礎和先進的技術設備，獲取市場壟斷地位、形成市場壁壘，從而造成不公平的市場競爭環(huán)境，大大限制數(shù)據價值的實現(xiàn)；另一方面，數(shù)據處理企業(yè)通過代碼和算法能力構筑自身的特權地位，加劇相關主體之間的信息不對稱性與企業(yè)黑箱操作的可能性。一些研究還強調了算法產生社會偏見的方式。這些偏見的存在引起了數(shù)據治理對算法透明度、問責制以及更普遍的公平性的擔憂。因此，國家數(shù)據局除了需要解決監(jiān)管分散化問題外，還需要解決企業(yè)的數(shù)據壟斷等安全問題。考慮到算法的復雜性，需要足夠的技能和信息來對其進行有效監(jiān)管。國家數(shù)據局可以充分調動外部資源以協(xié)同的行動模式參與數(shù)據治理，落實開展數(shù)據活動的組織、個人的主體責任，構建由數(shù)據處理者承擔安全保護義務、政府進行監(jiān)督的數(shù)據治理體系。

從國家層面來看，在大數(shù)據時代，數(shù)據已經成為國家的重要戰(zhàn)略資源。國家層面的數(shù)據安全范疇主要體現(xiàn)在政治安全、經濟安全、文化安全以及軍事安全等關乎國家主權、安全和發(fā)展利益的重大領域。當前，政務、醫(yī)療及生物識別信息等高價值特殊敏感數(shù)據泄漏風險加劇，基因安全、經濟情報泄露、技術泄露、個人信息泄露等事件時有發(fā)生。尤其是，在經濟全球化、交易平臺網絡化的大背景下，企業(yè)在貿易過程中頻繁的跨境數(shù)據流動成為威脅國家數(shù)據安全的最重要來源之一。數(shù)據企業(yè)在生產運營過程之中，海量的碎片化、模糊化數(shù)據被廣泛匯聚，即使這些數(shù)據在公開之前都經過了脫敏處理，但是，經過深入的大數(shù)據分析，也可以洞察到隱藏在大數(shù)據表象背后的重要情報信息，勾勒出一國經濟社會發(fā)展的完整圖景，最終可能演化成國家安全數(shù)據信息。值得注意的是，在萬物互聯(lián)的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)中，各類數(shù)據安全問題彼此共生、相互影響，需要統(tǒng)籌治理個人、企業(yè)以及國家層面的數(shù)據安全問題。

就本質而言，數(shù)據安全問題是技術問題和法律問題的結合體，需要聯(lián)合采用技術、法律等多手段綜合治理。國家數(shù)據局可以在一系列法規(guī)制度的基礎之上，不斷優(yōu)化數(shù)據安全領域的頂層設計，建立健全數(shù)據全生命周期安全管理以及分類分級保護制度，加強數(shù)據安全風險監(jiān)測、定期開展數(shù)據安全風險評估。尤其對于跨境數(shù)據流動而言，可以建立科學的跨境數(shù)據流動的安全評估體系、創(chuàng)建嚴格的數(shù)據跨境流動限制規(guī)則。在技術層面，組織數(shù)據安全核心技術攻關，加強隱私計算、區(qū)塊鏈等新一代信息技術在數(shù)據安全治理領域的運用能力。

組建國家數(shù)據局將帶來的新變化

國家數(shù)據局的組建，將從國家制度層面統(tǒng)籌、協(xié)調數(shù)字領域的發(fā)展和安全問題，形成有利于數(shù)據要素高效流通和利用的良好生態(tài)格局，充分釋放數(shù)據作為生產要素的價值。依托國家數(shù)據局提供的制度優(yōu)勢，我國在數(shù)字中國、數(shù)字經濟以及數(shù)字社會的規(guī)劃和建設方面，將迎來更大的發(fā)展契機。

數(shù)字中國建設的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性將加快提升。數(shù)字基礎設施建設的底層數(shù)字技術的創(chuàng)新發(fā)展將取得重大突破，部分關鍵核心技術受制于人的局面得到根本性轉變。一些新興技術將迅速走進行業(yè)視野。隱私計算、人工智能、區(qū)塊鏈、云計算等多種前沿技術呈現(xiàn)交叉融合發(fā)展趨勢。此外，算力發(fā)展過程中所面臨的應用多元化、供需不平衡挑戰(zhàn)將得到有效解決。在萬物智能的時代，數(shù)據要素、新興技術以及應用場景飛速增長，需要加速算力多樣化升級。隨著國家數(shù)據局的組建，無論是硬件層面還是架構層面，計算技術發(fā)展與變革態(tài)勢將更加強勁。關鍵核心技術領域的突破性創(chuàng)新是事關全局、事關長遠的系統(tǒng)性工程，涉及多個方面的協(xié)調和配合，僅僅依靠單一企業(yè)、組織或部門無法破解發(fā)展過程中的各類壁壘和堵點。國家數(shù)據局的組建，能夠從政策、技術、標準、人才等方面，構建全局性、系統(tǒng)性的支持體系，助力我國數(shù)字中國建設的快速發(fā)展，為各領域的數(shù)字化轉型提供強大的技術支撐和動力。

經濟社會的全面數(shù)字化轉型實現(xiàn)跨越式發(fā)展。一是做強做優(yōu)做大數(shù)字經濟。數(shù)據規(guī)模將飛速擴張，未來將形成數(shù)據驅動與產業(yè)相結合的發(fā)展范式，賦能農業(yè)、工業(yè)、金融、教育、醫(yī)療、交通、能源等重點領域的數(shù)字化發(fā)展，打造具有國際競爭力的數(shù)字產業(yè)集群；數(shù)據合規(guī)要求將日益完善，數(shù)字經濟發(fā)展和安全得到有效平衡。二是構建更加普惠便捷的數(shù)字社會。數(shù)字公共服務普惠化程度將大幅提升，東中西部的數(shù)字鴻溝程度有望逐漸縮??；信息化、智能化、數(shù)字化在更深層次上創(chuàng)新公共服務供給方式、提升公共服務品質；數(shù)字技術與教育、消費、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、旅游、交通、文體等社會生活的方方面面融合程度進一步提升，推動我國現(xiàn)代化不斷向縱深發(fā)展。三是數(shù)字政府、智慧城市、數(shù)字鄉(xiāng)村建設將取得重大進展。國家數(shù)據局將加速構建統(tǒng)籌集約、全面覆蓋的通信網絡基礎設施體系，從而為數(shù)字政府和智慧城市建設提供有力的數(shù)字底座支撐；以構建城市智能基礎設施、城市數(shù)據資源體系、城市數(shù)字平臺為抓手，聚焦政府經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、城市治理、公共服務、生態(tài)環(huán)境等不同職能，加強數(shù)字政府統(tǒng)一平臺支撐能力建設，大幅提升我國治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平；以數(shù)字化助推城鄉(xiāng)發(fā)展和治理模式創(chuàng)新，滿足人民群眾對便捷高效、安全舒適、綠色低碳生活的美好追求。

（作者為武漢大學經濟與管理學院教授；武漢大學經濟與管理學院博士研究生賈紅靜對本文亦有貢獻）

責編/李丹妮 美編/王夢雅

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