摘 要:基層黨組織作為基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心,肩負(fù)著團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾的使命和職責(zé)。以共識(shí)為抓手,通過(guò)問(wèn)需于民,建立問(wèn)題共識(shí);通過(guò)問(wèn)計(jì)于民,建立策略共識(shí);通過(guò)提供激勵(lì),建立行動(dòng)共識(shí),才能破解基層治理中存在的留守群體“局外人”思維、外流群體“不在場(chǎng)”限制、干群同頻共振弱等問(wèn)題,最終實(shí)現(xiàn)協(xié)商共治?;鶎狱h組織要及時(shí)掌握時(shí)代發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步帶來(lái)的群眾需求變化,切實(shí)解決群眾所急、所愁、所難、所盼,進(jìn)而動(dòng)員群眾、凝聚群眾,以高效的組織動(dòng)員能力做實(shí)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理。
關(guān)鍵詞:基層治理 基層黨組織 組織動(dòng)員能力 共識(shí)
【中圖分類(lèi)號(hào)】D267.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》中指出:“堅(jiān)持共建共治共享,建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體。”基層治理共同體的建設(shè),既離不開(kāi)以自治、法治、德治“三治融合”為抓手的治理體系基礎(chǔ),也離不開(kāi)以科技賦能、科技向善為特點(diǎn)的智慧治理支撐,更離不開(kāi)以黨的組織動(dòng)員能力為核心的基層治理能力。但在激活群眾參與基層治理的過(guò)程中,一些黨組織面臨在村留守群體的“局外人”、外出務(wù)工群體的“不在場(chǎng)”、干群關(guān)系的“共振弱”等問(wèn)題。對(duì)此,要以共識(shí)為抓手,通過(guò)共同識(shí)別發(fā)展難題、共同商議解決方案、共同開(kāi)展治理行動(dòng),提升基層組織動(dòng)員能力,激發(fā)群眾參與基層治理的動(dòng)力、活力和合力。
基層組織動(dòng)員面臨的三個(gè)問(wèn)題
“局外人”:在村留守群體低參與。在農(nóng)村“空心化”背景下,老人、婦女、兒童和少量青壯年構(gòu)成留守在村的主要群體。受觀念、素質(zhì)、利益等因素制約,在村留守群體常常持有“局外人”思維,既未將自身視為村莊治理的主體,也未將參與村莊治理作為自己分內(nèi)的事務(wù),對(duì)參與基層治理的積極性不高,以致于陷入“干部干,群眾看”的治理困境。首先,在“干部為民作主”的傳統(tǒng)觀念影響下,留守在村的老年群體誤把治理視為干部的事情,認(rèn)為村莊事務(wù)與自己無(wú)關(guān),加之有些基層干部對(duì)老年群體在治理中的價(jià)值認(rèn)知不足,與老年群體缺乏溝通交流,雙方在村莊公共事務(wù)治理上“沒(méi)話說(shuō)”。其次,留守在村的婦女群體受個(gè)人家庭角色、時(shí)間或能力等因素限制,將主要精力放在照顧家庭、孩子和打零工上,常常認(rèn)為治理村務(wù)是男性的事情,對(duì)參與村莊治理“無(wú)感”。最后,對(duì)少量留守在村的青壯年而言,“每天有事做,每天有錢(qián)掙”是其主要目標(biāo)。尤其是在農(nóng)村稅費(fèi)改革后,村集體與村民之間的直接利益關(guān)聯(lián)弱化,青壯年參與村莊公共事務(wù)的動(dòng)力不足。在“局外人”思維作用下,本應(yīng)是基層治理“主人翁”的在村群體,卻成為基層治理的“旁觀者”,未能在基層治理中發(fā)光發(fā)熱。
“不在場(chǎng)”:外出務(wù)工群體難參與。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下,城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)使教育、醫(yī)療、休閑等領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)資源不斷向城市集中。為追求美好生活,農(nóng)村大量中青年群體進(jìn)城務(wù)工,部分村莊的人口外流率甚至達(dá)到70%以上,客觀上造成外出務(wù)工群體在基層治理中的“不在場(chǎng)”,制約其參與基層治理。一是身體“不在場(chǎng)”,參與成本高。受制于時(shí)空阻隔,外出務(wù)工群體回村參與村莊治理的經(jīng)濟(jì)成本高,雖有不少村莊借助數(shù)字化平臺(tái)打造全民參與治理的線上空間,但參與實(shí)效難保障。比如,在湖北省丹江口市牛河林區(qū)舒家?guī)X村,4/5的中青年群體出于生計(jì)的考慮外出務(wù)工,雖然村莊與所屬市區(qū)通了硬化公路,但長(zhǎng)達(dá)幾十公里的山路使外出務(wù)工者回村參與村莊治理僅靠“順便”。二是精神“不在場(chǎng)”,參與意愿低。身在城市的務(wù)工群體,受城市生活理念、方式的影響,將“脫離農(nóng)村、落戶城市”作為主要奮斗目標(biāo),在思想層面對(duì)村莊發(fā)展關(guān)注度不高,參與村級(jí)治理的意愿低。三是生活“兩棲化”,參與缺渠道。受學(xué)歷水平、工作性質(zhì)、工作時(shí)間等因素的影響,多數(shù)進(jìn)城務(wù)工者只是所在城市社區(qū)的暫時(shí)“棲居者”,未成為真正意義上的社區(qū)一分子;有些社區(qū)未針對(duì)性提供進(jìn)城務(wù)工者參與治理的渠道,致使其難以參與到城市社區(qū)治理當(dāng)中。由此,作為“生力軍”的中青年群體,既沒(méi)參與所屬村莊的治理,又難參與所在城市社區(qū)的治理,導(dǎo)致中青年群體在基層治理中處于缺位狀態(tài)。
“共振弱”:干群良性互動(dòng)難深入。組織動(dòng)員群眾,既是能力問(wèn)題,也是方法問(wèn)題。群眾路線是基層干部開(kāi)展群眾工作的根本指南。但在實(shí)踐中,受困于基層干部個(gè)人觀念、綜合素質(zhì)或群眾工作方法應(yīng)用不當(dāng),干群良性互動(dòng)的局面難生成。一是基層干部對(duì)群眾需求關(guān)照不足。在“行政化”色彩濃厚的部分地區(qū),村(居)“兩委”干部忙于完成“上面千條線”布置的各項(xiàng)工作任務(wù),未能實(shí)現(xiàn)“戶戶走到”,把群眾的“揪心事”當(dāng)作自己的“要緊事”來(lái)做,難以成為群眾的“貼心人”。二是基層干部服務(wù)意識(shí)和能力不強(qiáng)。在與群眾打交道的過(guò)程中,部分基層干部慣用指派命令的方式與群眾溝通,遇事不能做到公正、公開(kāi)、透明,不能用心聽(tīng)取群眾意見(jiàn),未能以服務(wù)者的姿態(tài)幫助群眾解決困難,使群眾缺乏獲得感、幸福感和安全感。三是部分基層干部缺乏“因人施策,對(duì)癥開(kāi)藥”的意識(shí)或能力。面對(duì)日益分化的社會(huì)群體,一些地方的基層干部沒(méi)能根據(jù)不同群體的特征選取合適的工作方法,推動(dòng)工作“一刀切”,導(dǎo)致“事倍功半”,群眾“不買(mǎi)賬”。例如,在開(kāi)展鄉(xiāng)村振興政策宣傳時(shí),部分村莊的“兩委”干部未根據(jù)留守群體的特征選取合適的場(chǎng)所、傳播載體和符合當(dāng)?shù)氐恼Z(yǔ)言表達(dá)習(xí)慣,導(dǎo)致政策“留在紙上,刷在墻上,沒(méi)能走進(jìn)村民心里”。群眾工作方法的不完善,使基層干群關(guān)系不緊密,同頻共振力度不夠。
以共識(shí)為抓手提升基層組織動(dòng)員能力
以群眾需求為導(dǎo)向,共同識(shí)別發(fā)展難題
治理在本質(zhì)上是一個(gè)識(shí)別問(wèn)題、解決問(wèn)題的過(guò)程,識(shí)別問(wèn)題是解決問(wèn)題的前提。這要求基層黨組織在動(dòng)員群眾參與治理時(shí),首先以群眾需求為導(dǎo)向,與群眾共同分析、研判村莊(社區(qū))發(fā)展中存在的共性問(wèn)題,就村莊(社區(qū))面臨的發(fā)展難題達(dá)成共識(shí),激發(fā)群眾參與解決問(wèn)題的動(dòng)力。問(wèn)題識(shí)別,一般分為發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和診斷問(wèn)題兩個(gè)步驟。
第一步是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,通常包括干部“下訪”與群眾反饋兩種途徑。一是基層干部“下訪”。身處一線的基層干部踐行群眾路線,通過(guò)日常走訪、村灣巡查、開(kāi)戶院會(huì)等方式,實(shí)現(xiàn)“戶戶走到”,主動(dòng)收集群眾需求。如湖北省十堰市房縣在縣域村莊內(nèi)開(kāi)展村官、鄉(xiāng)官、警官“三官巡村”,確保每季度每個(gè)農(nóng)戶都有“三官”上門(mén)了解需求。對(duì)此,當(dāng)?shù)匾晃秽l(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō)道:“我們基層干部關(guān)鍵是要當(dāng)好人民群眾的‘勤務(wù)兵’,通過(guò)干部下訪,把群眾遇到的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)出來(lái),抓住群眾的揪心事、煩心事、操心事,將其作為我們的行動(dòng)方向。”二是群眾自下而上的反饋。群眾通過(guò)口頭、電話、微信、意見(jiàn)箱等方式,將自己在生產(chǎn)、生活、發(fā)展中遇到的困難反饋給基層干部,以尋求幫助。如不少地方的村莊為方便村民反饋訴求,給每戶村民發(fā)放便民聯(lián)系卡,卡片上注明村“兩委”干部的聯(lián)系電話,村“兩委”干部24小時(shí)保持電話開(kāi)機(jī)。
第二步是診斷問(wèn)題。在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的基礎(chǔ)上,基層黨組織對(duì)收集到的問(wèn)題進(jìn)行診斷,研判其是否為真正的公共問(wèn)題以及解決的迫切程度。在此過(guò)程中,基層黨組織首先要對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行梳理、總結(jié)、分類(lèi),提煉出亟待解決的治理議題。如安徽省天長(zhǎng)市鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))黨組織將群眾的公共訴求歸納為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、影響和諧穩(wěn)定、惠民利民便民、扶貧助殘幫困五大類(lèi)。其次針對(duì)提煉出的治理議題,基層黨組織通過(guò)召開(kāi)村(居)“兩委”會(huì)議、群眾代表大會(huì)、黨群議事會(huì)等方式,與群眾就每一項(xiàng)議題的重要性、緊迫性與可行性達(dá)成共識(shí),并對(duì)暫時(shí)無(wú)法解決的事項(xiàng)向群眾說(shuō)明,以獲取群眾理解。
例如,在湖北省孝昌縣王店鎮(zhèn)新崗村,村莊人口和村域面積因合村并居相應(yīng)增加,與此相伴隨的是村莊“三留守”人員倍增。村干部在日常巡村中注意到,如何解決留守老人、兒童的應(yīng)急照料問(wèn)題,成為在外務(wù)工村民和在村生活群體的共同迫切需求。對(duì)此,新崗村黨組織在收集群眾對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等公共需求的基礎(chǔ)上,通過(guò)召開(kāi)黨群議事會(huì),決定以黨支部為核心依托,向村民作出日常服務(wù)、突發(fā)情況、重大變故、群體性事件和違法違紀(jì)5項(xiàng)服務(wù)承諾,確保村干部在接到群眾服務(wù)訴求后,于10分鐘內(nèi)趕到現(xiàn)場(chǎng)處置,在當(dāng)?shù)匦纬?ldquo;十分鐘服務(wù)”的治理典型做法。
以民主協(xié)商為方式,共同制定應(yīng)對(duì)策略
在診斷問(wèn)題的基礎(chǔ)上,基層黨組織還需與群眾就有效解決問(wèn)題的策略達(dá)成共識(shí),為共同參與行動(dòng)奠定基礎(chǔ)。習(xí)近平總書(shū)記指出:“涉及人民利益的事情,要在人民內(nèi)部商量好怎么辦,不商量或者商量不夠,要想把事情辦成辦好是很難的,我們要堅(jiān)持有事多商量,遇事多商量,做事多商量,商量得越多越深入越好。”因此,開(kāi)展民主協(xié)商是基層黨組織與群眾共同制定應(yīng)對(duì)策略的有效方式。
由于不同治理議題所涉及的利益群體有別,在開(kāi)展民主協(xié)商時(shí),應(yīng)根據(jù)需要選擇合適的協(xié)商單元。如涉及同一個(gè)村(居)民小組的事項(xiàng),應(yīng)在村(居)民小組層面開(kāi)展協(xié)商;涉及同一個(gè)自然村的事項(xiàng),應(yīng)在自然村層面開(kāi)展協(xié)商;涉及兩個(gè)及以上村(居)民小組或自然村的事項(xiàng),應(yīng)在行政村層面開(kāi)展協(xié)商;涉及與本鎮(zhèn)范圍內(nèi)一個(gè)及以上村莊的事項(xiàng),應(yīng)在村際之間開(kāi)展協(xié)商。由此,應(yīng)建立“小組協(xié)商—村級(jí)協(xié)商—村際協(xié)商”的層級(jí)化、立體化協(xié)商體系。在不同層級(jí)的治理單元開(kāi)展協(xié)商時(shí),還應(yīng)根據(jù)議題的性質(zhì),靈活采取議事型協(xié)商、調(diào)解型協(xié)商和咨詢型協(xié)商等方式,建立參與協(xié)商主體間的應(yīng)對(duì)策略共識(shí)。
與此同時(shí),為夯實(shí)問(wèn)題解決方案的共識(shí)根基,基層黨組織一方面要在具體議題的利益相關(guān)者之外,吸納有學(xué)識(shí)、有能力、有威望、有思想的在村鄉(xiāng)賢群體常態(tài)參與到協(xié)商當(dāng)中,發(fā)揮其了解村莊歷史、知曉政策法律、深受民眾信任的優(yōu)勢(shì);另一方面要著力推進(jìn)智慧治理,借助現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù),建立線上協(xié)商場(chǎng)域,為在外務(wù)工村民提供全程參與村務(wù)的渠道,并做好信息及時(shí)反饋,吸引更多村民關(guān)心村務(wù)、參與村務(wù),充分激發(fā)基層群眾參與治理的活力。
比如,安徽省天長(zhǎng)市鄭集鎮(zhèn)向陽(yáng)社區(qū)由街道、街北、浮山三個(gè)村莊合并而成。其中,浮山村原窯廠的13畝集體土地長(zhǎng)期被8戶居民無(wú)償占用,用于栽樹(shù)、種菜、種水稻。如何收回被侵占的集體土地,成為社區(qū)黨總支和多數(shù)群眾共同關(guān)心的議題。對(duì)此,向陽(yáng)社區(qū)黨總支召集社區(qū)“兩委”成員、群眾代表、占用集體土地的8個(gè)農(nóng)戶開(kāi)展協(xié)商,商量退出集體土地的方案。在遭到8個(gè)當(dāng)事農(nóng)戶的拒絕后,社區(qū)黨總支采取干部包干的方式,將議事與調(diào)解相結(jié)合,分別做8個(gè)農(nóng)戶的思想工作。在經(jīng)歷多輪協(xié)商后,黨總支、群眾代表與8個(gè)當(dāng)事農(nóng)戶達(dá)成“樹(shù)木按棵賠償、菜園按平方賠償、水稻按畝賠償”的集體土地退出方案,順利收回集體土地。
以綜合激勵(lì)為依托,有序推進(jìn)共同行動(dòng)
共同識(shí)別問(wèn)題和選擇應(yīng)對(duì)策略的目的在于動(dòng)員群眾參與基層治理。但在“利益相關(guān)度”的影響下,多數(shù)群眾缺乏持續(xù)參與的動(dòng)力。為此,基層黨組織需根據(jù)具體事項(xiàng),綜合采取有形物質(zhì)激勵(lì)和無(wú)形精神激勵(lì),與群眾達(dá)成開(kāi)展治理的行動(dòng)共識(shí),激活群眾主體性,形成多元主體治理合力。
首先,以物質(zhì)激勵(lì)調(diào)動(dòng)群眾參與治理的積極性。針對(duì)具體治理事務(wù),基層黨組織可采取積分兌換物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的方式,吸引群眾注意力,引導(dǎo)群眾參與其中。在參與中喚醒群眾的責(zé)任感,提升群眾的成就感,推動(dòng)群眾由“局外人”向“局內(nèi)人”轉(zhuǎn)變。其次,拓展參與空間,激活群眾參與治理的能動(dòng)性。發(fā)揮群眾“局內(nèi)人”角色的積極作用,拓展群眾參與治理的事務(wù)范圍,營(yíng)造共同參與、長(zhǎng)效參與的氛圍,鼓勵(lì)群眾積極為各類(lèi)問(wèn)題解決方案的落實(shí)獻(xiàn)策獻(xiàn)智、出工出力,推動(dòng)群眾由“階段式參與”向“持續(xù)式參與”的轉(zhuǎn)變。最后,強(qiáng)化教育引導(dǎo),激發(fā)群眾參與治理的創(chuàng)造性。在共同解決公共問(wèn)題的過(guò)程中,基層黨組織要立足治理需求,加強(qiáng)教育感化和情感激勵(lì),推動(dòng)群眾在實(shí)踐中創(chuàng)新參與內(nèi)容、完善參與規(guī)則,形成對(duì)參與者行為的長(zhǎng)效約束,提升基層治理成效。
例如,在湖北省宜城市雷河鎮(zhèn)民主村,為助力村莊一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,村“兩委”動(dòng)員村民參與“清潔家園”環(huán)境衛(wèi)生整治活動(dòng)。為激發(fā)村民的參與積極性,村“兩委”每月月底對(duì)村莊各小組農(nóng)戶的房前屋后衛(wèi)生進(jìn)行評(píng)比,將評(píng)比結(jié)果在村級(jí)公示欄和釘釘群進(jìn)行公示,并對(duì)分值較高的農(nóng)戶給予一定物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。隨著活動(dòng)的持續(xù)開(kāi)展,越來(lái)越多的農(nóng)戶不但自覺(jué)保持自家房前屋后的衛(wèi)生清潔,而且積極響應(yīng)村“兩委”號(hào)召,自愿將閑置的木料、磚瓦、壇罐等捐贈(zèng)出來(lái),在房前屋后打造小花園,為改善村容村貌貢獻(xiàn)力量。為保障小花園“一直美下去”,民主村開(kāi)展小花園“隨手拍”活動(dòng),將管護(hù)優(yōu)美的小花園照片時(shí)時(shí)分享至村莊的微信群和釘釘群,在村民間形成一種輿論氛圍,借助正向聲譽(yù)激勵(lì)和負(fù)向約束機(jī)制,推動(dòng)村民持續(xù)參與村莊的環(huán)境管護(hù)。
基層黨組織作為基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)者和參與者,肩負(fù)著團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾的使命和職責(zé)。以“共識(shí)”為抓手,通過(guò)建立問(wèn)題共識(shí)、策略共識(shí)、行動(dòng)共識(shí),才能破解基層治理中存在的問(wèn)題,最終實(shí)現(xiàn)與民共治?;鶎又卫碇挥羞M(jìn)行時(shí),沒(méi)有完成時(shí)?;鶎狱h組織要緊追時(shí)代發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步帶來(lái)的群眾需求變化,用心傾聽(tīng)群眾心聲,在與群眾的持續(xù)互動(dòng)中不斷拓展共識(shí)的內(nèi)容與層次,實(shí)效解決群眾所急、所愁、所難、所盼,進(jìn)而動(dòng)員群眾、凝聚群眾,以高效的組織動(dòng)員能力做實(shí)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理,助力鄉(xiāng)村振興和國(guó)家2035遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
【本文作者為華中師范大學(xué)政治科學(xué)高等研究院、中國(guó)農(nóng)村研究院教授;中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)哲學(xué)院助理教授馮超對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】
責(zé)編:程靜靜/美編:石 玉