摘 要:數(shù)字技術(shù)的有效應(yīng)用是市域治理現(xiàn)代化的重要依托。隨著數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的不斷升級，暗藏著數(shù)據(jù)與技術(shù)之間的關(guān)系異化與價值沖突——數(shù)據(jù)治理的技術(shù)迷思，主要表現(xiàn)為數(shù)據(jù)利用的黑箱化操作、數(shù)據(jù)服務(wù)的差異化對待、數(shù)據(jù)供給的單向化流轉(zhuǎn)、數(shù)據(jù)開發(fā)的項目化運作、數(shù)據(jù)賦能的形式化展現(xiàn)。在某種程度上，數(shù)字技術(shù)異化為市域治理現(xiàn)代化的象征性符號，技術(shù)的進(jìn)步并未帶來數(shù)據(jù)治理問題的有效解決，反而導(dǎo)致數(shù)據(jù)治理懸浮于智慧城市運轉(zhuǎn)之上。造成上述問題的主要根源是數(shù)據(jù)治理的認(rèn)知偏差與技術(shù)孤立、慣性依賴與符號簡化、能力不足與信任低下、監(jiān)管缺位與評價缺失。為此，有必要從“實”“享”“用”“信”四方面建構(gòu)以人為中心的數(shù)據(jù)治理體系。

關(guān)鍵詞:智慧城市 數(shù)據(jù)治理 技術(shù)迷思 數(shù)據(jù)共享利用 市域治理現(xiàn)代化

【中圖分類號】G203 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

當(dāng)前，物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新一代信息技術(shù)廣泛應(yīng)用于城市網(wǎng)格、交通、部件的可視化、態(tài)勢感知、聯(lián)動指揮等領(lǐng)域，在“數(shù)字治堵”“數(shù)字治城”“數(shù)字治疫”等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。然而，技術(shù)在給人類帶來福音的同時，也塑造了一個“難以把握的世界”。數(shù)字技術(shù)在增進(jìn)市域治理現(xiàn)代化的同時，也面臨技術(shù)迷思而導(dǎo)致的數(shù)據(jù)歧視、隱私侵害等數(shù)據(jù)治理的“失靈之殤”。

智慧城市數(shù)據(jù)治理技術(shù)迷思的表征

數(shù)據(jù)治理是市域治理現(xiàn)代化的重要組成部分，是智慧城市建設(shè)的基礎(chǔ)支撐，其技術(shù)迷思指試圖以技術(shù)的程序化和理性邏輯主導(dǎo)城市數(shù)據(jù)治理過程，憑借自然科學(xué)原理、技術(shù)、方法來推動數(shù)據(jù)治理的實施。數(shù)字技術(shù)的過度強(qiáng)調(diào)不僅忽視了數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)利用作為市域治理現(xiàn)代化神經(jīng)中樞的基礎(chǔ)功能，誘使人們形成技術(shù)慣性依賴，還會引發(fā)“重技術(shù)輕數(shù)據(jù)、重形式輕實效”的行動偏差，帶來隱私風(fēng)險、權(quán)力濫用風(fēng)險等一系列問題。典型表現(xiàn)如下：

數(shù)據(jù)利用的黑箱化操作。現(xiàn)代城市被算法、數(shù)據(jù)所覆蓋，打車軟件對用戶價格的算法匹配、門禁系統(tǒng)對人臉識別的身份驗證、警用系統(tǒng)對犯罪風(fēng)險的評估預(yù)測……。隨著越來越多的個人基本信息、運行軌跡被采集利用，大數(shù)據(jù)殺熟、身份偏見等屢屢發(fā)生。背后的算法公開、數(shù)據(jù)合規(guī)、隱私安全等問題折射出城市數(shù)據(jù)治理過多關(guān)注結(jié)果而缺乏對過程依法依規(guī)的管理。同時，黑箱化操作既反映了部門間數(shù)據(jù)割據(jù)、社會群體數(shù)據(jù)參與受限的現(xiàn)實，也表明數(shù)字城市建設(shè)受縛于跨部門數(shù)據(jù)協(xié)同和數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)聯(lián)動有限的治理困境。

數(shù)據(jù)服務(wù)的差異化對待。網(wǎng)上辦、秒辦等數(shù)字化公共服務(wù)客觀上為懂技術(shù)、會技術(shù)的精英群體或組織賦予了更多數(shù)據(jù)獲取利用權(quán)利。然而，數(shù)字服務(wù)的“一刀切”或優(yōu)先則以“技術(shù)合理”取代了公共服務(wù)的“人文關(guān)懷”，忽視了眾多無法進(jìn)入數(shù)字世界的少數(shù)邊緣群體的數(shù)字偏好和數(shù)據(jù)訴求，導(dǎo)致數(shù)據(jù)采集和分析過程不可避免地受制于數(shù)據(jù)樣本完整性、準(zhǔn)確性以及潛在偏見等質(zhì)量問題的局限。一旦將這些數(shù)據(jù)嵌入到數(shù)字技術(shù)的算法和模型中，又進(jìn)一步拉大不同群體數(shù)字公共服務(wù)供給的落差，形成新的數(shù)據(jù)偏見。

數(shù)據(jù)供給的單向化流轉(zhuǎn)。自上而下的管理體制與數(shù)據(jù)部門化管理導(dǎo)致基層埋頭于條線數(shù)據(jù)上報，甚至重復(fù)性填報，間接促成“上有政策、下有對策”的數(shù)據(jù)行為博弈，數(shù)據(jù)編造、材料不實等數(shù)據(jù)敷衍在所難免，源頭上引發(fā)大量低質(zhì)量無用數(shù)據(jù)。同時，公安、市場、交通等高價值數(shù)據(jù)資源集中在條線主管部門和市級平臺，出于安全、部門利益等考量，選擇性的數(shù)據(jù)回流、數(shù)據(jù)開放造成數(shù)據(jù)供需匹配低，人為形成政企、政社數(shù)據(jù)流通梗阻，并導(dǎo)致上級“聚數(shù)”與基層“用數(shù)”的關(guān)系割裂、上級“還數(shù)”與基層“核數(shù)”的關(guān)聯(lián)斷裂。

數(shù)據(jù)開發(fā)的項目化運作。囿于技術(shù)主導(dǎo)的“工程思維”，一方面，數(shù)據(jù)資源建設(shè)的基礎(chǔ)性地位未能得到足夠重視，智能交通、智能家居等城市數(shù)字服務(wù)項目多將精力集中在技術(shù)應(yīng)用、模塊優(yōu)化，甚至不顧實際地開發(fā)推廣APP應(yīng)用，對于事關(guān)項目可持續(xù)的數(shù)據(jù)供給、更新等問題缺乏全局性考量；另一方面，簡單地將“數(shù)據(jù)問題”看作為“技術(shù)問題”，將系統(tǒng)性數(shù)據(jù)治理架構(gòu)簡化為數(shù)據(jù)歸集數(shù)量、數(shù)據(jù)調(diào)用記錄、APP點擊率等直觀性量化指標(biāo)，怠于利用數(shù)字技術(shù)整合數(shù)據(jù)資源、優(yōu)化數(shù)據(jù)流程、提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，既抑制了多主體數(shù)據(jù)創(chuàng)新活力，也可能引發(fā)隱私侵害、數(shù)據(jù)侵權(quán)等“數(shù)字利維坦”風(fēng)險。

數(shù)據(jù)賦能的形式化展現(xiàn)。炫目的數(shù)字服務(wù)平臺與可視化展示、繁多的APP工具等看似融合了大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等先進(jìn)技術(shù)，成功營造了“數(shù)字化繁榮”景象。但醉心于形式化展現(xiàn)的做法往往未能真正考慮市民需求、市域治理實際與相關(guān)數(shù)據(jù)資源組織、供給的有效銜接。對于城市生命體而言，一旦開發(fā)者內(nèi)在心理上表現(xiàn)出對數(shù)字技術(shù)的過度依賴，外在行為上專注于單個數(shù)字化項目的典型應(yīng)用，價值判斷上集中在個案數(shù)據(jù)“感、傳、知、用”的效果展示，則難以顧及城市數(shù)據(jù)生命周期管理，無暇回應(yīng)社會數(shù)據(jù)需求，并將平臺/系統(tǒng)淪為城市數(shù)字化“擺設(shè)”，繼而進(jìn)一步固化已有的數(shù)據(jù)壁壘，削弱數(shù)據(jù)洞察力挖掘與應(yīng)用場景創(chuàng)造，造成數(shù)據(jù)賦能的異化。

智慧城市數(shù)據(jù)治理技術(shù)迷思的癥結(jié)分析

數(shù)據(jù)是智慧城市建設(shè)的鏡像化展示，數(shù)字地圖、數(shù)字駕駛艙等數(shù)字技術(shù)應(yīng)用場景要求數(shù)據(jù)治理必須堅持暢通數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)、活化數(shù)據(jù)利用的業(yè)務(wù)原則，以確保數(shù)據(jù)利民、數(shù)據(jù)公正的價值導(dǎo)向。然而，技術(shù)作為智慧城市建設(shè)的權(quán)威性符號與數(shù)據(jù)管理固有的傳統(tǒng)權(quán)威交織所產(chǎn)生的張力，極易導(dǎo)致市域治理現(xiàn)代化的“兩張皮”現(xiàn)象。在強(qiáng)化技術(shù)應(yīng)用象征性意義的同時又排斥數(shù)字技術(shù)與數(shù)據(jù)治理的深度融合，數(shù)據(jù)管理的部門化、歸集的隨意化、流轉(zhuǎn)的碎片化、開放的形式化以及安全的口號化等現(xiàn)實問題并未因技術(shù)進(jìn)步而消減，反而造成了技術(shù)對數(shù)據(jù)問題的簡化與邊緣化，使得數(shù)據(jù)治理懸浮于智慧城市運轉(zhuǎn)之上，淪為高昂而虛幻的數(shù)據(jù)神話。究其原因，主要有：

數(shù)據(jù)治理的認(rèn)知偏差與技術(shù)孤立。技術(shù)的局限性往往起源于個人獲取知識和信息的不足。對數(shù)字技術(shù)的過度癡迷本質(zhì)上是以單一的技術(shù)理性與治理剛性來替代復(fù)雜數(shù)據(jù)活動的價值追求，并將所有數(shù)據(jù)問題歸因于技術(shù)。這種認(rèn)知偏差源于數(shù)字技術(shù)嵌入對原有數(shù)據(jù)關(guān)系的扭曲，具體表現(xiàn)為：誰擁有技術(shù)與數(shù)據(jù)，誰就擁有市域治理的絕對話語權(quán)。換言之，數(shù)據(jù)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的技術(shù)主導(dǎo)會加劇數(shù)據(jù)開發(fā)利用的“技術(shù)封鎖”，強(qiáng)化數(shù)據(jù)擁有與技術(shù)應(yīng)用的孤立性，不僅帶來數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)與數(shù)字技術(shù)關(guān)系的本末倒置，還極易導(dǎo)致政府、企業(yè)、個人在城市數(shù)據(jù)治理中主體性地位的弱化，并淪為數(shù)字技術(shù)的附庸。

數(shù)據(jù)治理的慣性依賴與符號簡化。誕生于科學(xué)理性和工具理性之下的數(shù)字技術(shù)擁有社會建構(gòu)的能力，數(shù)字儀表板、數(shù)據(jù)可視化等常被視為市域治理現(xiàn)代化的象征符號，成為展現(xiàn)政績的最直觀數(shù)據(jù)工具。當(dāng)數(shù)據(jù)活動異化為智慧城市的符號化展示時，數(shù)據(jù)的開發(fā)利用必然浮于特定項目運動式的數(shù)據(jù)采集、加工，缺乏深度和廣度，無法顧及市域治理現(xiàn)代化所需的全局性數(shù)據(jù)資源建設(shè)。同時，技術(shù)符號的廣泛強(qiáng)調(diào)則會誘使城市管理者過度強(qiáng)化技術(shù)工具的推廣，以創(chuàng)造一個市域治理現(xiàn)代化的積極形象，客觀上造成城市數(shù)據(jù)認(rèn)知的弱化，并形成對數(shù)據(jù)主體、制度、標(biāo)準(zhǔn)、文化等非技術(shù)因素的忽略。

數(shù)據(jù)治理的能力不足與信任低下。市域治理現(xiàn)代化的復(fù)雜巨系統(tǒng)特征必然要求增強(qiáng)數(shù)據(jù)治理工作的專業(yè)化水平。但是，數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展與城市數(shù)據(jù)治理能力并不匹配，容易導(dǎo)致技術(shù)不受限制地入侵城市生活，公眾時刻處于被監(jiān)視者位置……，造成治理主體責(zé)權(quán)利失衡與數(shù)據(jù)開發(fā)利用的淺嘗輒止。加之?dāng)?shù)據(jù)需求分析和頂層設(shè)計的不充分，數(shù)據(jù)互操作性和業(yè)務(wù)協(xié)同性有限，趨利化本能會誘發(fā)人們數(shù)據(jù)行為選擇的“避重就輕”，既掩蓋了管理者對數(shù)據(jù)共享利用規(guī)制、數(shù)據(jù)利益再平衡的抗拒，也破壞了可信數(shù)據(jù)生態(tài)，造成市民、企業(yè)等城市主體對于數(shù)據(jù)共享交換的選擇性行為退縮。

數(shù)據(jù)治理的監(jiān)管缺位與評價缺失。數(shù)據(jù)活動的全流程監(jiān)管和全生命周期治理是防范數(shù)字技術(shù)崇拜淪為數(shù)據(jù)行為操縱的有效手段。但由于主體數(shù)據(jù)行為自律的有限、政府過程監(jiān)管和第三方參與的不足，特別是數(shù)據(jù)治理評價指標(biāo)精準(zhǔn)量化的困難，容易促使人們將數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用視為數(shù)據(jù)治理成效的真理性表達(dá)。例如，將點擊率、上報率、歸集數(shù)量等同于數(shù)據(jù)利用成效，從而使數(shù)據(jù)活動的價值追求面臨單一化、功利化取向，甚至引發(fā)形式主義頑疾與數(shù)字技術(shù)的“聯(lián)姻”，極大消解了數(shù)據(jù)治理的價值釋放。

智慧城市數(shù)據(jù)治理技術(shù)迷思的防范對策

城市與數(shù)據(jù)是一個互動循環(huán)的生命有機(jī)體。習(xí)近平總書記指出：“運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊。”市域治理現(xiàn)代化讓城市更聰明更智慧的前提是城市數(shù)據(jù)流傳的暢通無阻，需要以高質(zhì)量的數(shù)據(jù)治理為保障。為此，必須根治數(shù)據(jù)開發(fā)利用中的技術(shù)陷阱，有必要從“實”“享”“用”“信”四方面建構(gòu)以人為中心的數(shù)據(jù)治理體系。

在“實”字上做文章。以增進(jìn)公眾獲得感、幸福感、安全感為目標(biāo)，堅持?jǐn)?shù)據(jù)治理工具理性（科學(xué)化、精細(xì)化、智能化）與價值理性（人本性、公共性、協(xié)同性）的緊密統(tǒng)一，還原技術(shù)本真。同時，強(qiáng)化城市數(shù)字化項目與數(shù)據(jù)治理架構(gòu)的統(tǒng)籌管理與一體化布局，從頂層設(shè)計、整合資源到建立標(biāo)準(zhǔn)，在確保安全的前提下，匯聚數(shù)據(jù)資源、激活數(shù)據(jù)流通，提高城市數(shù)據(jù)感知與利用能力。

在“享”字上下功夫。聚焦數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)“痛點”“堵點”，運用區(qū)塊鏈、人工智能等推進(jìn)平臺優(yōu)化、系統(tǒng)迭代、工具更新，從技術(shù)上打通政府、企事業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)邊界，建構(gòu)縱向聯(lián)通、橫向協(xié)同的城市數(shù)據(jù)共享交換體系。在此基礎(chǔ)上建立多主體參與的數(shù)據(jù)協(xié)同聯(lián)動中心，理順市、區(qū)、街道數(shù)據(jù)回流共享機(jī)制，切實提高數(shù)據(jù)整合度、開放度、共享度，打造“觀六路”“通八方”的智慧城市數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)。

在“用”字上謀創(chuàng)新。突出以用為本的數(shù)據(jù)治理導(dǎo)向。一方面，著力提升政府、社會數(shù)字技能與數(shù)據(jù)素養(yǎng)，激活智慧城市數(shù)據(jù)管理創(chuàng)新、場景應(yīng)用創(chuàng)造的內(nèi)生動力，搭建“能感知、會思考、有問題、可進(jìn)化”的城市數(shù)據(jù)治理框架；另一方面，加大數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管力度，探索政企、政社數(shù)據(jù)開放共享與聯(lián)合開發(fā)模式，夯實基于全景數(shù)據(jù)挖掘與創(chuàng)新擴(kuò)散的市域治理現(xiàn)代化基礎(chǔ)，為城市智治注入活水源頭。

在“信”字上筑生態(tài)。數(shù)字信任是智慧城市生命體高效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，政府?dāng)?shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)乃至個人數(shù)據(jù)的共享交換取決于人們對數(shù)據(jù)主體及其利用行為的感知安全與合規(guī)利他。有必要強(qiáng)化技術(shù)、制度、管理、文化等創(chuàng)新來營造數(shù)據(jù)全面感知、渠道泛在互聯(lián)、服務(wù)智能融合的可信數(shù)據(jù)生態(tài)，建立數(shù)據(jù)分級可測可管可控方案。同時，加大數(shù)據(jù)監(jiān)管力度，及時發(fā)現(xiàn)和糾正一味追求技術(shù)創(chuàng)新和可視化先進(jìn)的傾向性、苗頭性問題，構(gòu)筑市域治理現(xiàn)代化的數(shù)據(jù)賦能高地。

【本文作者為南京大學(xué)數(shù)據(jù)管理創(chuàng)新研究中心教授；此文為國家社科基金重大項目“基于數(shù)智融合的信息分析方法創(chuàng)新與應(yīng)用研究”（22&ZD326）的階段性成果】

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責(zé)編：王 克／美編：石 玉