摘 要:城鄉(xiāng)融合發(fā)展是當(dāng)前縣域推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要支撐和路徑保障。在城鄉(xiāng)融合中推進(jìn)縣域農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，一是要加快推進(jìn)縣域工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程，發(fā)揮工業(yè)化城鎮(zhèn)化對(duì)縣域農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的反哺帶動(dòng)作用；二是要建立并完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，包括推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化集成改革、深化農(nóng)村土地制度改革和集體產(chǎn)權(quán)制度改革、完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給體系、形成城市現(xiàn)代要素下沉農(nóng)村的良好局面；三是要不斷夯實(shí)縣域內(nèi)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，建立并完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系；四要是明確縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向與戰(zhàn)略，完善縣級(jí)政府履行涉農(nóng)職能的工作體系與定向激勵(lì)機(jī)制，確保黨中央對(duì)于“三農(nóng)”工作的頂層設(shè)計(jì)在基層得以落實(shí)并取得實(shí)效。
關(guān)鍵詞:縣域經(jīng)濟(jì) 城鄉(xiāng)融合發(fā)展 農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展 鄉(xiāng)村振興
【中圖分類號(hào)】F323 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
“郡縣治，天下安。”縣域作為中國(guó)行政層級(jí)中承上啟下的一環(huán)，扮演著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供公共服務(wù)的關(guān)鍵角色。一方面，縣域是我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程中的重要力量。數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，中國(guó)的常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到64.72%，全國(guó)有超過(guò)9億的人口居住在城鎮(zhèn)[1]；而在其中，居住在縣城（包括縣和縣級(jí)市）的常住人口總數(shù)已達(dá)到2.5億人左右，占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口總數(shù)的近30%[2]。另一方面，縣域是推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的“第一現(xiàn)場(chǎng)”。我國(guó)有一半人口居住在縣域，5億農(nóng)村人口中的大部分居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)[3]，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)活動(dòng)也發(fā)生在縣域的鄉(xiāng)村地帶。農(nóng)業(yè)是百業(yè)之基，是縣域內(nèi)最基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)。推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展既是保障國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的關(guān)鍵舉措，也是提高農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)收入差距，暢通城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)循環(huán)，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的重要支撐。“三農(nóng)”工作的重要性以及“三農(nóng)”事務(wù)所涉及的空間場(chǎng)域，決定了縣域政府承載著比城市政府更大的“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展職責(zé)。
2018年9月21日，習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“不管工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)展到哪一步，農(nóng)業(yè)都要發(fā)展，鄉(xiāng)村都不會(huì)消亡，城鄉(xiāng)將長(zhǎng)期共生并存”。全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，必須把城市和農(nóng)村作為一個(gè)有機(jī)整體進(jìn)行系統(tǒng)謀劃，實(shí)現(xiàn)城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。一邊是繁榮的城市、一邊是凋敝的農(nóng)村，這種圖景既不符合黨的執(zhí)政宗旨，也不符合社會(huì)主義的本質(zhì)要求。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)的“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)”“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，既體現(xiàn)出農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展在整個(gè)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的突出地位，也昭示著以城鄉(xiāng)融合的思路推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的方向?；谖覈?guó)縣域地帶承擔(dān)兼顧工農(nóng)、城鄉(xiāng)發(fā)展雙重任務(wù)的事實(shí)，有必要深入探討縣域在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑與舉措。
發(fā)揮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的催化帶動(dòng)作用
現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的建立與發(fā)展在相當(dāng)大的程度上依賴緊密的工農(nóng)、城鄉(xiāng)協(xié)作。傳統(tǒng)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論著重關(guān)注農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷程，但現(xiàn)階段，著眼于鄉(xiāng)村振興的宏偉目標(biāo)，更需要關(guān)注工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的反哺作用。
首先，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化在吸引農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的同時(shí)，在農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部也加速了技術(shù)的誘致性變遷，促使土地要素得以加快流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備對(duì)勞動(dòng)力的替代強(qiáng)度得以提升，進(jìn)而為農(nóng)業(yè)規(guī)模化、機(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化鋪平道路。其次，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化也促使地方政府財(cái)政收入持續(xù)增長(zhǎng)，而財(cái)政收入的增加也使得一縣之內(nèi)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的能力得到強(qiáng)化。囿于生產(chǎn)周期長(zhǎng)、環(huán)境影響大、回報(bào)見(jiàn)效慢等特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)被認(rèn)為是弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，因而相比于其他產(chǎn)業(yè)，財(cái)政支持顯得更加重要。財(cái)政支農(nóng)不僅能夠有效解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中公共物品供給不足的問(wèn)題，提升農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，而且能夠促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的推廣與使用，還能夠加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育，等等。再者，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化也使得城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同和配套水平得到了提升，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)資農(nóng)機(jī)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也給了三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展以新的機(jī)遇。最后，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化給農(nóng)產(chǎn)品提供了廣闊的銷售市場(chǎng)。
當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)業(yè)正在邁向高質(zhì)量發(fā)展之路，從生產(chǎn)維度看，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，就是要推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品從中低端向高質(zhì)優(yōu)價(jià)的中高端轉(zhuǎn)型，就是要將農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)力從以往依賴勞動(dòng)力投入轉(zhuǎn)向依賴現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入，轉(zhuǎn)向依賴科技進(jìn)步、勞動(dòng)生產(chǎn)率提升、單產(chǎn)增長(zhǎng)甚至全要素生產(chǎn)率增加。而工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)縣域農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)上述轉(zhuǎn)型的“催化劑”?！蛾P(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》指出了縣城在支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系中的重要作用，為我們解決“三農(nóng)”問(wèn)題提供了思路——以縣城為支點(diǎn)，做好縣城（以及中心鎮(zhèn)）的經(jīng)濟(jì)工作，夯實(shí)縣域工業(yè)基礎(chǔ)，形成必要的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)配套，提升縣域的發(fā)展?jié)摿εc經(jīng)濟(jì)集聚能力，防止縣域經(jīng)濟(jì)“脫實(shí)向虛”，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、機(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)造條件。
以城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制暢通縣域內(nèi)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)
實(shí)現(xiàn)“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，形成“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，僅僅依靠城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的建立所形成的勢(shì)能是不夠的，還需要制度基礎(chǔ)的完善，將這一股勢(shì)能轉(zhuǎn)化為動(dòng)能。為此，需要建立起城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間要素的雙向流動(dòng)，尤其是促進(jìn)城市現(xiàn)代化要素下沉農(nóng)村，避免出現(xiàn)城市與非農(nóng)行業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村“虹吸”有余、“反哺”不足的問(wèn)題，防止農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民被拋出縣域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程。習(xí)近平同志主政浙江期間提出了“八八戰(zhàn)略”，在這一戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，浙江在全國(guó)范圍內(nèi)較早建立起城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制。借鑒浙江省“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)興‘三農(nóng)’”的發(fā)展路徑，在新時(shí)期建立和完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，需要從以下幾個(gè)方面著手：
第一，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化集成改革。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑，而人口的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移是加快城鄉(xiāng)一體化最直接、最有效的方式。隨著大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)，農(nóng)村從業(yè)人口的土地資源越多、越集中，越有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)。為此，一是要建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，逐步消除農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口之間的差異；二是堅(jiān)持以小城市和高端人才為起點(diǎn)，形成梯度式落戶和戶口遷移的政策體系；三是不斷加強(qiáng)未落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市教育、醫(yī)療、勞動(dòng)、住房等方面的公共服務(wù)保障；四是探索地方政府用地指標(biāo)、財(cái)政資源和人口增減相“掛鉤”，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受不被稀釋的公共服務(wù)，保障城市承載能力的同時(shí)使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)出區(qū)域的土地和財(cái)政資源不至于冗余。
第二，深化農(nóng)村改革。深化農(nóng)村土地制度改革和集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是保障農(nóng)民在鄉(xiāng)權(quán)益，減少農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本性舉措。一是要完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度。在確定所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，創(chuàng)新土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式，完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的機(jī)制，探索農(nóng)地“三權(quán)”管理數(shù)字化，完善土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的利益分配機(jī)制，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，防范土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。二是完善發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)的制度基礎(chǔ)。強(qiáng)化農(nóng)戶對(duì)村集體資產(chǎn)的主體意識(shí)，讓農(nóng)民變股東，打破各種農(nóng)村集體資產(chǎn)與農(nóng)民在地屬性完全捆綁的固化狀態(tài)，以確權(quán)到人（戶）為基本辦法盤活村集體資產(chǎn)，提高村集體經(jīng)濟(jì)組織活力和經(jīng)營(yíng)績(jī)效。三是推動(dòng)宅基地制度改革和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革。探索賦予宅基地使用權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)更豐富的權(quán)能實(shí)現(xiàn)形式，以順應(yīng)鄉(xiāng)村“民宿經(jīng)濟(jì)”“美麗經(jīng)濟(jì)”等新業(yè)態(tài)的發(fā)展。妥善解決農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“誰(shuí)來(lái)入市、哪些地入市、怎么入市、錢怎么分”的問(wèn)題。
第三，建立城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給體系。一方面，生產(chǎn)、生活性基礎(chǔ)設(shè)施在農(nóng)村地區(qū)的優(yōu)化普及是針對(duì)農(nóng)村居民的一項(xiàng)重要的民生保障，對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和共同富裕亦有重要意義。為此，需要推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸覆蓋，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)交通、供水、電網(wǎng)、通信、燃?xì)獾然A(chǔ)設(shè)施同規(guī)同網(wǎng)。另一方面，公共服務(wù)是民生工作的重要組成部分，但公共服務(wù)供給的集聚特性使得農(nóng)村在吸納優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)方面的能力相比城市存在天然缺陷，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平依舊存在較大提升空間。因此，需要加快教育、醫(yī)療衛(wèi)生健康、勞動(dòng)就業(yè)、養(yǎng)老托幼和弱勢(shì)群體關(guān)懷、社會(huì)保障與救助、公共文化、社會(huì)安全、行政服務(wù)等領(lǐng)域的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)同質(zhì)同標(biāo)。
第四，助力城市人才、技術(shù)、資金要素下鄉(xiāng)。近年來(lái)，各地系統(tǒng)化推進(jìn)城市優(yōu)質(zhì)要素回流、下沉農(nóng)村，形成了不少可借鑒的做法和經(jīng)驗(yàn)。一是在人才方面要重視鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)軍人才的引育工作，做好鄉(xiāng)村振興青年人才的政策保障，充分發(fā)揮“鄉(xiāng)愁”和血緣紐帶的特殊作用，吸引鄉(xiāng)賢回歸；二是在技術(shù)方面要不斷加強(qiáng)“產(chǎn)學(xué)研”一體化合作模式創(chuàng)建，加快有利于技術(shù)需求方承接技術(shù)擴(kuò)散的平臺(tái)建設(shè)；通過(guò)適度的激勵(lì)政策提高科技人才下鄉(xiāng)的積極性、主動(dòng)性；引導(dǎo)工商資本以農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體的方式進(jìn)入農(nóng)業(yè)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)有效聯(lián)結(jié)起來(lái)，并通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)結(jié)提高下游農(nóng)戶的技術(shù)水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的高效推廣。三是在資金方面要通過(guò)多輪擴(kuò)權(quán)改革保障縣級(jí)政府財(cái)政支農(nóng)的能力，利用農(nóng)村金融制度、土地制度和集體農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的契機(jī)不斷提升金融資金扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的能力，同時(shí)鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本依法投資鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)，形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會(huì)積極參與的鄉(xiāng)村振興多元投入格局。
不斷夯實(shí)縣域內(nèi)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)
推進(jìn)縣域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)兩大層面為縣域農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了條件——不僅為農(nóng)產(chǎn)品的銷售提供了巨大的市場(chǎng)，而且為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形態(tài)、農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)動(dòng)能的轉(zhuǎn)變提供了要素和技術(shù)保障。讓工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展成果通過(guò)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制更進(jìn)一步惠及農(nóng)業(yè)農(nóng)村還需要做到以下四點(diǎn)：
第一，形成結(jié)構(gòu)合理、特色鮮明的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。如今，我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，農(nóng)、林、牧、漁等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)宏觀層面的結(jié)構(gòu)調(diào)整總體上已經(jīng)趨于穩(wěn)定，應(yīng)該立足市場(chǎng)需求，更加注重產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化。一是要因地制宜突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)的地位。面對(duì)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)機(jī)遇，縣域應(yīng)該找準(zhǔn)自身在全國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)“大棋盤”上的定位，改變以往過(guò)度主張區(qū)域內(nèi)“自給自足”的發(fā)展方向，走區(qū)域?qū)I(yè)化的道路，發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)，著力培育特色支柱產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展區(qū)域特色農(nóng)業(yè)。二是要不斷優(yōu)化縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu)，發(fā)展農(nóng)業(yè)塊狀經(jīng)濟(jì)。要注重“以點(diǎn)帶面，點(diǎn)面結(jié)合”，建設(shè)各具特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，強(qiáng)化生產(chǎn)設(shè)施、倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施等固定投資的建設(shè)，做好先進(jìn)技術(shù)和前沿管理理念的落地與示范，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)園區(qū)的示范、帶動(dòng)效應(yīng)和技術(shù)、管理的溢出效應(yīng)，提高縣域全域農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。此外，考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長(zhǎng)周期性以及農(nóng)產(chǎn)品短期供給的低彈性，縣域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)在總體上保持穩(wěn)定性，“一張藍(lán)圖繪到底”，防止大起大落，損害農(nóng)民利益，貽誤發(fā)展良機(jī)。
第二，推進(jìn)農(nóng)業(yè)延鏈補(bǔ)鏈，以二三產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展。農(nóng)業(yè)是“微利”產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收致富，不能僅僅局限在發(fā)展農(nóng)業(yè)；農(nóng)業(yè)是“弱質(zhì)”產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，歸根結(jié)底還是要跳出農(nóng)業(yè)看農(nóng)業(yè)，通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)村二、三產(chǎn)業(yè)來(lái)帶動(dòng)第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。一是要發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)對(duì)提高農(nóng)業(yè)附加值的作用。積極培育農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，支持加工企業(yè)采取橫向和縱向一體化發(fā)展戰(zhàn)略，提高精深加工產(chǎn)品的比重，提高涉農(nóng)產(chǎn)品附加值，將更多的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇和成果留在縣域、留在農(nóng)村、留給農(nóng)民。二是要發(fā)揮鄉(xiāng)村商貿(mào)流通業(yè)和鄉(xiāng)村信息產(chǎn)業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和運(yùn)銷的帶動(dòng)作用。抓住線上線下兩個(gè)市場(chǎng)，尤其要利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)匯集市場(chǎng)信息，培養(yǎng)電商銷售人才，培育“直播帶貨”等新?tīng)I(yíng)銷業(yè)態(tài)，形成產(chǎn)銷“云”對(duì)接。有條件的縣域還可以探索將本地農(nóng)產(chǎn)品“嫁接”到大型倉(cāng)儲(chǔ)物流公司的供應(yīng)鏈系統(tǒng)中，或與大型超市建立長(zhǎng)期的戰(zhàn)略合作關(guān)系，將本地農(nóng)產(chǎn)品直接接入大型超市網(wǎng)絡(luò)，防范化解縣域優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品滯銷難題。三是要發(fā)揮農(nóng)資農(nóng)機(jī)產(chǎn)業(yè)和綜合服務(wù)業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全流程的拉動(dòng)作用。除此之外，還要充分挖掘農(nóng)村文旅資源稟賦，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、養(yǎng)生農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)等，以鄉(xiāng)村所具有的自然、健康、低碳、綠色等生態(tài)特質(zhì)反哺農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
第三，形成科技引領(lǐng)、要素保障的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。2013年11月27日，習(xí)近平總書記在山東省農(nóng)科院同有關(guān)方面代表座談時(shí)指出，“農(nóng)業(yè)的出路在現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵在科技進(jìn)步和創(chuàng)新”。改變農(nóng)業(yè)落后局面，就要圍繞縣域農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境稟賦，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，著力提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技化、信息化、綠色化、機(jī)械化、設(shè)施化、標(biāo)準(zhǔn)化水平，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。一是要完善農(nóng)業(yè)科技支撐體系。要強(qiáng)化關(guān)鍵領(lǐng)域技術(shù)攻關(guān)，發(fā)揮高校、涉農(nóng)科研院所、企業(yè)在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各科技主體間協(xié)同合作。同時(shí)政府有關(guān)部門要做好科技人才隊(duì)伍建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)平臺(tái)建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技社會(huì)化服務(wù)體系打造等工作，著力提高農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率。二是要積極倡導(dǎo)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。大力推進(jìn)種業(yè)振興，有條件的縣域要抓好種子生產(chǎn)、儲(chǔ)備和推廣體系建設(shè)，加強(qiáng)既有優(yōu)質(zhì)品種保護(hù)和新品種培育，壯大種業(yè)市場(chǎng)主體；大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，著力提升農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，不斷改善農(nóng)業(yè)設(shè)施，推動(dòng)農(nóng)機(jī)裝備的信息化、數(shù)字化、智慧化轉(zhuǎn)型，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，以減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的物料投入、降低生產(chǎn)成本、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、廢物利用為導(dǎo)向，發(fā)展精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)和循環(huán)農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益雙贏；大力發(fā)展品質(zhì)農(nóng)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系，積極推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品品牌化建設(shè)。
第四，壯大新型經(jīng)營(yíng)主體，完善為農(nóng)服務(wù)體系。把握好農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度在新時(shí)代的全新內(nèi)涵，形成包括財(cái)稅、金融、農(nóng)機(jī)設(shè)施、市場(chǎng)營(yíng)銷、人才、科技等多方面的新型經(jīng)營(yíng)主體支持促進(jìn)政策。一是要充分發(fā)揮家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的優(yōu)勢(shì)，積極引導(dǎo)小農(nóng)戶和專業(yè)大戶轉(zhuǎn)型成為家庭農(nóng)場(chǎng)，鼓勵(lì)青年人才以創(chuàng)辦家庭農(nóng)場(chǎng)為主要形式返鄉(xiāng)從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。二是要推動(dòng)農(nóng)民合作社高質(zhì)量發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)民合作社走向聯(lián)合，發(fā)揮農(nóng)民合作社聯(lián)結(jié)政府、對(duì)接企業(yè)、組織農(nóng)戶的重要作用，優(yōu)化拓展農(nóng)民合作社促進(jìn)先進(jìn)實(shí)用技術(shù)普及、推動(dòng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈專業(yè)服務(wù)的功能。三是要打造優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)作緊密、實(shí)力強(qiáng)勁的縣域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體。充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)企業(yè)在資金、規(guī)模、管理、技術(shù)、人才、市場(chǎng)等方面的優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)企業(yè)參與縣域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈分工，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)立足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上游和下游兩端、一般農(nóng)戶專注于中端生產(chǎn)環(huán)節(jié)；與此同時(shí)，通過(guò)發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)等模式穩(wěn)定小農(nóng)戶產(chǎn)品銷售市場(chǎng)，通過(guò)技術(shù)指導(dǎo)和條件收購(gòu)等方式改善小農(nóng)戶生產(chǎn)條件，以此帶動(dòng)小農(nóng)戶融入縣域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體中，并在未來(lái)結(jié)合農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和在鄉(xiāng)勞動(dòng)力更新?lián)Q代的節(jié)奏，逐漸將業(yè)務(wù)向中間延伸。四是要大力提高農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平，可參考“三位一體”農(nóng)合聯(lián)建設(shè)的主要做法，以供銷合作社為農(nóng)合聯(lián)運(yùn)營(yíng)管理主體，融合農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織以及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、供銷、金融、環(huán)境等涉農(nóng)服務(wù)組織的功能，建立起全方位為農(nóng)服務(wù)的“生態(tài)系統(tǒng)”。
不斷完善縣域政府履行涉農(nóng)職能的工作體系
在城鄉(xiāng)融合中推進(jìn)縣域農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、農(nóng)村高水平建設(shè)、農(nóng)民增收致富，關(guān)鍵在于發(fā)揮好縣市黨委政府促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“一線指揮所”的作用，履行好縣委書記促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“一線指揮員”的職責(zé)。改革開放以來(lái)，為充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的活力，我國(guó)開展了包括“撤縣設(shè)市”“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”“省直管縣”財(cái)政體制改革等多種形式的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)權(quán)行動(dòng)。從理論上看，經(jīng)濟(jì)擴(kuò)權(quán)為地方政府推動(dòng)“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了重要條件，然而，從實(shí)際效果來(lái)看，一些地方政府在支持“三農(nóng)”工作中作用有限。展開來(lái)說(shuō)，由于農(nóng)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度不高，盡管中央政府始終高度重視農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展，但在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，更加注重轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的縣級(jí)政府對(duì)“三農(nóng)”工作存在不同程度的漠視，一些地方存在“‘三農(nóng)’說(shuō)起來(lái)重要、干起來(lái)次要、忙起來(lái)不要”的現(xiàn)象[4]。在這種背景下，縣級(jí)政府容易實(shí)行“城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策”[5]，這又會(huì)加劇財(cái)政支出和土地利用行為的“非農(nóng)化”，使得具有天然弱質(zhì)性的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)缺少必要的外部力量支援，陷入發(fā)展瓶頸。除此之外，在上世紀(jì)八九十年代，一些地方不顧發(fā)展實(shí)際，在工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)業(yè)人口比重過(guò)大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、城市景觀尚未建成的情況下調(diào)整了縣域發(fā)展戰(zhàn)略，將縣域發(fā)展的重心從農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)向非農(nóng)，既導(dǎo)致政府行為的離農(nóng)化，也沒(méi)有較好地促進(jìn)當(dāng)?shù)毓I(yè)和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以形成對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺帶動(dòng)作用，最終無(wú)益于縣域農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
制度環(huán)境會(huì)影響政府行為，并最終影響政府涉農(nóng)職能的履行績(jī)效。糾正上述誤區(qū)，重點(diǎn)在于調(diào)整縣域政府所面對(duì)的制度環(huán)境，因勢(shì)利導(dǎo)，使縣域政府的涉農(nóng)作為與中央政府的目標(biāo)激勵(lì)相容。首先，要加大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的扶持力度。保證縣級(jí)政府擁有充分的財(cái)力以行使其涉農(nóng)職能依然是必要之舉。從實(shí)踐來(lái)看，改革開放以來(lái)面向地方政府的擴(kuò)權(quán)行動(dòng)提高了地方謀求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極性與活力，取得了良好的效果。近年來(lái)，圍繞脫貧攻堅(jiān)和革命老區(qū)振興發(fā)展所采取的一系列“輸血”和“賦能”之舉也直接改善了被扶持區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展的狀況[6]。其次，要切實(shí)貫徹落實(shí)五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興的工作機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)領(lǐng)域“定向激勵(lì)”政策，將考核機(jī)制抓細(xì)落實(shí)，促使地方政府將更多精力投入到“三農(nóng)”工作中，并取得實(shí)實(shí)在在的工作實(shí)績(jī)。黨的十八大以來(lái)，黨中央對(duì)地方政府尤其是縣級(jí)政府的“三農(nóng)”考核激勵(lì)強(qiáng)度呈現(xiàn)增加態(tài)勢(shì)，比如2023年中央一號(hào)文件提出“統(tǒng)籌開展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績(jī)考核”“將抓黨建促鄉(xiāng)村振興情況作為市縣鄉(xiāng)黨委書記抓基層黨建述職評(píng)議考核的重要內(nèi)容”。再者，縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)制定兼顧工農(nóng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、科學(xué)合理的發(fā)展戰(zhàn)略，尊重縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，防止在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差、本應(yīng)以農(nóng)業(yè)發(fā)展為工作重心的狀態(tài)下急于求成轉(zhuǎn)變縣域發(fā)展的方向和戰(zhàn)略，導(dǎo)致“揠苗助長(zhǎng)”的結(jié)果。2022年政府工作報(bào)告提出要“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”即體現(xiàn)了這一導(dǎo)向。最后，要建立縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部“三農(nóng)”履職的常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制，不斷深化縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)“三農(nóng)”工作的認(rèn)識(shí)，使他們改變長(zhǎng)期以來(lái)重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的舊有思路，樹立工農(nóng)、城鄉(xiāng)一盤棋的觀念，自覺(jué)扛起政治責(zé)任，以更大力度推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)，助力農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
【本文作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院長(zhǎng)聘教授、浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院常務(wù)副院長(zhǎng)；浙江大學(xué)公共管理學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理系博士生張啟正對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】
注釋
[1]《國(guó)家發(fā)改委印發(fā)〈2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)〉——提高新型城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量》，中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2022-03/22/content_5680376.htm，2022年3月22日更新。
[2]《瞭望｜縣城成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體》，新華社新媒體，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1739395729196439387&wfr=spider&for=pc，2022年7月26日更新。
[3]《國(guó)家發(fā)改委：我國(guó)一半人口居住在縣域，順應(yīng)人口流動(dòng)趨勢(shì)推動(dòng)縣城差異化發(fā)展》，21經(jīng)濟(jì)網(wǎng)， https://m.21jingji.com/article/20220517/herald/f707ef87526b0d433c614c8859c8b1a7.html，2022年5月17日更新。
[4]《起草組成員解讀中央一號(hào)文件：鄉(xiāng)村振興 關(guān)鍵在黨》，央視網(wǎng)，http://news.cctv.com/2018/02/08/ARTIUP3YW40mAhHp9F7Fo2VU180208.shtml，2018年2月8日更新。
[5]陸銘、陳釗：《城市化、城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策與城鄉(xiāng)收入差距》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2004年第6期，第50—58頁(yè)。
[6]張啟正、袁菱苒、胡沛楠、龔斌磊：《革命老區(qū)振興規(guī)劃對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的影響及其作用機(jī)理》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2022年第7期，第38—58頁(yè)。
責(zé)編：羅 婷／美編：王嘉騏