黨的二十大報(bào)告提出：“完善社會(huì)治理體系。健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能。”廣州市探索超大城市人口數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新，走出一條全周期管理的“善治之路”，助力城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以超大城市治理現(xiàn)代化夯實(shí)“中國(guó)之治”的基石。
人口數(shù)據(jù)治理的重要性和必要性
世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局。其中，數(shù)字技術(shù)的發(fā)展獨(dú)占鰲頭，其發(fā)展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正在成為重組全球要素資源、重塑全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改變?nèi)蚋?jìng)爭(zhēng)格局的關(guān)鍵力量。黨的十九屆三中全會(huì)與十九屆四中全會(huì)提出要充分利用信息化技術(shù)手段，推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)與數(shù)據(jù)有序共享。黨的二十大再次指出要加快建設(shè)“數(shù)字中國(guó)”。人口是社會(huì)治理的核心要素，人口發(fā)展演變的基本趨勢(shì)與空間分布規(guī)律，是社會(huì)治理創(chuàng)新、公共政策優(yōu)化的根本依據(jù)和邏輯前提，對(duì)人口數(shù)據(jù)信息的有效、高效治理與充分挖掘應(yīng)用既是社會(huì)公共管理服務(wù)的基礎(chǔ)，也是國(guó)家信息化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，更是制定與實(shí)施政策和指導(dǎo)實(shí)踐工作的重要依據(jù)。
廣州市作為共建“一帶一路”中重要的樞紐城市、粵港澳大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展核心引擎、國(guó)家重要中心城市和廣東省省會(huì)城市，擁有超2300萬(wàn)實(shí)有人口，其中流動(dòng)人口占比過(guò)半（數(shù)據(jù)來(lái)自廣州市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局綜合人口數(shù)據(jù)模型），人口規(guī)模體量大、流動(dòng)速度快、背景構(gòu)成復(fù)雜。因此，如何服務(wù)與管理兩千多萬(wàn)人口，成為在數(shù)字政府建設(shè)背景下廣州這一超大城市需要解決的重要問(wèn)題。
人口數(shù)據(jù)治理的核心要義
人口數(shù)據(jù)治理是城市數(shù)字化發(fā)展的核心內(nèi)容之一，體系化的人口數(shù)據(jù)治理可賦能城市實(shí)際活動(dòng)人口的精準(zhǔn)管理。人口數(shù)據(jù)又稱為人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，是指國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)人口管理部門通過(guò)戶口登記、人口普查等方式經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)得出的相關(guān)數(shù)據(jù)匯總。人口數(shù)據(jù)對(duì)國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)情況調(diào)查、人口狀況、管理以及制定各項(xiàng)方針政策都具有重要的意義。
數(shù)據(jù)治理是組織中涉及數(shù)據(jù)使用的一整套管理行為，不僅是指通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的管理促進(jìn)數(shù)據(jù)使用，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)管理的流程劃分與權(quán)責(zé)體系，是一套關(guān)于數(shù)據(jù)管理的技術(shù)、過(guò)程、標(biāo)準(zhǔn)和政策的集合。
人口數(shù)據(jù)治理就是指治理主體依托各類制度和技術(shù)手段治理人口數(shù)據(jù)，并將其應(yīng)用于多種治理場(chǎng)景，即包含兩個(gè)層面的工作：一是對(duì)人口數(shù)據(jù)進(jìn)行治理。治理主體對(duì)人口服務(wù)管理過(guò)程中形成的人口數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、整理、存儲(chǔ)，將零散、混亂的人口數(shù)據(jù)變得統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)，使得其成為可利用的核心資源的過(guò)程。這一過(guò)程往往依托戶籍登記制度、大數(shù)據(jù)技術(shù)等手段采集、整理、存儲(chǔ)人口的自然屬性數(shù)據(jù)（如性別、身高）和社會(huì)屬性數(shù)據(jù)（如婚姻、納稅），并在政府人口服務(wù)管理和企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中形成人口行政管理大數(shù)據(jù)和人口消費(fèi)行為大數(shù)據(jù)。二是用人口數(shù)據(jù)進(jìn)行治理。運(yùn)用數(shù)據(jù)思維，在不同治理場(chǎng)景中通過(guò)特定的人口數(shù)據(jù)分析和利用方式，開(kāi)展與人口密切相關(guān)的管理和服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)人口治理目標(biāo)的過(guò)程。
我國(guó)人口數(shù)據(jù)治理概況
黨的十八大以來(lái)，我國(guó)人口數(shù)據(jù)治理呈現(xiàn)出綜合化、網(wǎng)格化趨勢(shì)，綜合性大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)相繼建立，人口數(shù)據(jù)采集下沉至社區(qū)網(wǎng)格。新興技術(shù)對(duì)人口數(shù)據(jù)治理的推動(dòng)更引人注目。尤其是大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計(jì)算等技術(shù)的出現(xiàn)有效提升了人口數(shù)據(jù)治理水平。治理場(chǎng)景已涵蓋了流動(dòng)人口治理、智慧民生服務(wù)、賦能基層減負(fù)等常態(tài)化與應(yīng)急治理場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)了治理主體共同參與、人口精準(zhǔn)治理與敏捷治理。
人口數(shù)據(jù)治理正展現(xiàn)出前所未有的巨大潛力?；诎菪缘娜丝谥卫砝砟?，依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)和技術(shù)手段，強(qiáng)化數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享的工作機(jī)制，貫通非公共人口數(shù)據(jù)庫(kù)和公共人口數(shù)據(jù)庫(kù)，聯(lián)通常態(tài)化治理與應(yīng)急管理的治理雙域，將是未來(lái)人口數(shù)據(jù)治理的發(fā)展趨勢(shì)。
我國(guó)城市人口數(shù)據(jù)治理發(fā)展現(xiàn)狀
隨著城市化空間格局持續(xù)優(yōu)化和城市建設(shè)管理水平質(zhì)量不斷提升，城市人口治理政策、技術(shù)、機(jī)制也伴隨整個(gè)進(jìn)程而不斷演進(jìn)，與之匹配的城市人口數(shù)據(jù)治理也日趨受到重視，從而成為城市治理現(xiàn)代化的重要支撐之一。
人口數(shù)據(jù)治理政策基礎(chǔ)。在以大數(shù)據(jù)作為社會(huì)發(fā)展引擎的現(xiàn)代生活中，隨著信息化熱潮與社會(huì)治理發(fā)展實(shí)際需要的推動(dòng)，政府對(duì)人口信息管理和決策的科學(xué)性、系統(tǒng)性和及時(shí)性有了更高需求。近年來(lái)有關(guān)人口數(shù)據(jù)治理的政策文件不斷出臺(tái)施行?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（簡(jiǎn)稱“十四五”規(guī)劃）提出要提升國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)功能，深化國(guó)家人口、法人、空間地理等基礎(chǔ)信息資源共享利用，并加快推進(jìn)數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息保護(hù)等領(lǐng)域基礎(chǔ)性立法。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題的決定》提出完善人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布、遷移、就業(yè)、貧困等系關(guān)民生和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的信息資源建設(shè)和開(kāi)發(fā)利用。綜合看來(lái)，人口數(shù)據(jù)被眾多政策文件所重視，人口數(shù)據(jù)治理已具備制度基礎(chǔ)。
人口數(shù)據(jù)治理技術(shù)推力。精準(zhǔn)掌握與運(yùn)用人口信息進(jìn)行科學(xué)決策和社會(huì)治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。隨著對(duì)人口信息管理重要性與迫切性認(rèn)識(shí)的深化以及信息技術(shù)水平的不斷提高，相關(guān)部門已具備利用新技術(shù)對(duì)人口數(shù)據(jù)進(jìn)行管理的能力，主要體現(xiàn)在人口信息庫(kù)建設(shè)方面的嘗試。
在國(guó)家層面，我國(guó)建立國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，以國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)為依托，由公安部牽頭，教育、民政、人社、衛(wèi)生等部門共建，以公民身份證為唯一標(biāo)識(shí)，多部門維護(hù)校對(duì)數(shù)據(jù)，確保了全國(guó)人口信息的一致性、準(zhǔn)確性與完整性。在2020年開(kāi)展的第七次全國(guó)人口普查工作中，我國(guó)首次實(shí)現(xiàn)普查人口的電子化，普查對(duì)象可通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)自主填報(bào)以及相關(guān)部門利用政務(wù)大數(shù)據(jù)對(duì)填報(bào)內(nèi)容進(jìn)行對(duì)比核查、使用互聯(lián)網(wǎng)云計(jì)算云服務(wù)實(shí)時(shí)處理工作、使用信息化系統(tǒng)對(duì)700多萬(wàn)普查員展開(kāi)線上管理，實(shí)現(xiàn)普查漏登率僅0.05%，普查人口電子化為了解人口變動(dòng)趨勢(shì)、制定社會(huì)發(fā)展政策提供了準(zhǔn)確的人口數(shù)據(jù)信息。
在地區(qū)層面，2011年北京市人口計(jì)生委組織建成了覆蓋全市常住人口的北京市全員人口數(shù)據(jù)庫(kù)及全員人口管理信息系統(tǒng)，每日進(jìn)行人口信息的實(shí)時(shí)變更，保證了數(shù)據(jù)更新的及時(shí)有效。上海市人口綜合服務(wù)和管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與復(fù)旦大學(xué)合作成立人口數(shù)據(jù)研究中心，以上海市實(shí)有人口數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)建設(shè)了上海綜合性人口數(shù)據(jù)平臺(tái)，不僅具備人口基礎(chǔ)信息的采集存儲(chǔ)功能，還實(shí)現(xiàn)了政府各部門人口數(shù)據(jù)的管理與交換。數(shù)據(jù)庫(kù)的應(yīng)用對(duì)人口數(shù)據(jù)收集、匯總、清洗、運(yùn)用等發(fā)揮了重要作用，有利于充分釋放出人口信息資源的價(jià)值。
人口數(shù)據(jù)治理機(jī)制創(chuàng)新。在不同的歷史發(fā)展階段，存在不同的城市社會(huì)管理機(jī)制。2000年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》的通知，開(kāi)啟了以社區(qū)為單位開(kāi)展城市人口管理和服務(wù)的機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中進(jìn)一步提出“以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)”，將城市人口治理由社區(qū)進(jìn)一步細(xì)分為一個(gè)個(gè)的“網(wǎng)格”，逐步整合范圍內(nèi)各方資源，建立起全覆蓋、全方位、全過(guò)程的城市人口動(dòng)態(tài)管理服務(wù)機(jī)制。
網(wǎng)格化管理既是城市人口治理機(jī)制的創(chuàng)新，也是依托信息技術(shù)的理念、體制、機(jī)制的整合性革命。近年來(lái)，全國(guó)各地充分結(jié)合地方特色，深入落實(shí)該項(xiàng)機(jī)制。2014年福建廈門市海滄區(qū)建成福建省首個(gè)智慧社區(qū)數(shù)字家庭——智慧社區(qū)網(wǎng)格化創(chuàng)新社會(huì)管理服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)物理與邏輯網(wǎng)格的劃分，以網(wǎng)格化作為管理手段，實(shí)現(xiàn)了“人、地、事、物、情、組織”等全要素信息的精細(xì)化管理，以GIS技術(shù)為位置服務(wù)，實(shí)現(xiàn)物聯(lián)網(wǎng)的接入，整合社區(qū)信息服務(wù)資源，強(qiáng)化社區(qū)人口管理與服務(wù)。廣東佛山市南海區(qū)制定出全國(guó)首份社會(huì)治理網(wǎng)格化事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)發(fā)了“社會(huì)治理網(wǎng)格化管理平臺(tái)”，通過(guò)平臺(tái)上傳網(wǎng)格內(nèi)的居民、商戶等基本信息，實(shí)現(xiàn)社區(qū)各類信息資源統(tǒng)籌共享；深圳市南山區(qū)推進(jìn)“網(wǎng)格化+塊數(shù)據(jù)”改革，將企業(yè)參保人員、人口電話號(hào)碼等數(shù)據(jù)落塊，并圍繞人口、房屋、企業(yè)、事件四條主線開(kāi)展應(yīng)用。
人口數(shù)據(jù)治理中的痛點(diǎn)難點(diǎn)
新時(shí)代，城市人口數(shù)據(jù)治理?yè)碛辛烁叩钠瘘c(diǎn)和更新的要求，展現(xiàn)出從依人而治向?yàn)槊穸蔚目上糙厔?shì)，但仍存在一些痛點(diǎn)難點(diǎn)亟待解決，其具體表現(xiàn)有：
人口數(shù)據(jù)多頭管理，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。人口信息資源是國(guó)家基礎(chǔ)信息資源之一，人口數(shù)據(jù)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，然而現(xiàn)行政府人口數(shù)據(jù)管理，尚未完全形成全國(guó)范圍內(nèi)或地區(qū)間的互聯(lián)互通格局，相關(guān)部門僅從本部門使用的角度對(duì)人口信息進(jìn)行收集與處理，部門間的數(shù)據(jù)未能充分共享共治。這種分割式的人口數(shù)據(jù)治理模式造成的弊病也顯而易見(jiàn)，既導(dǎo)致數(shù)據(jù)壁壘又增加工作負(fù)荷與行政成本。這在流動(dòng)人口治理中較為明顯，人口數(shù)據(jù)在各地區(qū)間處于孤立狀態(tài)，人口流入地與流出地之間的多職能部門數(shù)據(jù)無(wú)法及時(shí)共享，相關(guān)部門普遍存在多頭管理、權(quán)責(zé)不清、條塊分割、各自為政等問(wèn)題，且各地各部門之間缺乏有效溝通與協(xié)作，治理單元難以觸及流動(dòng)中的個(gè)人。
人口數(shù)據(jù)間斷整合，存在真空點(diǎn)。我國(guó)有不少調(diào)查都涉及人口信息，并形成了諸多數(shù)據(jù)收集制度，但缺乏對(duì)數(shù)據(jù)收集技術(shù)的研究，尤其是在當(dāng)前復(fù)雜的人口信息調(diào)查環(huán)境下，數(shù)據(jù)質(zhì)量難以保證。如何使用新的人口數(shù)據(jù)收集方法，提高人口數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性是當(dāng)前急需解決的難題。
在人口不斷流動(dòng)的現(xiàn)代社會(huì)，盡管政府可以利用各種數(shù)據(jù)收集方式（如全國(guó)人口普查）在宏觀上掌握流動(dòng)人口的總體概況，但微觀層面上的個(gè)體特征記錄卻仍呈現(xiàn)零散與非體系化的特征，而對(duì)個(gè)體特征的記錄是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管理人口的重要途徑之一。長(zhǎng)期以來(lái)，城市外來(lái)務(wù)工人員的登記主要由該城市的公安部門負(fù)責(zé)，而外來(lái)人員的登記意識(shí)決定了流動(dòng)人口數(shù)據(jù)收集的準(zhǔn)確性。由于流動(dòng)人口數(shù)量不斷增加且變化頻繁，流動(dòng)人員的登記意識(shí)參差不齊，使得流動(dòng)人口登記數(shù)量和實(shí)際人數(shù)存在較大偏差，登記內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)情況也有所出入，相關(guān)部門很難準(zhǔn)確、及時(shí)掌握轄區(qū)內(nèi)的實(shí)際情況。另外，對(duì)一些臨時(shí)外來(lái)人口的管理還沒(méi)有切實(shí)可行的措施，也使得這部分流動(dòng)人口數(shù)據(jù)容易形成“真空點(diǎn)”。
人口數(shù)據(jù)高度敏感，使用難度大。人口數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)涉及對(duì)公民私人數(shù)據(jù)的采集和利用，如何獲取數(shù)據(jù)、獲取哪些數(shù)據(jù)、如何利用數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)用于何處等問(wèn)題有待解決。大數(shù)據(jù)帶來(lái)便利的同時(shí)，也讓我們面臨公民隱私保護(hù)的法理問(wèn)題。由于人口數(shù)據(jù)較為敏感，一部分公民可能會(huì)出于保護(hù)隱私的考慮而在一些需要主觀回答收集的數(shù)據(jù)中提供不真實(shí)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)管理主體也可能由于缺乏法律監(jiān)督與懲罰而違背組織規(guī)則與道德，泄露公民隱私。
人口數(shù)據(jù)變動(dòng)頻繁，動(dòng)態(tài)更新慢。長(zhǎng)期以來(lái)，人口流與數(shù)據(jù)流在時(shí)間和空間維度上都處于分割狀態(tài)。從時(shí)間維度來(lái)看，流入地想要獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，需要流動(dòng)人口長(zhǎng)期居住才能實(shí)現(xiàn)，而只有當(dāng)流動(dòng)人口在重大節(jié)日或假期返鄉(xiāng)時(shí)，流出地才能統(tǒng)一獲取相關(guān)數(shù)據(jù)。流動(dòng)人口數(shù)據(jù)采集與存儲(chǔ)具有時(shí)間上的不連續(xù)性。從空間維度看，流動(dòng)人口相對(duì)來(lái)說(shuō)行無(wú)定蹤、居無(wú)定所、勞無(wú)定職，遷移流向與職住選擇不確定，這在一定程度上增加了流入地和流出地政府?dāng)?shù)據(jù)采集和處理難度，因此人口數(shù)據(jù)無(wú)法快速更新，滯后的人口數(shù)據(jù)在面對(duì)危機(jī)情況時(shí)會(huì)使治理者力不從心。
人口數(shù)據(jù)治理寬泛，體系化不強(qiáng)。綜觀國(guó)內(nèi)人口數(shù)據(jù)治理各種實(shí)踐，目前對(duì)人口數(shù)據(jù)治理的范圍尚無(wú)明確的界定，對(duì)治理過(guò)程中的方式及效果評(píng)估也沒(méi)有形成統(tǒng)一的規(guī)范，即人口數(shù)據(jù)治理體系化程度不高，從而導(dǎo)致治理過(guò)程的嚴(yán)密性不強(qiáng)。首先，由于不同的人口劃分方式和向來(lái)較為寬泛的治理概念，導(dǎo)致人口數(shù)據(jù)治理的對(duì)象、范圍和內(nèi)容是什么以及有無(wú)統(tǒng)一的治理標(biāo)準(zhǔn)這一系列模糊的問(wèn)題存在；其次，人口及人口數(shù)據(jù)存在的多樣性使人口數(shù)據(jù)在使用過(guò)程中具備可組合性，不同的數(shù)據(jù)組合方式產(chǎn)生不同的治理結(jié)果，即當(dāng)前人口數(shù)據(jù)治理模式不統(tǒng)一。最后，數(shù)據(jù)治理是否準(zhǔn)確、成效如何評(píng)估，也沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。況且，不同區(qū)域人口結(jié)構(gòu)和流動(dòng)狀態(tài)存在差異，對(duì)一個(gè)地區(qū)有效的人口數(shù)據(jù)治理對(duì)另一個(gè)地區(qū)不一定有效。
廣州市城市人口數(shù)據(jù)治理的創(chuàng)新理念
作為擁有千萬(wàn)級(jí)實(shí)際服務(wù)人口的超大城市，廣州市具有人口高強(qiáng)度流動(dòng)、人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、人口數(shù)據(jù)維度豐富等特征，同樣面臨著人口數(shù)據(jù)治理難點(diǎn)與痛點(diǎn)。廣州市通過(guò)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、完善制度體系、創(chuàng)新管理機(jī)制、夯實(shí)技術(shù)底座，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市全域人口數(shù)據(jù)歸集優(yōu)化，推動(dòng)人口數(shù)據(jù)有序整合與流動(dòng)，推進(jìn)人口數(shù)據(jù)有效治理，助力提升社會(huì)治理能力現(xiàn)代化水平。
以制度創(chuàng)新推動(dòng)數(shù)據(jù)治理規(guī)范化體系化
廣州市始終緊跟國(guó)家和廣東省戰(zhàn)略發(fā)展方向，圍繞高質(zhì)量發(fā)展大主軸，在數(shù)字政府建設(shè)框架下，從統(tǒng)籌、共享、開(kāi)放、流通、安全等幾大維度，構(gòu)建“2+2+N”的數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度體系，為包括人口數(shù)據(jù)在內(nèi)的數(shù)據(jù)治理提供了保障。
“兩條例兩規(guī)劃”做好頂層設(shè)計(jì)。一是出臺(tái)了國(guó)內(nèi)首部城市數(shù)字經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)——《廣州市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》，提出建立完善城市數(shù)據(jù)資源體系，加快釋放數(shù)據(jù)要素改革紅利，推動(dòng)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提高現(xiàn)代化治理效能。同時(shí)加快制定《廣州市數(shù)據(jù)條例》，為推進(jìn)數(shù)據(jù)要素依法有序流通，發(fā)揮數(shù)據(jù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)改善民生、完善社會(huì)治理的作用提供堅(jiān)實(shí)法律基礎(chǔ)。
二是出臺(tái)了兩份規(guī)劃——《廣州市“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃》和《廣州市數(shù)字政府改革建設(shè)“十四五”規(guī)劃》，推動(dòng)綜合性數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)范數(shù)據(jù)治理，為探索超大城市人口數(shù)據(jù)數(shù)字化治理新路徑，提供了規(guī)范性、指導(dǎo)性的頂層規(guī)劃和設(shè)計(jì)指引。
N項(xiàng)制度保障數(shù)據(jù)全生命周期治理。廣州市始終聚焦“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范一體化”建設(shè)，加快健全數(shù)據(jù)全生命周期治理體系，規(guī)范各部門從數(shù)據(jù)采集至數(shù)據(jù)應(yīng)用各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)治理工作，全面提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集有依據(jù)、匯聚有方法、存儲(chǔ)有模式、清洗有制度、融合有支撐、共享有途徑、開(kāi)放有程序、應(yīng)用有準(zhǔn)則，高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求開(kāi)展數(shù)據(jù)治理工作。
一是強(qiáng)化數(shù)據(jù)源頭治理，規(guī)范數(shù)據(jù)采集。率先編制職能數(shù)據(jù)清單，對(duì)照部門“三定”方案，梳理政府職能職權(quán)相對(duì)應(yīng)的全量數(shù)據(jù)資源目錄清單，明確部門的數(shù)據(jù)采集和管理責(zé)任，夯實(shí)數(shù)據(jù)管理的基礎(chǔ)，解決當(dāng)前包括人口數(shù)據(jù)在內(nèi)的采集職責(zé)“越位”“缺位”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共人口數(shù)據(jù)“一數(shù)一源一標(biāo)準(zhǔn)”采集，讓各方數(shù)據(jù)匯集到人口數(shù)據(jù)庫(kù)中。
二是強(qiáng)化數(shù)據(jù)共享開(kāi)放，保障數(shù)據(jù)安全。出臺(tái)《廣州市政務(wù)信息共享管理規(guī)定》，推動(dòng)構(gòu)建縱橫一體化的數(shù)據(jù)交互體系，初步建設(shè)并形成自然人基礎(chǔ)庫(kù)、法人基礎(chǔ)庫(kù)、共享專項(xiàng)庫(kù)、電子證照庫(kù)等核心數(shù)據(jù)庫(kù)；編制公共數(shù)據(jù)管理規(guī)定和公共數(shù)據(jù)開(kāi)放管理辦法，規(guī)范公共數(shù)據(jù)全生命周期管理，加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)匯聚和質(zhì)量管理，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)有序開(kāi)放。編制政務(wù)數(shù)據(jù)安全管理辦法，加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)分類分級(jí)、脫敏、加密和授權(quán)訪問(wèn)管理，強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全保障。
三是強(qiáng)化數(shù)據(jù)流通應(yīng)用，釋放數(shù)據(jù)價(jià)值。出臺(tái)《廣州市數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革行動(dòng)方案》，提出了六大改革任務(wù)，切實(shí)推動(dòng)“數(shù)據(jù)資源”轉(zhuǎn)化為“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”；積極推進(jìn)數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所建設(shè)，廣州數(shù)據(jù)交易所于2022年9月底在南沙掛牌成立，營(yíng)造全鏈條數(shù)據(jù)交易的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，打造具有廣東特色的數(shù)據(jù)交易新模式，推動(dòng)數(shù)據(jù)要素流通、釋放數(shù)字紅利、助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。
四是強(qiáng)化數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理，確保責(zé)任落實(shí)。根據(jù)廣東省統(tǒng)一部署，組織33個(gè)試點(diǎn)單位開(kāi)展首席數(shù)據(jù)官試點(diǎn)工作，創(chuàng)新建立“首席數(shù)據(jù)官+首席數(shù)據(jù)執(zhí)行官+支撐團(tuán)隊(duì)”模式，通過(guò)完善組織管理體系盤活公共數(shù)據(jù)資源，推動(dòng)數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)共享開(kāi)放和開(kāi)發(fā)利用，推動(dòng)各單位業(yè)務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。
以技術(shù)創(chuàng)新厚植數(shù)字底座
為加快推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁向深度融合、創(chuàng)新應(yīng)用、全面滲透的新階段，廣州市圍繞數(shù)據(jù)這一核心生產(chǎn)要素打造城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)，從管理（服務(wù)）對(duì)象、運(yùn)行機(jī)制、技術(shù)架構(gòu)、安全管理等多個(gè)角度分析公共數(shù)據(jù)與非公共數(shù)據(jù)異同，綜合考慮安全與發(fā)展，創(chuàng)新性提出以“雙域”架構(gòu)支撐公共數(shù)據(jù)與非公共數(shù)據(jù)雙向流通，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)體系化治理、數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的雙向賦能。
具體到人口數(shù)據(jù)治理，主要做法是以一個(gè)模型為核心，以海量數(shù)據(jù)資源池為依托，通過(guò)“一棵樹(shù)”解決“人口數(shù)據(jù)在哪里”“人口數(shù)據(jù)有哪些”等根本問(wèn)題，建立來(lái)源明了、目錄明晰、規(guī)則明確的人口數(shù)據(jù)“一本賬”；通過(guò)“一張網(wǎng)”，連接樹(shù)上各節(jié)點(diǎn)，打通數(shù)據(jù)流通經(jīng)脈，形成“聚合”的一體化人口數(shù)據(jù)空間，打造出數(shù)據(jù)要素元宇宙的雛形；通過(guò)“一個(gè)模型”，有序整合人口數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)城市人口數(shù)據(jù)的快速匯聚、高效流轉(zhuǎn)、實(shí)時(shí)掌握。
“一棵樹(shù)”推動(dòng)城市人口數(shù)據(jù)體系化治理。構(gòu)建數(shù)據(jù)“一棵樹(shù)”，以分層分級(jí)治理體系，明確各層級(jí)責(zé)任主體與各部門管理內(nèi)容，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源、公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)全量歸集，盤清數(shù)據(jù)資產(chǎn)家底，有序推動(dòng)公共數(shù)據(jù)價(jià)值流通，推動(dòng)更豐富的數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景落地。
“一棵樹(shù)”在城市人口治理中持續(xù)發(fā)揮的作用顯而易見(jiàn)：一是明確人口數(shù)據(jù)來(lái)源和標(biāo)準(zhǔn)。作為數(shù)據(jù)源頭，“樹(shù)葉”層面的各部門各司其職，按照“樹(shù)根”層面統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求提供并持續(xù)更新數(shù)據(jù)，開(kāi)展源頭數(shù)據(jù)治理，逐步提升數(shù)據(jù)質(zhì)量與可用性。二是實(shí)現(xiàn)全量人口數(shù)據(jù)“一本賬”的統(tǒng)籌管理，樹(shù)干層面統(tǒng)籌搭建城市人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，覆蓋城市人口相關(guān)的重要、權(quán)威的基礎(chǔ)信息；樹(shù)枝層面持續(xù)有序建設(shè)城市人口主題數(shù)據(jù)庫(kù)，覆蓋健康、教育、社保、居住等城市人口各維度相關(guān)信息，逐步提升城市人口數(shù)據(jù)治理的全面性、準(zhǔn)確性和多樣性。
“一張網(wǎng)”打通城市人口數(shù)據(jù)流通經(jīng)脈。構(gòu)建“一張網(wǎng)”，橫向連接經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、城市管理、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理等領(lǐng)域數(shù)據(jù)，縱深貫通各區(qū)乃至延伸至街鎮(zhèn)一級(jí)區(qū)域數(shù)據(jù)，合縱連橫實(shí)現(xiàn)全市公共數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、有序聚合、高效共享。
“一張網(wǎng)”在城市人口治理中發(fā)揮的作用體現(xiàn)在：一是打通人口數(shù)據(jù)流通經(jīng)脈。“一張網(wǎng)”橫向聯(lián)通全市各部門、縱向貫通至街鎮(zhèn)一級(jí)，有效避免了部門條線各自收集導(dǎo)致的條塊分割，從而保障數(shù)據(jù)來(lái)源明確，減少重復(fù)采集。同時(shí)，經(jīng)大數(shù)據(jù)中心統(tǒng)一進(jìn)行治理后的數(shù)據(jù)，通過(guò)一張網(wǎng)回流至對(duì)應(yīng)源頭部門，避免重復(fù)作業(yè)。二是“聚合”形成一體化人口數(shù)據(jù)空間，以更全面、更標(biāo)準(zhǔn)的人口數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，進(jìn)行城市人口數(shù)據(jù)分析，以更精準(zhǔn)的分析結(jié)果支撐城市人口治理工作開(kāi)展。
一個(gè)模型持續(xù)動(dòng)態(tài)整合城市人口數(shù)據(jù)。廣州市在城市人口數(shù)據(jù)治理中，以“一棵樹(shù)”“一張網(wǎng)”為基礎(chǔ)，以時(shí)間為線、空間為軸，構(gòu)建動(dòng)態(tài)人口模型，將看似無(wú)聯(lián)系、不同來(lái)源的人口數(shù)據(jù)聚合成一個(gè)邏輯整體，切實(shí)解決城市人口治理普遍存在的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、更新不及時(shí)、體系化不強(qiáng)等問(wèn)題。
具體來(lái)說(shuō)，通過(guò)動(dòng)態(tài)人口模型，對(duì)來(lái)自各部門人口數(shù)據(jù)進(jìn)行有序整合，匯聚成自然屬性、社會(huì)屬性，映射城市人口的靜態(tài)特征；按照活動(dòng)、事件、行為三層結(jié)構(gòu)，從人口相關(guān)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)中抽取事件四要素，即人、時(shí)間、地點(diǎn)、活動(dòng)，映射人口動(dòng)態(tài)特征?；诖?，按照生活、工作兩大主線，根據(jù)動(dòng)態(tài)行為（日出而作、日落而息、假期休閑固定不變）和靜態(tài)屬性（年齡層次、職業(yè)分類等）兩大特征，結(jié)合廣州市區(qū)域配套的工作、生活設(shè)施等分布特點(diǎn)，各部門能夠分區(qū)分類、因地制宜地動(dòng)態(tài)掌握分析人口組成狀況。
基于動(dòng)態(tài)人口模型，可以有效解決當(dāng)前城市人口數(shù)據(jù)多頭管理、間斷整合和靜態(tài)為主等問(wèn)題。不同的管理者在不同的時(shí)間、空間條件下，面對(duì)不同的人口或人群、動(dòng)態(tài)變化的管理訴求或服務(wù)需要，均能快速定位所需的城市人口數(shù)據(jù)，動(dòng)態(tài)掌握分析對(duì)應(yīng)的人口狀況，針對(duì)性進(jìn)行政務(wù)服務(wù)、基層治理、城市規(guī)劃、管理決策等各項(xiàng)工作。
大數(shù)據(jù)平臺(tái)技術(shù)支撐城市人口數(shù)據(jù)治理。城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)引進(jìn)了邏輯數(shù)倉(cāng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等前沿技術(shù)與數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室、數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理平臺(tái)等先進(jìn)工具，通過(guò)數(shù)字技術(shù)改善城市數(shù)據(jù)多頭管理、間斷整合、使用難度大和動(dòng)態(tài)更新慢等問(wèn)題，助力城市人口治理數(shù)字化水平的提升。
一是大數(shù)據(jù)技術(shù)。采用新一代的技術(shù)與架構(gòu)設(shè)計(jì)，幫助快速進(jìn)行數(shù)據(jù)采集、發(fā)現(xiàn)和分析，從大體量、多樣的數(shù)據(jù)中提取所需數(shù)據(jù)價(jià)值。城市人口數(shù)據(jù)體量巨大，通過(guò)此技術(shù)幫助從海量人口數(shù)據(jù)中精確定位到所需數(shù)據(jù)或相關(guān)數(shù)據(jù)，擴(kuò)充可使用的人口數(shù)據(jù)范圍，進(jìn)一步提升人口數(shù)據(jù)分析的準(zhǔn)確性。
二是邏輯數(shù)倉(cāng)。采用與傳統(tǒng)數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)全然不同的數(shù)據(jù)集成技術(shù)，無(wú)需物理上將人口數(shù)據(jù)全部移動(dòng)到新的整合位置，而是以數(shù)據(jù)網(wǎng)結(jié)構(gòu)形成整合式的實(shí)時(shí)人口數(shù)據(jù)圖，對(duì)其中的數(shù)據(jù)進(jìn)行分類管理，“熱”數(shù)據(jù)物理匯聚至政務(wù)大數(shù)據(jù)中心進(jìn)行集約化管理，保障數(shù)據(jù)使用效率，“冷”數(shù)據(jù)建立邏輯鏈接，需要訪問(wèn)時(shí)按照數(shù)據(jù)圖中顯示的位置進(jìn)行調(diào)度、分析、計(jì)算等?；诖藢?duì)全量人口數(shù)據(jù)進(jìn)行集約化、明晰化統(tǒng)籌管理，有效解決多頭管理導(dǎo)致的“數(shù)據(jù)在哪里未知”“數(shù)據(jù)有哪些不詳”“重復(fù)采集數(shù)據(jù)”等問(wèn)題。
三是數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)室。采用隱私計(jì)算等技術(shù)，集成各種標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、組件化工具，打造安全可控的數(shù)據(jù)實(shí)驗(yàn)環(huán)境，在“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”的條件下，通過(guò)拖拉拽等簡(jiǎn)易操作，即可對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析?；诖耍丝跀?shù)據(jù)的可使用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，高安全等級(jí)、高度敏感的人口數(shù)據(jù)亦有可能被分析與應(yīng)用；同時(shí)，降低數(shù)據(jù)使用門檻，業(yè)務(wù)人員也可以按需自助進(jìn)行日常工作所需的人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、分析等操作。
四是數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理平臺(tái)。統(tǒng)籌整合各部門已建的數(shù)據(jù)模型、數(shù)據(jù)標(biāo)簽、數(shù)據(jù)應(yīng)用，以及已購(gòu)置的數(shù)據(jù)工具等，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的持續(xù)沉淀和迭代管理?；诖?，能夠充分知曉各部門已經(jīng)獲取到的、能夠獲取到的人口數(shù)據(jù)，以及已經(jīng)投入建設(shè)的與人口相關(guān)的數(shù)據(jù)模型與應(yīng)用等，通過(guò)同類整合，多個(gè)應(yīng)用之間不再對(duì)同一人口信息進(jìn)行重復(fù)采集，逐步實(shí)現(xiàn)城市人口數(shù)據(jù)的“一次采集，多次復(fù)用”。
以機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)人口數(shù)據(jù)治理形成合力
不斷深化體制機(jī)制創(chuàng)新，是持續(xù)釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)力活力的有效途徑。廣州市通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)各層級(jí)、各部門既有人、財(cái)、物資源進(jìn)行重新優(yōu)化組合，形成城市人口數(shù)據(jù)治理的合力，快速適應(yīng)、靈活應(yīng)對(duì)過(guò)程中出現(xiàn)的各類問(wèn)題，使各項(xiàng)工作真正落到實(shí)處。
建立完備的組織保障機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)人口數(shù)據(jù)治理工作。一直以來(lái)，廣州市委、市政府高度重視數(shù)字政府建設(shè)與發(fā)展工作，組織成立了市“數(shù)字政府”改革建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，統(tǒng)籌推進(jìn)全市“數(shù)字政府”建設(shè)管理，形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上下貫通、協(xié)同推進(jìn)、執(zhí)行有力的組織保障機(jī)制。
在“數(shù)字政府”建設(shè)框架下，廣州市在城市人口數(shù)據(jù)治理方面開(kāi)展了一系列專項(xiàng)工作，持續(xù)提升城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化。實(shí)施以“四標(biāo)四實(shí)”為核心內(nèi)容的深化平安有序規(guī)范城市管理專項(xiàng)行動(dòng)，“四標(biāo)四實(shí)”即標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)圖、標(biāo)準(zhǔn)建筑物編碼、標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)、標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)網(wǎng)格、實(shí)有人口、實(shí)有房屋、實(shí)有單位、實(shí)有設(shè)施，持續(xù)健全全市權(quán)威、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)數(shù)據(jù)，基于此進(jìn)一步完善城市人口與各類地址的對(duì)應(yīng)關(guān)系，促進(jìn)城市人口數(shù)據(jù)治理精細(xì)化；開(kāi)展城中村治理專項(xiàng)工作，基于現(xiàn)代信息技術(shù)支撐持續(xù)深入開(kāi)展城中村底數(shù)摸查，動(dòng)態(tài)更新、精準(zhǔn)掌握數(shù)據(jù)，建立健全專項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)，統(tǒng)籌推進(jìn)智慧應(yīng)用建設(shè)，持續(xù)提升城中村居民生活安全系數(shù)和幸福指數(shù)。
建立數(shù)據(jù)資源管理一盤棋機(jī)制，推動(dòng)人口數(shù)據(jù)統(tǒng)采共用。早在“十三五”時(shí)期，廣州就已在“數(shù)字政府”改革建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下，組建了政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局和數(shù)字政府運(yùn)營(yíng)中心，負(fù)責(zé)全市政務(wù)數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)籌管理和運(yùn)營(yíng)，全市“一盤棋”工作格局基本形成。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，數(shù)據(jù)成為重要生產(chǎn)要素，廣州市進(jìn)一步建立全市數(shù)據(jù)資源一盤棋機(jī)制，致力于實(shí)現(xiàn)全市數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)籌管理。
在具體實(shí)踐中，通過(guò)建立健全數(shù)據(jù)資源目錄、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制度等，并以目錄為抓手、清單為約束、制度為指引，明確數(shù)據(jù)采集主體、管理責(zé)任與治理要求，以來(lái)源明晰、去向清晰的分層分級(jí)治理體系，推動(dòng)全市數(shù)據(jù)資源一體化運(yùn)行。城市人口數(shù)據(jù)作為全市數(shù)據(jù)資源體系中最為重要的數(shù)據(jù)資源，率先基于此機(jī)制開(kāi)展工作，為城市人口數(shù)據(jù)共建共治共享奠定基礎(chǔ)。
建立網(wǎng)格化縱橫聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)人口數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新。近年來(lái)，廣州市持續(xù)推進(jìn)網(wǎng)格化服務(wù)管理工作，將城市人口數(shù)據(jù)同網(wǎng)格化管理相結(jié)合，在數(shù)據(jù)不斷采集、更新、治理的同時(shí)完成數(shù)據(jù)落格，形成網(wǎng)格化的城市人口數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。各部門依據(jù)職能持續(xù)進(jìn)行城市人口數(shù)據(jù)采集，采集到的數(shù)據(jù)在城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)中“聚合”，按照預(yù)置好的數(shù)據(jù)-網(wǎng)格對(duì)應(yīng)規(guī)則自動(dòng)落格，各網(wǎng)格員（基層工作人員）既是數(shù)據(jù)采集末梢也是核準(zhǔn)末梢，對(duì)所轄網(wǎng)格中的數(shù)據(jù)進(jìn)行核準(zhǔn)與補(bǔ)充?；诖?，推動(dòng)數(shù)據(jù)采集末梢與城市人口數(shù)據(jù)匯聚之間互通，有效促進(jìn)數(shù)據(jù)采集與校準(zhǔn)之間協(xié)同，保障數(shù)據(jù)更新的及時(shí)性、鮮活性、可用性，形成橫向連通各部門、縱向貫通各層級(jí)乃至數(shù)據(jù)采集末梢的縱橫聯(lián)動(dòng)動(dòng)態(tài)更新一體化管理模式。
以市區(qū)兩級(jí)互通機(jī)制，促進(jìn)人口數(shù)據(jù)回流基層?；鶎又卫硎枪仓卫眢w系的最末端，涉及面寬、量大、事多，直接面對(duì)群眾，是國(guó)家治理的基石。廣州市建立市區(qū)兩級(jí)并延伸至街鎮(zhèn)一級(jí)的數(shù)據(jù)互通機(jī)制，以滿足基層實(shí)際業(yè)務(wù)需求為原則，建立基層所需高頻數(shù)據(jù)回流清單，并形成數(shù)據(jù)回流目錄，推動(dòng)經(jīng)城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)統(tǒng)一清洗、治理、分析后的城市人口數(shù)據(jù)向街鎮(zhèn)一級(jí)、向基層回流，實(shí)現(xiàn)城市人口數(shù)據(jù)治理從采集/使用末梢至頂層統(tǒng)籌管理的閉環(huán)暢通，持續(xù)推動(dòng)“基層減負(fù)有實(shí)效”。
廣州市城市人口數(shù)據(jù)治理的專項(xiàng)實(shí)踐
廣州在制度建設(shè)和人口數(shù)據(jù)治理機(jī)制建設(shè)、技術(shù)應(yīng)用、模型搭建方面積極探索創(chuàng)新，并在城中村治理、基層減負(fù)等具體業(yè)務(wù)中實(shí)踐應(yīng)用，通過(guò)運(yùn)用城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)及動(dòng)態(tài)人口模型，對(duì)特定個(gè)體人口、分類群體人口的行為軌跡進(jìn)行分析，支撐城中村治理及人口精準(zhǔn)治理，推動(dòng)智慧服務(wù)中群眾辦事效率與滿意度的提升，助力基層治理中實(shí)現(xiàn)減負(fù)增效。
摸清底數(shù)，實(shí)現(xiàn)城中村人口數(shù)據(jù)治理
城中村內(nèi)人群流動(dòng)性大，構(gòu)成復(fù)雜，往往以外來(lái)務(wù)工人員為主，并與本地戶籍人群混合雜居。如何精確掌握城中村人口信息，進(jìn)而進(jìn)行科學(xué)高效的管理和服務(wù)是超大城市普遍面臨的問(wèn)題。作為千年商都，廣州長(zhǎng)期吸引著大量外來(lái)人口。綜合人口數(shù)據(jù)模型顯示，截至2023年8月底，廣州市流動(dòng)人口近1300萬(wàn)，超過(guò)戶籍人口。廣州現(xiàn)有271條城中村，是外來(lái)人口的重要聚集地，對(duì)其進(jìn)行有效治理是廣州市面臨的重要挑戰(zhàn)。在此背景下，廣州市按照《廣州市委黨建引領(lǐng)城中村治理專項(xiàng)工作實(shí)施方案》，成立實(shí)有人口摸排專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，采用“技術(shù)+管理”的雙重手段，為準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)摸清人口數(shù)據(jù)底數(shù)提供支撐，實(shí)現(xiàn)科學(xué)高效的人口數(shù)據(jù)治理。
強(qiáng)化目錄管理，匯聚人口數(shù)據(jù)資源。圍繞“人、屋、車、場(chǎng)、網(wǎng)”五大主題，梳理形成了19個(gè)部門共29大類信息，組織相關(guān)部門和各區(qū)共同梳理數(shù)據(jù)資源，編制城中村治理專項(xiàng)數(shù)據(jù)目錄，截至2023年8月底，共編制和調(diào)整166個(gè)信息資源目錄。同時(shí)依托市政務(wù)大數(shù)據(jù)中心加強(qiáng)數(shù)據(jù)歸集和匯聚，已匯聚160個(gè)資源超90億條數(shù)據(jù)。
多維數(shù)據(jù)匹配識(shí)別，實(shí)時(shí)更新人口信息動(dòng)態(tài)。開(kāi)展全市人口、房屋、網(wǎng)格和標(biāo)準(zhǔn)地址治理，構(gòu)建市、區(qū)、街鎮(zhèn)、城中村、社區(qū)和網(wǎng)格的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人、屋、場(chǎng)全部入格，滿足以人找屋和以屋找人等應(yīng)用場(chǎng)景。
具體來(lái)說(shuō)，就是運(yùn)用多維數(shù)據(jù)匹配識(shí)別技術(shù)，通過(guò)人口動(dòng)態(tài)模型從各類登記表中聚合人口登記地址，從社會(huì)屬性中總結(jié)人口財(cái)產(chǎn)地址，從行為屬性中管理人口活動(dòng)地址，并按照活動(dòng)時(shí)間與頻次進(jìn)行分類分析：各類地址均落入對(duì)應(yīng)網(wǎng)格中，屬于該城中村所轄范疇的人口信息，即為該城中村需管理或服務(wù)的人口，并按照時(shí)間、空間、特征等三個(gè)維度進(jìn)行分析。由此，相關(guān)部門可確定真實(shí)可靠的人口地址信息，從而克服了傳統(tǒng)抽樣采集數(shù)據(jù)時(shí)間間隔長(zhǎng)、重點(diǎn)人群遺漏概率大等問(wèn)題。實(shí)際工作中，相關(guān)部門利用多源大數(shù)據(jù)，深入分析比對(duì)“疑似漏登、疑似應(yīng)銷未銷、疑似人戶分離”的流動(dòng)人員數(shù)據(jù)，進(jìn)行精準(zhǔn)落地并下發(fā)核查，提升工作成效。摸排工作開(kāi)展后，通過(guò)市政務(wù)大數(shù)據(jù)中心累計(jì)下發(fā)疑似漏登流動(dòng)人口精準(zhǔn)核查數(shù)據(jù)134.74萬(wàn)人，三個(gè)月內(nèi)核查補(bǔ)登流動(dòng)人口信息78.97萬(wàn)人、補(bǔ)登成效率為58.61%，精準(zhǔn)摸排成效顯著。
人口數(shù)據(jù)雙向流通賦能基層減負(fù)
數(shù)字化改革本意為提高政府工作效率，現(xiàn)實(shí)中卻往往出現(xiàn)平臺(tái)繁多、數(shù)據(jù)分割等問(wèn)題，加重基層工作人員填表報(bào)數(shù)的工作負(fù)擔(dān)，損害基層治理效能。人口數(shù)據(jù)自身由于內(nèi)容繁多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、更新頻繁、收集部門分散，更容易面臨口徑不一、重復(fù)填報(bào)、二次錄入等問(wèn)題。加上廣州龐大的本土人口規(guī)模與眾多流動(dòng)人口，對(duì)基層工作人員而言，收集與使用人口數(shù)據(jù)的挑戰(zhàn)愈加嚴(yán)峻。廣州市通過(guò)建立人口數(shù)據(jù)雙向流通閉環(huán)、積極推進(jìn)數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用，為基層減負(fù)賦能。
數(shù)據(jù)回流基層減少重復(fù)采集。人口數(shù)據(jù)雙向流通閉環(huán)是指在統(tǒng)一平臺(tái)內(nèi)由基層逐級(jí)向上填表報(bào)數(shù)，匯聚初始數(shù)據(jù)，政務(wù)大數(shù)據(jù)中心將分析處理過(guò)的數(shù)據(jù)回流，各級(jí)可直接按權(quán)限查看、應(yīng)用，從根本上減少重復(fù)采集、重復(fù)報(bào)送、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)申請(qǐng)等問(wèn)題。一是基于城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)“一張網(wǎng)”，人口數(shù)據(jù)管理范疇由領(lǐng)域數(shù)據(jù)、區(qū)域數(shù)據(jù)繼續(xù)延伸，觸達(dá)至街鎮(zhèn)一級(jí)。各層級(jí)建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、調(diào)度中心/資源池，統(tǒng)一匯總本級(jí)與下級(jí)的各類人口數(shù)據(jù)后統(tǒng)一向上傳遞，避免了部門條線各自收集導(dǎo)致的條塊分割，從而保障數(shù)據(jù)來(lái)源明確，減少重復(fù)采集；本級(jí)政府亦能全面掌握轄區(qū)數(shù)據(jù)，減少點(diǎn)對(duì)點(diǎn)發(fā)文申請(qǐng)的復(fù)雜程序。二是基于城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)“一棵樹(shù)”，實(shí)現(xiàn)各數(shù)據(jù)節(jié)點(diǎn)間數(shù)據(jù)的雙向流通?；鶎尤藛T收集到的新鮮數(shù)據(jù)作為樹(shù)葉（即源頭數(shù)據(jù)），進(jìn)入到公共數(shù)據(jù)治理體系。經(jīng)多源校核、標(biāo)準(zhǔn)化處理、融合分析等操作后的數(shù)據(jù)，將回流至基層，提升基層數(shù)據(jù)質(zhì)量。
數(shù)據(jù)技術(shù)賦能基層應(yīng)用。針對(duì)基層常態(tài)填表報(bào)數(shù)等重復(fù)性工作，廣州市結(jié)合“穗好辦”移動(dòng)端，搭建面向基層工作人員的統(tǒng)一工作終端和人口的檔案資料工作臺(tái)賬，實(shí)現(xiàn)對(duì)服務(wù)對(duì)象數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)更新和隨時(shí)查看，支撐基層工作人員對(duì)服務(wù)對(duì)象的檔案、臺(tái)賬管理和日常巡訪工作的開(kāi)展。對(duì)于尚未采集的數(shù)據(jù)，采取市、區(qū)、鎮(zhèn)街、社區(qū)4級(jí)統(tǒng)一的移動(dòng)辦公協(xié)同聯(lián)動(dòng)模式，即上級(jí)發(fā)布填表或?qū)ｍ?xiàng)任務(wù)，表格各級(jí)自動(dòng)分發(fā)，填報(bào)結(jié)果上級(jí)一鍵收取，數(shù)據(jù)自動(dòng)匯總，全流程“零干預(yù)”；對(duì)于系統(tǒng)已有數(shù)據(jù)，采取“以核代填”，通過(guò)城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)工具對(duì)基層報(bào)表進(jìn)行數(shù)據(jù)自動(dòng)填充，基層人員僅需對(duì)各項(xiàng)信息進(jìn)行核對(duì)、確認(rèn)，無(wú)需一一找數(shù)據(jù)、復(fù)制粘貼、人工計(jì)算、對(duì)應(yīng)填寫等。
人口基礎(chǔ)檔案賦能智慧服務(wù)
人口基礎(chǔ)檔案是涵蓋人口信息的規(guī)范記錄，建立人口基礎(chǔ)檔案是滿足人口在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等一系列公共服務(wù)方面需求的重要保障。廣州市通過(guò)城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)，建立、儲(chǔ)存、共享人口基礎(chǔ)檔案數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)把握服務(wù)對(duì)象的基礎(chǔ)信息，實(shí)現(xiàn)智能終端機(jī)定位投放，推動(dòng)社區(qū)居民的便捷式、一站式服務(wù)，提高公共服務(wù)質(zhì)量，并通過(guò)人口信息管理平臺(tái)對(duì)新增人口進(jìn)行識(shí)別，實(shí)現(xiàn)對(duì)人口的敏捷治理。
人口檔案數(shù)據(jù)為群眾辦事提速。一是賦能政務(wù)服務(wù)智能感知大廳。應(yīng)用機(jī)器學(xué)習(xí)算法、人臉識(shí)別、位置定位、5G等技術(shù)，提供企業(yè)群眾刷臉預(yù)約認(rèn)證、場(chǎng)景引導(dǎo)、智能導(dǎo)辦、評(píng)價(jià)跟蹤等大廳服務(wù)，實(shí)現(xiàn)大廳“千人千面”個(gè)性化服務(wù)感知。二是推動(dòng)智慧服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。通過(guò)大力推廣電子簽名、電子印章、電子證照和電子檔案，建立用戶信息授權(quán)機(jī)制和市民辦事數(shù)據(jù)共享比對(duì)機(jī)制，減少證明材料重復(fù)提交，加快政務(wù)服務(wù)“一站式”辦理，拓寬“一件事一次辦”的覆蓋范圍，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)由“人找服務(wù)”向“服務(wù)找人”轉(zhuǎn)變，拓展政務(wù)服務(wù)“灣區(qū)通辦”范圍與深度。三是賦能智慧社區(qū)建立。社區(qū)智能終端機(jī)實(shí)現(xiàn)城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)的人口數(shù)據(jù)聯(lián)通，根據(jù)人口分布數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)配置終端機(jī)，一方面解決群眾自助辦理業(yè)務(wù)“一處擁堵一處閑”等痛點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，另一方面為不同社區(qū)居民提供多樣化、一站式綜合服務(wù)，居民不出社區(qū)即能辦理個(gè)人業(yè)務(wù)，推動(dòng)了各領(lǐng)域公共服務(wù)向社區(qū)延伸。
人口數(shù)據(jù)空間助力精準(zhǔn)服務(wù)。通過(guò)人口信息的行為屬性、自然屬性和社會(huì)屬性的匹配，形成“人口畫像”，有關(guān)部門可根據(jù)不同人群，分類制定服務(wù)管理措施。如，通過(guò)數(shù)據(jù)標(biāo)簽的形式，掌握社區(qū)（村）老年人、慢性病人群、殘疾人、孕婦等重點(diǎn)人群情況，便于日常和應(yīng)急狀況下提供必要的服務(wù)。再如，針對(duì)新增人口，通過(guò)城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)和動(dòng)態(tài)人口模型聯(lián)通身份證讀卡器等人口數(shù)據(jù)采集應(yīng)用終端，打通及與人社、公安等部門的接口，形成多信息來(lái)源的人口和信息管理平臺(tái)，為新增人口建立數(shù)據(jù)空間，為其定制化、精準(zhǔn)提供主動(dòng)服務(wù)。具體應(yīng)用場(chǎng)景如：游客來(lái)到廣州入住酒店時(shí)，酒店的身份證讀卡器將人口信息傳輸至城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)，再通過(guò)平臺(tái)功能精準(zhǔn)定位和服務(wù)，提供旅游資訊、服務(wù)指引等便民信息；通過(guò)醫(yī)院新生兒信息采集終端，快速將新生兒信息傳輸至城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)，通過(guò)數(shù)據(jù)建模關(guān)聯(lián)父母信息，將戶口辦理指引等服務(wù)信息精準(zhǔn)推送至其父母，實(shí)現(xiàn)真正的城市定點(diǎn)定位智慧服務(wù)。
廣州實(shí)踐對(duì)超大城市人口數(shù)據(jù)治理的啟示
中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨中央、國(guó)務(wù)院準(zhǔn)確把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革趨勢(shì)，圍繞數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、數(shù)字政府建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略作出了一系列決策部署。在數(shù)字化時(shí)代，數(shù)據(jù)被賦予新的使命，數(shù)據(jù)治理能力成為一個(gè)國(guó)家、地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展能力的重要體現(xiàn)。在眾多的數(shù)據(jù)中，人口數(shù)據(jù)至關(guān)重要。人口既是城市生產(chǎn)水平、運(yùn)行質(zhì)量與決定者，也是城市公共服務(wù)與技術(shù)設(shè)施的使用者，人口數(shù)據(jù)蘊(yùn)含巨大潛力。在數(shù)字化時(shí)代，如何將人口數(shù)據(jù)匯集、整理、歸納、使用，以實(shí)現(xiàn)政府治理能力提升，并最終更好服務(wù)社會(huì)發(fā)展、增進(jìn)人民福祉，成為當(dāng)下我國(guó)各級(jí)政府必須思考的問(wèn)題。
近年來(lái)，各地政府積極開(kāi)展探索實(shí)踐，以人口數(shù)據(jù)治理破解治理難題，并取得了一定成效。但當(dāng)前，我國(guó)在人口數(shù)據(jù)治理方面仍然面臨著分布零散、變動(dòng)頻繁、隱私權(quán)敏感、體系化程度不高等問(wèn)題。為了進(jìn)一步探索如何精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)人口數(shù)據(jù)治理，廣州市堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于數(shù)字中國(guó)建設(shè)重要指示精神，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，踔厲奮發(fā)、善作善成，創(chuàng)新人口數(shù)據(jù)治理理念和方式，通過(guò)管理和技術(shù)雙管齊下實(shí)現(xiàn)了對(duì)人口數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)治理，探索出一條超大城市人口數(shù)據(jù)治理路徑，為其他有關(guān)單位提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。
一是制度先行，助力數(shù)據(jù)之治。“小智治事，大智治制。”制度建設(shè)管根本、管全局、管長(zhǎng)遠(yuǎn)，唯有制度先行才能確保后續(xù)工作不走樣、不越軌。廣州市通過(guò)出臺(tái)一系列數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)相關(guān)政策與制度規(guī)范，為工作開(kāi)展指明了方向，統(tǒng)一了標(biāo)準(zhǔn)，劃定了紅線，提供了遵循依據(jù)，最終形成了公共數(shù)據(jù)全生命周期的源頭、規(guī)范及長(zhǎng)效化治理。廣州市堅(jiān)持制度先行，加強(qiáng)制度建設(shè)的有效做法為實(shí)現(xiàn)廣州數(shù)據(jù)之治提供了基本保障。
二是技術(shù)支撐，順應(yīng)時(shí)代之變。新時(shí)代，無(wú)疑也是新技術(shù)應(yīng)用的時(shí)代。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，社會(huì)治理模式正在從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動(dòng)，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會(huì)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。廣州的經(jīng)驗(yàn)做法緊扣時(shí)代發(fā)展脈搏，依托技術(shù)支撐，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，以流通和融合為目標(biāo)，著力建立全量公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一、集約、安全、高效的城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)非公共數(shù)據(jù)逐步融入、全域數(shù)據(jù)整合優(yōu)化、數(shù)據(jù)要素內(nèi)外流通；并依托該平臺(tái)建設(shè)，打造了全市統(tǒng)一的綜合人口數(shù)據(jù)庫(kù)，并初步建成人口精準(zhǔn)治理體系，即“認(rèn)知-感知-策之-行知-悟知”閉環(huán)。
三是創(chuàng)新模型，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理。人口數(shù)據(jù)治理能力的提升離不開(kāi)新興技術(shù)的應(yīng)用，但其治理依據(jù)仍然離不開(kāi)模型的構(gòu)建。在復(fù)雜變化的環(huán)境中，模型要不斷創(chuàng)新，才能保證其科學(xué)性、針對(duì)性及有效性。廣州市基于對(duì)廣州市人口的深度認(rèn)知，建立了動(dòng)態(tài)人口模型，從時(shí)間、空間、特征三個(gè)維度，進(jìn)行深度分析，準(zhǔn)確把握城市活動(dòng)人口的靜態(tài)特征和動(dòng)態(tài)特征，及時(shí)感知人口動(dòng)態(tài)變化，對(duì)人口數(shù)據(jù)進(jìn)行常態(tài)化管理與及時(shí)性更新，滿足了日益精細(xì)化的社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。
四是推動(dòng)應(yīng)用，實(shí)踐檢驗(yàn)成效。成效是衡量工作的重要標(biāo)尺。廣州市通過(guò)一系列政務(wù)服務(wù)、城市管理、社會(huì)治理等專項(xiàng)實(shí)踐驗(yàn)證了城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)和人口動(dòng)態(tài)模型在人口數(shù)據(jù)治理中的有效作用。如通過(guò)多維數(shù)據(jù)匹配識(shí)別技術(shù)有效治理流動(dòng)人口數(shù)據(jù)，通過(guò)建立人口數(shù)據(jù)雙向流通閉環(huán)深化基層減負(fù)；通過(guò)人口基礎(chǔ)檔案及外來(lái)人口信息精準(zhǔn)推送賦能服務(wù)。實(shí)踐證明，利用城市大數(shù)據(jù)平臺(tái)和人口動(dòng)態(tài)模型，能夠精準(zhǔn)、高效地識(shí)別人口屬性與特征。
黨的二十大明確提出，要加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)。“十四五”規(guī)劃設(shè)立“加快數(shù)字化發(fā)展 建設(shè)數(shù)字中國(guó)”專篇，為數(shù)字中國(guó)建設(shè)指明了發(fā)展路徑。未來(lái)，廣州市將勇?lián)姑?、勇毅前行，重點(diǎn)以人口數(shù)據(jù)精準(zhǔn)治理和大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)為抓手，推動(dòng)廣州譜寫超大城市人口數(shù)據(jù)治理新篇章，全面開(kāi)創(chuàng)廣州數(shù)字政府建設(shè)新局面，助力數(shù)字中國(guó)建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。一方面，繼續(xù)完善人口數(shù)據(jù)治理相關(guān)制度機(jī)制，保障人口數(shù)據(jù)治理有法有度；結(jié)合數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革，進(jìn)一步強(qiáng)化人口數(shù)據(jù)要素流通和使用，不斷提升人口精準(zhǔn)治理能力與治理水平。另一方面，在現(xiàn)有成果基礎(chǔ)上進(jìn)一步邁向超大城市敏捷治理階段，將公共數(shù)據(jù)治理域和數(shù)據(jù)要素流通域的“數(shù)據(jù)雙域”與社會(huì)常態(tài)化治理與應(yīng)急管理的“治理雙域”聯(lián)動(dòng)，探索數(shù)據(jù)要素一級(jí)市場(chǎng)，拓展數(shù)據(jù)交易平臺(tái)功能，以滿足不斷快速變化的社會(huì)治理需求，推動(dòng)大數(shù)據(jù)平臺(tái)在社會(huì)治理各領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用，推進(jìn)城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。
【供稿單位：
廣州市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局
中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心行為公共管理研究所
中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院
廣東數(shù)字政府研究院
課題組成員：謝明、梁文謙、李剛、周曉健、黃慶、朱尖、謝紹暉、張曉會(huì)、秦梟童、張書(shū)維、張梓丙、吳文浩】
參考文獻(xiàn)
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責(zé)編：馮一帆／美編：石 玉