【摘要】堅持中國共產黨的領導，堅持集體土地所有權，堅持發(fā)展壯大集體經濟、服務集體成員，是農村集體經濟組織立法的起點和歸宿，更是農村集體經濟立法的基本遵循。農村集體經濟立法面臨的變化，彰顯農村集體經濟組織的時代特色。制定農村集體經濟組織法，要立足現(xiàn)實需要，不搞“一刀切”；回應社會主義市場經濟體制需求，合理配置集體生產要素；保持前瞻性，為進一步深化改革留有余地，助力實現(xiàn)農村集體經濟的發(fā)展壯大和集體成員的共同富裕。

【關鍵詞】農村集體經濟組織  集體產權改革  農村集體經濟    

【中圖分類號】D923    【文獻標識碼】A 

農村集體經濟組織在社會主義改造的基礎上成立，具有歷史延續(xù)性，是社會主義公有制實現(xiàn)的重要保障。2022年底，《中華人民共和國農村集體經濟組織法（草案）》（以下簡稱《草案》）進行了第一次審議，并向社會征求意見。2023年全國人大常委會立法工作計劃指出，要在2023年底對《草案》進行第二次審議。唯有把握農村集體經濟組織立法面臨哪些“不變”，哪些要“變”，方能科學立法，合理設置農村集體經濟組織的內部治理結構和運行機制。

農村集體經濟組織立法的必要性

農村集體經濟組織在改革開放前歷經初級社、高級社、人民公社等組織形態(tài)。改革開放后，1983年中共中央發(fā)布的《當前農村經濟政策的若干問題》提出人民公社體制改革，實行政社分立。1984年中央一號文件提出以土地公有制為基礎的地區(qū)性合作經濟組織可以在村范圍內設置，也可以在生產隊范圍設置，并指出可以是一套班子、兩塊牌子。伴隨著土地承包到戶，國家確立了家庭聯(lián)產承包責任制。在經濟較發(fā)達地區(qū)，農村集體經濟組織的形式有經濟合作社、經濟聯(lián)合社、經濟聯(lián)合總社、農工商公司、村經濟合作社等，但在發(fā)展壯大農村集體經濟方面仍有待提升；在經濟欠發(fā)達地區(qū)，農村集體經濟組織的作用沒有得到應有的發(fā)揮。

農村集體產權改革，著眼于解決農村集體財產歸屬不清、權責不明、保護不力等較為突出的問題。2021年底，農村集體產權改革階段性任務已經完成。如何對集體財產進行有效監(jiān)管和運營，促進集體財產保值、增值，發(fā)展壯大農村集體經濟，惠及集體成員，是迫切需要解決的問題。在此背景下，需要對農村集體經濟組織進行立法規(guī)制，使其規(guī)范有效運行，助力和美鄉(xiāng)村建設，進一步推動鄉(xiāng)村全面振興。

農村集體經濟組織立法的“三個堅持”

堅持中國共產黨的領導。農村集體經濟組織從產生之初，即具有明顯的政治色彩，是社會主義公有制的重要載體。黨關于農村集體經濟組織的政策，為農村集體經濟組織立法明確方向、提供遵循。“悟”透其中的道理，創(chuàng)新運行機制，方能在發(fā)展壯大農村集體經濟、切實保護集體成員利益的過程中，進一步鞏固黨對農村工作的領導，提高黨對農村工作的領導水平，夯實農村集體經濟發(fā)展的政治基礎，確保黨確立的農村工作目標如期完成。在農村集體經濟組織立法中，必須堅定立法的政治屬性，切實通過法律規(guī)范權利義務的設定，使黨的意志上升為國家法律，保障農村集體經濟組織的穩(wěn)健運行。

堅持集體土地所有權。農村集體土地所有權，是社會主義公有制的重要體現(xiàn)，當然也是農村各項改革的底線。農村集體產權改革過程中，把農村集體資產分為資源性資產、經營性資產和非經營性資產。資源性資產中的所有權涉及到集體土地所有權的，自應排除在責任財產范圍之外；而非經營性資產，涉及到農村公共品的供給，也應排除在責任財產范圍之外。對于重塑的農村集體經濟組織而言，其責任財產應屬于可以流轉并可用于經營的資源性資產，例如可以流轉的集體經營性建設用地使用權等，以及其他經營性資產，但絕對不能包括資源性資產中的集體土地所有權。

堅持發(fā)展壯大集體經濟、服務集體成員。農村集體經濟組織要立足于發(fā)展壯大農村集體經濟的現(xiàn)實基礎，實現(xiàn)集體成員共同富裕的目標。農村集體經濟組織立法，以服務集體成員為目的，助力社會主義公有制在農村的實現(xiàn)，關鍵考量點仍然是圍繞農村集體經濟的發(fā)展壯大展開。國家推行的農村集體產權改革，集體成員資格的認定和農村集體經濟組織的重塑是重要內容。在農村集體經濟組織立法中，需提煉、總結農村集體產權改革的成果，確立集體成員的主體地位，充分尊重集體成員的權利，通過合理設置農村集體經濟組織的內部治理機構，例如成員大會、理事會、監(jiān)事會等，使集體成員的意志能夠充分表達。

農村集體經濟組織立法面臨的變化

背景之“變”。中華人民共和國成立后，實施了一系列的社會主義改造，產生了在此基礎上的生產隊、生產大隊等政社合一的農村集體經濟組織。改革開放后，農村土地經營政策進行了重大調整，以安徽鳳陽小崗村的包產到戶為標志，形成了家庭聯(lián)產承包責任制及統(tǒng)分結合的雙層經營體制。在新時代背景下，農村集體經濟組織立法，需把握背景之變，克服傳統(tǒng)慣性帶來的阻礙，在社會主義市場經濟背景下，著眼于集體土地所有制的多種實現(xiàn)形式，充分借鑒法人治理結構中的合理因素，創(chuàng)新組織運行模式，確保集體資產保值增值、集體成員共享收益。

“統(tǒng)”之“變”。在人民公社時期，農村集體經濟組織采取“公有公營”的經營模式，具體由作為基本核算單位的生產隊負責統(tǒng)一經營。改革開放后實行“統(tǒng)分結合”的雙層經濟體制，“統(tǒng)”絕非直接理解為集體統(tǒng)一經營，更多的是集體提供經營服務。2019年中央一號文件明確提出要堅持家庭經營基礎性地位。如果農村集體經濟組織有能力并且集體成員自愿，可以采取土地經營權流轉的模式由農村集體經濟組織統(tǒng)一經營。此外，共同勞動、共同分配是計劃經濟時代農村集體經濟組織的運行常態(tài)，改革開放后集體土地分包到戶，共同勞動、共同分配已經成為歷史，通過集體成員身份參與農村集體經濟組織治理，依托股份制和生產環(huán)節(jié)的協(xié)作，應是農村集體經濟組織立法的亮點，也是新時代背景下“統(tǒng)”的典型體現(xiàn)。

社區(qū)性之“變”。在計劃經濟體制下，人口流動受到嚴格限制，農村集體經濟組織具有社區(qū)的封閉性。改革開放后，雖然人口流動逐漸放開，農民外出務工已經成為普遍現(xiàn)象，并且外出務工收入往往已經成為一些農民的主要收入來源，土地收入占農民全部收入的比重已經大大降低。但從農村集體經濟組織發(fā)展的長遠角度來看，社區(qū)的封閉性阻隔了市場要素的流動，無法實現(xiàn)要素的合理配置和優(yōu)化組合，規(guī)避甚至拒絕要素流動。社會主義市場經濟條件下，市場發(fā)揮著資源配置的決定性作用，通過市場的力量，可以實現(xiàn)資源的優(yōu)化組合，因此需要辯證看待社區(qū)的封閉性。一方面，社區(qū)的封閉性是歷史范疇，奠定了農村集體經濟組織存續(xù)的基礎；另一方面，適度引進外部資源，甚至允許符合條件的人員加入農村集體經濟組織，為農村集體經濟組織內部治理的完善注入新鮮血液。

運行模式之“變”。在計劃經濟時代，農村集體經濟組織是基本生產單位，組織農民從事農業(yè)生產，依照政府安排對農產品進行統(tǒng)購統(tǒng)銷。重塑的農村集體經濟組織，雖然仍具有很強的政治性，但其本質仍是經濟組織。這是因為，雖然其注重資產的保值增值，但其還承擔著經濟社會職能，不能簡單界定為以營利為目的。農村集體經濟組織運行中的橋梁和紐帶作用十分明顯，這與傳統(tǒng)農村集體經濟組織尤其是計劃經濟時代的農村集體經濟組織存在天壤之別。此種區(qū)分意味著在農村集體經濟組織立法中，在集體成員意志充分表達的基礎上，由農村集體經濟組織自主選擇適合自身特點的經營模式和管理機制。

農村集體經濟組織的立法建議

立足現(xiàn)實需要，不搞“一刀切”。農村集體產權改革后，如沒有及時重塑農村集體經濟組織，可能出現(xiàn)由于農村集體經濟組織缺位或治理結構缺陷等原因，農村集體資產被少數(shù)人中飽私囊，甚至造成集體財產流失等后果。但是，農村集體經濟組織的重塑是一個過程。如果為了重塑農村集體經濟組織而不顧農村集體經濟發(fā)展的實際情況，將無益于農村集體經濟的發(fā)展壯大。在農村經濟發(fā)展中，對于集體資產數(shù)量較少，土地以發(fā)包形式為農戶設立土地承包經營權或通過分配形式為農戶設立宅基地使用權的農村集體，仍可由村民委員會代行農村集體經濟組織的職責。農村集體經濟組織的重塑，需要有歷史耐心和統(tǒng)籌考量，絕對不能好高騖遠，脫離實際。在農村集體經濟組織立法過程中，建議對此問題進行重點關注。

回應社會主義市場經濟發(fā)展要求，合理配置集體生產要素。社會主義改造完成后所確立的集體土地“隊為基礎、三級所有”格局，在計劃經濟時代支撐著農村生產經營活動的展開，在改革開放之后仍然是農村集體經濟存續(xù)和發(fā)展的基石。集體土地所有制，在計劃經濟時代實現(xiàn)形式單一，體現(xiàn)為集體成員在集體統(tǒng)一組織下，共同勞動、按勞分配。改革開放以來，雙層經營體制下，落實農戶土地承包經營權，推行承包地“三權分置”，穩(wěn)定土地承包權、放活土地經營權，引入市場機制，實現(xiàn)承包地的適度規(guī)模經營。此類舉措實則在發(fā)揮市場的力量，通過市場機制合理配置農村生產要素。在農村集體經濟組織立法過程中，需遵循經濟發(fā)展規(guī)律，依托市場的力量，科學配置農村集體經濟組織的權利義務，使之契合社會主義市場經濟的發(fā)展要求，在發(fā)展壯大農村集體經濟的過程中發(fā)揮重要作用。

保持前瞻性，為進一步深化改革留有余地。在《民法總則（草案）》（二審稿）中農村集體經濟組織并沒有作為特別法人進行規(guī)定，在法人的一般規(guī)定中規(guī)定了農村集體經濟組織。《民法總則（草案）》（三審稿），把農村集體經濟組織作為特別法人進行規(guī)定?！睹穹ǖ洹费匾u《民法總則》的規(guī)定。把農村集體經濟組織作為特別法人，是我國民事立法中的典型特色，需依托農村集體經濟組織的運行實踐，不斷總結經驗，實現(xiàn)理論研究和實踐運行的互動，謀求共識的最大公約數(shù)，以此完善農村集體經濟組織制度。農村經濟組織法立法要具有開放思路，對于爭論比較大而在短期內難以形成共識的問題，建議盡量不予規(guī)定，為農村集體經濟組織的實踐創(chuàng)新和深化改革留有余地。

新時代背景下的和美鄉(xiāng)村建設，是農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的生動體現(xiàn)，也是實現(xiàn)農民共同富裕的制度安排。在這個進程中，發(fā)展壯大農村集體經濟是壓艙石，為和美鄉(xiāng)村建設提供堅實基礎。通過制定農村集體經濟組織法，可以促使農村集體財產的有效管理，實現(xiàn)集體土地所有權實質化，杜絕“小村官、大蛀蟲”的現(xiàn)象，切實為農村集體經濟的發(fā)展壯大提供制度供給，促進農村經濟的發(fā)展，完善鄉(xiāng)村治理機制，助力和美鄉(xiāng)村建設。

（作者分別為河南農業(yè)大學文法學院副教授；河南農業(yè)大學外國語學院講師）

【注：本文系國家社會科學基金重大項目“新時代中國特色土地管理法律制度完善研究”（項目編號：18ZDA152）和河南省高等教育教學改革研究與實踐重點項目“中原農耕文明融入農林高校課程思政教育體系研究與實踐”（項目編號：2021SJGLX089）階段性成果】

【參考文獻】

①《中共中央  國務院關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》，中國政府網，2016年12月29日。

②《中共中央  國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，中國政府網，2018年2月4日。

③《關于〈中華人民共和國農村集體經濟組織法（草案）〉的說明》，中國人大網，2022年12月29日。

責編/孫垚    美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。