【摘要】民族要復興，鄉(xiāng)村必振興。全面推進鄉(xiāng)村振興，需管好用好作為農業(yè)農村發(fā)展基礎要素的農村集體資產。當前，一些地區(qū)在農村集體資產管理中面臨管理手段單一、理念陳舊、人才匱乏等現(xiàn)實困境，亟需依托專業(yè)化管理人才隊伍建設，逐步轉變輕視非經營性資產管理的陳舊理念，補齊鄉(xiāng)村振興短板，兼顧集體資產管理的經濟效益與社會效益，推動對于集體資源性、經營性及非經營性資產的協(xié)同管理。

【關鍵詞】鄉(xiāng)村振興 農村集體資產 農村集體經濟組織

【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

黨的二十大報告指出：“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。”推動農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，促進農村集體經濟發(fā)展，助力農業(yè)產業(yè)轉型升級，最為基礎、最為核心的要素是農村集體資產。當前我國農村集體資產管理中存在人才匱乏、理念陳舊、資產管理利用手段單一等問題，如何有效破解這些問題進而全面推進鄉(xiāng)村振興，成為當前重要的現(xiàn)實課題。

加強農村集體資產管理的現(xiàn)實必要性

首先，農村集體資產是農業(yè)農村發(fā)展的物質基礎，也是農村集體經濟發(fā)展的基本要素?？茖W合理開發(fā)集體資產，充分發(fā)揮集體資產價值，能夠為農業(yè)產業(yè)化發(fā)展與規(guī)?；洜I提供不竭動力，進而增加農村集體成員收入，調動成員積極性。集體資產合理開發(fā)與利用所形成的資本積累，能增強集體經濟發(fā)展的韌性，提升集體經濟參與市場經濟的競爭能力，從而吸引外部資本投入到集體經濟發(fā)展中。在壯大集體經濟的同時，也為推動鄉(xiāng)村公共服務供給、改善基礎設施、提高環(huán)境保護水平等提供物質保障。

其次，管好用好農村集體資產可以為全面推進鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。習近平總書記多次強調：“產業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重中之重。”實現(xiàn)產業(yè)振興，首要的是管好用好集體資源性資產、經營性資產。資源性資產為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展提供土地等基礎要素保障，經營性資產能夠為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展提供資金以及必要的物質基礎。此外，為協(xié)同推進產業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興，還要充分發(fā)揮農村集體非經營性資產的公共供給效用。隨著產業(yè)轉型發(fā)展與農村生態(tài)、人居環(huán)境的改善、基礎設施的提升，吸引更多的人才投身于鄉(xiāng)村建設，進而帶動農村基層組織治理能力提升，生產經營管理水平提升。

最后，管好用好農村集體資產能夠為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家奠定堅實基礎。強國必先強農，農強方能國強。農村集體資產是農民富強的物質基礎、產業(yè)興旺的要素基礎、生態(tài)和美宜居的基礎保障，只有推動各類農村集體資產充分發(fā)揮作用并實現(xiàn)價值最大化，才能補齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板，推動建成社會主義現(xiàn)代化美麗鄉(xiāng)村。

當前我國農村集體資產管理面臨的現(xiàn)實問題

在理論研究和實踐中，對能直接應用于經營活動并產生經濟收益的集體資源性、經營性資產的管理關注較多，對非經營性資產管理鮮有論述。當前制約我國農村集體經濟的良性健康發(fā)展的因素主要有三個方面。

一是集體資產管理利用的手段單一。首先，當前農村地區(qū)集體資產管理與利用仍主要體現(xiàn)為資產整體打包發(fā)包、轉讓等，這種相對初級的管理與利用方式，難以真正提升集體資產的附加值。農村集體經濟組織的主要收入構成為土地承包費、集體經營性建設用地出租收入以及政府資金投入。真正參與市場經濟活動，遵循市場經濟法則，發(fā)展可持續(xù)性集體產業(yè)而獲得的收益相對較小。其次，部分村集體在利用集體資產進行項目經營開發(fā)時盲目跟風，無法深入挖掘地方特色。以近年興起的鄉(xiāng)村旅游及民宿產業(yè)為例，一些地區(qū)未能深入挖掘地方特色，無法與本地旅游資源深度結合而形成品牌效應，“百宿一面”的同質化現(xiàn)象較嚴重，加之游客人數(shù)多集中于旺季，導致集體資產利用不充分，甚至造成閑置浪費。最后，當前農村集體經濟組織仍處于建設發(fā)展初級階段，市場化運行能力不足，組織結構松散，經營決策科學性、專業(yè)性有待提升。農村集體資產管理與利用的決定權和主導權屬于農民集體，但是農民集體主體虛置、行為能力缺乏，導致實踐中主要是以出租、出讓等方式對集體資產進行開發(fā)利用。

二是對于集體資產管理的認知有偏差。近年來黨和國家始終關注農村基礎設施建設與公共服務供給等領域發(fā)展，陸續(xù)出臺多種政策措施，促進農村基礎設施及基本公共服務與社會經濟協(xié)同發(fā)展。但一些地方政府和農村集體沒有準確把握高質量發(fā)展的核心要義，片面認為對于包含公共供給和服務功能的非經營性資產的管護“得不償失”，非但不能帶來直接經濟收益，而且需要投入巨大管護成本。由于一些相關責任主體對非經營性資產疏于管護，導致集體非經營性資產無法被充分利用，甚至造成了資產浪費。

三是集體資產管理的專業(yè)人才匱乏?，F(xiàn)階段我國農村集體資產管理面臨資產管理隊伍固化、專業(yè)經營管理人才匱乏等窘境。究其根源，一方面，我國農村社會的宗族血緣等文化傳統(tǒng)仍根深蒂固，部分農村集體的基層干部由村內擁有“聲望”的成員或較高輩分成員擔任，往往“一人兼多職”，人員、機構以及職能的交叉混淆，直接影響農村集體資產管理隊伍的專業(yè)化和現(xiàn)代化建設；另一方面，廣大農村經濟發(fā)展水平、基礎設施建設及公共服務供給與城市相比仍較為落后，疊加相對較低的生產生活水平和福利待遇，相對城市有限的晉升空間和發(fā)展?jié)摿?，較難吸引具有專業(yè)管理知識與經驗的人才返鄉(xiāng)。

農村集體資產管理的優(yōu)化策略及建議

第一，以建設專業(yè)化集體資產管理隊伍為核心強化人才培育。“鄉(xiāng)村振興，人才是關鍵。”中共中央 國務院發(fā)布《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》為打破體制機制障礙與制度壁壘，促進人才流動奠定了重要基礎。首先，從內部打破現(xiàn)有的集體資產管理模式和人才選拔模式。堅持完善基層治理結構，對于農村基層黨組織、村民委員會和農村集體經濟組織所涉及的農村基層社會治理、集體經濟發(fā)展、公共服務的職責功能進行明確劃分。逐步剝離“村兩委”集體資產經營管理權，自下往上形成專業(yè)且相對獨立的農村集體資產管理隊伍，確保集體資產管理人員能夠將主要精力投入集體資產增值保值以及公共服務提升。同時充分發(fā)揮基層黨組織作用，加強上級部門指導，通過基層黨組織提名、上級考察選拔等多種方式，為農村集體資產管理選拔輸送適合當?shù)匕l(fā)展要求、具有專業(yè)能力的負責人與專業(yè)性人才。其次，更重視集體外部人才引入，多措并舉培養(yǎng)人才、吸引人才、留住人才。一方面，完善專業(yè)化集體資產管理人才培養(yǎng)，充分發(fā)揮國家職業(yè)培訓與高校、科研院所在農村集體資產管理人才培養(yǎng)中的作用，依托農業(yè)經理人、農業(yè)科技人員等專業(yè)人才的培養(yǎng)，增加具有專業(yè)集體資產管理與開發(fā)利用能力的人才數(shù)量；另一方面，積極擴展完善農村基層崗位晉升通道，擴寬基層崗位未來發(fā)展空間；此外，在農村集體產權改革的基礎上充分保障外部人才的合法權益。只有以培育專業(yè)化集體資產管理隊伍為核心，“內外結合”建設具有專業(yè)知識和技能的人才隊伍，在提升基層治理水平的同時，進一步推動現(xiàn)代化、科學化的運營管理、財務管理、風險管理等各項制度在農村扎根落地，才能有效提升農村集體資產管理的質量和效益。

第二，以兼顧集體資產管理的經濟效益與社會效益為宗旨促進資源開放共享。針對農村集體資產管理，不僅要注重對于資源性、經營性資產的開發(fā)利用，增加經濟效益，也要以兼顧集體資產管理的經濟效益與社會效益為目標，積極探索對非經營性資產的管理與利用之道，盡快補齊農村基礎設施、人居環(huán)境和公共服務的短板，最大化發(fā)揮農村公共基礎設施和公共服務設施的作用，推進基本公共服務均等化。

非經營性資產歸農民集體所有，但其使用不應僅強調目的性，而且要逐步弱化乃至打破使用壁壘。在一些地方實踐中，只有處于“閑置”狀態(tài)的非經營性資產，才能通過明確其為集體經營性資產，使其具有被盤活經營開發(fā)的可能。然而對于正在使用中的非經營性資產，在管理中是否必須要固守其使用的封閉性和無償性？例如，某村集體投資建設的公共體育娛樂設施，該設施作為非經營性資產，在對其管理的過程中，除允許本村村民免費使用外，可否允許外村村民乃至城鎮(zhèn)居民使用？若允許，是否可以適當收費？申言之，對于非經營性資產管理可否適度引入市場化的手段？中共中央 國務院印發(fā)的《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》提出要對非經營性資產進行“統(tǒng)一運行管護”，并未否定和排斥對非經營性資產的適度的市場化利用。推進基本公共服務均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、共同富裕，兼顧非經營性資產管理的經濟效益與社會效益，可以探索將非經營性資產的所有權與經營權分離，通過完備準入制度引入專業(yè)的管理團隊，有效推動非經營性資產利用和公共供給。具體而言，一是將農業(yè)生產性公共基礎設施及公共服務所涉非經營性資產和義務教育、公共衛(wèi)生、基本養(yǎng)老保障等基本公共服務所涉非經營性資產，無償供給本集體成員使用。二是在優(yōu)先滿足本集體成員需求的基礎上，可以逐步探索以有償形式向外村村民乃至城鎮(zhèn)居民開放前述非經營性資產的利用。三是對于托育服務、學前教育、康養(yǎng)服務、滿足特殊需求的優(yōu)質醫(yī)療服務等非基本公共服務領域所涉非經營性資產，應以有償形式面向全社會開放，但也應優(yōu)先滿足本集體成員需求，并給予相應的費用優(yōu)惠。通過前述適度開放利用和合理收取使用費用，不僅可以有效解決對非經營性資產管護投入問題，而且有利于提升農村集體非經營性資產利用效能，促進公共供給。

第三，以拓展集體資產的運營方式為依托推動農村集體經濟組織的市場參與?，F(xiàn)階段，農村集體經濟組織在集體資產管理與利用過程中的市場參與程度不足，難以充分調動集體成員以及全社會對于集體資產開發(fā)利用的積極性。對此，建議著眼于提升集體成員乃至全社會有序開發(fā)利用集體資產的積極性，充分發(fā)揮農村集體經濟組織在管理集體財產、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經濟、服務集體成員等方面的作用。探索新的資產管理組織模式、資產利用方式，豐富產業(yè)選擇。

首先，就集體資產管理模式來說，建議以保障集體成員利益為底線，增強農民集體自主經營能力。探索市場化運行方式，促進要素自由流動和資源優(yōu)化配置，提升農村集體經濟組織市場信息獲取能力和市場風險防范能力，推動農村集體經濟組織的市場化、規(guī)范化發(fā)展。通過資金入股、資源入股等方式推動農村集體經濟組織經營管理機制市場化，提升農村集體資產管理效率，增加農民財產性收入。此外，完善法律事務、財務管理、人力資源等內部職能部門，增強農村集體經濟組織抵御市場風險的能力。

其次，就集體資產的管理利用方式來說，要更注重收益持續(xù)性、經營參與性以及利用開放性。一方面，對資源性資產、經營性資產的管理與利用，可逐步減少單純的出租、出讓等利用方式，增加入股、聯(lián)營等共同經營的比重，提升農村集體經濟組織的市場參與度。另一方面，積極探索集體資產管理與利用的市場化路徑，可探索將基礎設施與公共服務領域的集體資產管理與不動產投資信托基金（REITs）相結合，逐步推動集體資產管理過程中的社會參與。

最后，在集體資產管理運營中所進行的產業(yè)選擇，應堅持地方特色，同時兼顧區(qū)域協(xié)調發(fā)展。一方面，在資源有限和市場需求有限的前提下，缺乏特色的同質化競爭一般會走向價格競爭，導致競爭者經濟收益下降。另一方面，農村集體資產的管理利用要更加注重統(tǒng)合協(xié)調，可以通過“產業(yè)抱團”“聯(lián)合發(fā)展”等多種方式，形成產業(yè)集群以降低產業(yè)發(fā)展成本，提升集體資產運營效益。

（作者分別為中國政法大學民商經濟法學院教授、博導，中國政法大學地方財政金融與農村法治研究中心主任；中國政法大學地方財政金融與農村法治研究中心研究員）

【注：本文系國家社會科學基金一般項目“我國糧食安全保障法治化的困境與克服研究”（項目編號：21BFX110）階段性成果】

【參考文獻】

①匡遠配、彭凌鳳：《新型農村集體經濟的共同富裕效應》，《西北農林科技大學學報（社會科學版）》，2023年第2期。

②曹相見：《農村集體經濟組織特別法人的特別效果》，《法學論壇》，2023年第2期。

責編/李一丹 美編/王夢雅

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