摘 要:進入后土地財政時代，大多數(shù)縣級政府將主要依賴上級轉(zhuǎn)移支付維持運轉(zhuǎn)。自上而下的轉(zhuǎn)移支付往往以項目制的方式下達到基層，具有鮮明的碎片化特點，導(dǎo)致縣級政府很難對這些分散的資源進行統(tǒng)籌調(diào)配，因地制宜地開展鄉(xiāng)村治理工作。以縣為單位進行財政資金的統(tǒng)籌調(diào)配有助于更合理地滿足農(nóng)民的需求偏好。在以縣為主的資源分配過程中，除了強調(diào)縣級統(tǒng)籌，更需要強調(diào)財政資源配置的公共性和民主性，這樣才能確保公共品建設(shè)滿足多數(shù)農(nóng)民的真實需求。

關(guān)鍵詞:縣域治理 后土地財政時代 以縣為主 治理體制

【中圖分類號】F320 【文獻標識碼】A

作為最完整的基層政權(quán)，縣一直以來都在中國的治理體制中扮演著至關(guān)重要的角色。“皇權(quán)不下縣”雖然不足以概括傳統(tǒng)中國基層治理的真實面貌，但是在很大程度上呈現(xiàn)了縣作為國家政權(quán)末端的基礎(chǔ)性功能。[1]雖然近代以來，國家政權(quán)建設(shè)不斷嘗試穿透縣級，縣始終是功能最為健全的基層政權(quán)。如何理解財政結(jié)構(gòu)與治理體制之間的關(guān)系，尤其是在后土地財政時代如何理解縣級政權(quán)的治理功能，這是本文研究的核心問題（本文討論的主要是中西部的農(nóng)業(yè)縣）。

財政結(jié)構(gòu)與治理體制

財政是國家治理能力現(xiàn)代化的基石，[2]財政結(jié)構(gòu)在很大程度上決定了治理體制的運行邏輯。[3]當(dāng)我們將討論限定在鄉(xiāng)村范疇之內(nèi)，國家的財政資源汲取主要涉及兩種類型，一是農(nóng)業(yè)稅費，二是土地財政（其他類型的資源汲取還包括來自企業(yè)和個人的稅賦，這在大部分地區(qū)的普通鄉(xiāng)村并非主流）；而地方的財政資源分配也有兩種來源，一是來源于上級轉(zhuǎn)移支付，二是來源于本級財政。

與資源汲取的財政體制相匹配的鄉(xiāng)村治理，具有較強的動員屬性，即政府需要進行充分的社會動員才能夠從中汲取相應(yīng)的財政資源。[4]一方面，政府會表現(xiàn)出較為明顯的干預(yù)力量，試圖通過強力從社會汲取資源；另一方面，政府也會更多地回應(yīng)社會的需求，試圖通過滿足社會需求博取民眾的好感，使后者能夠自愿接受政府的資源汲取。一般來說，如果政府的資源汲取需要民眾更多的配合方能實現(xiàn)，則政府將對社會需求做出更多的回應(yīng)。

在2005年國家取消農(nóng)業(yè)稅費之前，政府對農(nóng)村社會的資源汲取類型主要是農(nóng)業(yè)稅費。例如，江蘇揚中縣1950年的農(nóng)業(yè)稅收入占財政總收入的比例高達86.72％。[5]而政府能否提取到足額的農(nóng)業(yè)稅費，與農(nóng)業(yè)經(jīng)營的成效直接相關(guān)。如果農(nóng)民不種田或者種田的產(chǎn)出很低，那么就算政府用盡全力，也難為無米之炊。因此，政府不得不重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是在農(nóng)田水利的修建維護上，這一點在新中國成立后的前三十年體現(xiàn)得非常明顯。[6]改革開放之后，國家工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的依賴逐漸弱化，但是縣級政府的財政收入主要還是依靠農(nóng)業(yè)稅費。例如，安徽省人大常委會于2003年在全省范圍內(nèi)組織開展了縣鄉(xiāng)財政情況調(diào)查發(fā)現(xiàn)，所調(diào)查的45個縣中，大部分縣農(nóng)業(yè)稅占地方財政收入的比例都在40%以上，有的縣占60%左右。[7]縣級政府仍然重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，只是因為財力和權(quán)威有限，能夠調(diào)配用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資源不多，加上分田到戶之后基層組織的渙散，從而導(dǎo)致包括農(nóng)田水利在內(nèi)的各項農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施開始崩壞。[8]

當(dāng)稅費負擔(dān)還不沉重的時候，鄉(xiāng)村治理相對有序，一旦稅費負擔(dān)加劇，鄉(xiāng)村治理就開始崩塌。1994年的分稅制改革，將大部分的地方財權(quán)都收歸中央，地方尤其是縣級政府享有的財權(quán)，主要就剩下農(nóng)業(yè)稅費。僅僅是為了維持地方政府正常運轉(zhuǎn)，很多地方就不得不提高農(nóng)業(yè)稅費，導(dǎo)致農(nóng)民負擔(dān)急劇加重。1978—1993年間，除了1986年、1992年、1993年，第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民負擔(dān)率都不超過20%；1994—2001年間，第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民負擔(dān)率每年都超過20%，而且呈逐年攀升趨勢，1994年為29.25%，2001年達到36.55%。[9]這是導(dǎo)致上世紀90年代中后期鄉(xiāng)村干群沖突的重要原因。

2000年后的農(nóng)業(yè)稅費改革終結(jié)了這一階段的鄉(xiāng)村治理的亂象，也改變了地方政府長期以來主要依賴農(nóng)業(yè)稅費的財政體制。各地開始經(jīng)營土地財政，通過低價向農(nóng)村征收土地、在市場高價出售的方式獲取相應(yīng)的土地增值收益。[10]按照財稅體制，這些土地增值收益（土地出讓金）基本上屬于（作為征地主體的）地方政府的自主稅源，地方政府有很大的支配空間。

雖然都是對鄉(xiāng)村資源的汲取，土地財政跟農(nóng)業(yè)稅費的重要區(qū)別在于，后者在很大程度上需要依賴農(nóng)民的配合與付出，前者雖然也需要農(nóng)民的配合，但是其財政收入主要得益于土地出讓的市場制度設(shè)計。從這個意義上講，土地財政對農(nóng)民的依賴程度較低，相反，由于很多地方的農(nóng)民急于將土地利益變現(xiàn)，對政府的征地行為有著內(nèi)在的需求，因此往往不會反對征地。在這種情況下，地方政府對社會需求的回應(yīng)動力往往是不足的，尤其是在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。結(jié)果，鄉(xiāng)村治理很容易呈現(xiàn)懸浮狀態(tài)，地方政府與鄉(xiāng)村社會漸行漸遠。

資源分配的財政體制，根據(jù)資金來源可以分為兩種類型。以本級財政分配為基礎(chǔ)的基層治理，往往具有更大的自主性和靈活性，但是規(guī)范性有所不足。相反，建立在上級轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上的基層治理，往往具有更強的規(guī)范性，但是自主性和靈活性則有所不足。這一點在項目制成為財政轉(zhuǎn)移支付基本形式之后尤為明顯，因為項目制的基本目標之一就在于規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的使用。[11]隨著分稅制改革的推行及農(nóng)業(yè)稅費的取消，土地財政成為地方本級財政的主要來源。從全國口徑來看，2012年我國對土地財政的依賴程度*為24.5%，一路攀升到2020年的37.6%。即使在土地財政盛行的時代，也不是所有地方都能通過經(jīng)營土地獲得充分的財政收入，上級轉(zhuǎn)移支付是大多數(shù)地方政府尤其是縣級政府在后農(nóng)業(yè)稅費時代最主要的收入來源。

雖然土地財政時代的鄉(xiāng)村治理容易呈現(xiàn)懸浮狀態(tài)，但是相對于純粹依賴上級轉(zhuǎn)移支付，土地財政作為地方本級財政依然有可能使鄉(xiāng)村治理具備較大的自主性，地方政府與鄉(xiāng)村社會還存在較多的互動。例如，地方政府利用土地財政收入，可以通過自主的制度設(shè)計將部分財政資源投放到基層社會，激活農(nóng)民參與公共品供給的積極性。當(dāng)然，有的地方政府很可能沒有動力做這樣的事情，但是本級財政的存在為這種可能性提供了基礎(chǔ)。

“后土地財政時代”的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型

“后土地財政時代”描述的并不是一個已經(jīng)完全到來的時代，畢竟對于當(dāng)前大部分的地方政府來說，土地財政依然是其主要的收入來源。但是，對于多數(shù)縣級政府來說，這幾年房地產(chǎn)市場持續(xù)的不景氣導(dǎo)致土地財政依賴度的降低，實際上已經(jīng)預(yù)示著一種“后土地財政時代”正在到來（見表1）。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，我國房地產(chǎn)行業(yè)自1998年房改開啟，其對GDP的貢獻率從1998年的4.02%攀升到2020年的7.34%，2021年則回落到6.78%。2022年1—11月份，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資同比下降9.8%，商品房銷售面積同比下降23.3%，商品房銷售額下降26.6%；第三季度房地產(chǎn)GDP比上年同期增長-4.2%，這是房地產(chǎn)增加值連續(xù)5個季度為負數(shù)；前三季度，房地產(chǎn)GDP增長率為-4.6%。作為土地財政的主要支撐，房地產(chǎn)市場的普遍低迷不僅僅是國家“房住不炒”的調(diào)控政策使然，更是房地產(chǎn)供應(yīng)市場已趨于飽和以及整體經(jīng)濟形勢放緩的必然后果。

“后土地財政時代”的到來意味著兩個可能的后果。一個更理想但也更少見的后果，是地方政府主要依賴工商業(yè)稅收和其他稅收，目前只有深圳等少數(shù)幾個大城市能夠做到。另一個更常見的后果則是從“土地財政時代”進入到“轉(zhuǎn)移支付時代”，地方完全喪失自主財政能力。根據(jù)2021年的財政數(shù)據(jù)，各地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付依賴度**低于20%的省市只有浙江（除寧波）、廣東（除深圳）、上海、江蘇、北京、天津6個，20%—50%之間的省市有12個，超過50%的則有13個。

一旦后土地財政時代到來導(dǎo)致多數(shù)地方政府喪失財政自主性，中國的鄉(xiāng)村治理將受到什么樣的影響？我們認為，后土地財政時代的鄉(xiāng)村治理將面臨如下幾個方面的轉(zhuǎn)型：

首先，縣級政府的統(tǒng)籌能力將大大減弱?？h級政府是連接國家治理與鄉(xiāng)村治理的紐帶，是統(tǒng)籌國家社會關(guān)系的關(guān)鍵媒介。進入后土地財政時代，大部分沒有龐大的工商業(yè)稅收的縣級政府將不再具有自主的財政能力，只能依賴上級轉(zhuǎn)移支付維持基本的運轉(zhuǎn)。上級轉(zhuǎn)移支付一般都是采用項目制的方式下?lián)苜Y金，強調(diào)以條條為主導(dǎo)對資金進行規(guī)范化的使用，自然會對縣級政府的塊塊產(chǎn)生切割分化的影響，使得下?lián)艿娇h級的資金很難得到有效的統(tǒng)籌。2008年國家審計結(jié)果公告指出，受部門分割、條條管理和專款專用制度的制約，地方在支農(nóng)資金的使用中很難有效整合。如2006年，黑龍江省樺川縣收到中央支農(nóng)專項資金1.02億元，其中按項目管理的專項資金5045萬元，是縣級一般預(yù)算收入的2.34倍。該縣作為水稻大縣，亟需解決水利設(shè)施落后、灌溉能力不足的問題，該縣概算總投資8646萬元的悅來灌區(qū)渠首項目，立項后8年沒有投入，如果將?？羁茖W(xué)整合，就能夠盡快解決問題，但實際上中央支農(nóng)專項資金用于該縣灌溉區(qū)的僅為815萬元，其余按項目管理的資金分散到2148個具體項目，每個項目平均只有1.97萬元，最少的只有1200元。

其次，鄉(xiāng)村治理進一步脫嵌于鄉(xiāng)村社會。如前文所言，在資源汲取的財政體制中，對土地財政的汲取相對于對農(nóng)業(yè)稅費的汲取更少依賴于鄉(xiāng)村社會的配合；而資源分配的財政體制相對于資源汲取的財政體制，更是不需要依賴于鄉(xiāng)村社會的配合。換言之，政府要想從鄉(xiāng)村社會中汲取資源，總需要在一定程度上獲得鄉(xiāng)村社會的同意，畢竟資源掌握在對方手中；然而在政府進行資源分配的時候，資源是掌握在政府手中，不論鄉(xiāng)村社會是否同意，政府都可以根據(jù)自己的意愿進行資源分配。進入后土地財政時代，對于大部分地方政府來說，將形成以資源分配為主導(dǎo)的財政體制，而且這些資源也不掌握在地方政府手中，受制于更高層級的政府。一個自然的后果就是整個地方治理形成“向上看”的體制，大家的注意力都集中在作為資源發(fā)包者的上級政府身上，上級政府而不是鄉(xiāng)村社會的需求偏好成為左右地方政府行為邏輯的準繩。需要指出的是，上級政府和鄉(xiāng)村社會的需求偏好并不總是一致的，甚至在有些時候是相沖突的。[12]在某縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該縣持續(xù)多年試圖將一個鎮(zhèn)郊村打造成供上級領(lǐng)導(dǎo)參觀考察的明星村，僅2014年就投入了上億的涉農(nóng)資金，引發(fā)其他村莊的強烈不滿。

最后，鄉(xiāng)村治理進一步行政化和剛性化。雖然在土地財政時代，地方政府對于鄉(xiāng)村社會的依賴程度遠低于農(nóng)業(yè)稅費時代，但是一方面地方政府免不了還要跟農(nóng)民接觸和博弈，另一方面地方政府畢竟有一些自主財政能力，因此基層治理還能保持一定的（對社會需求的）回應(yīng)性和靈活性。進入后土地財政時代，對于大部分喪失自主財政能力的地方政府來說，只能仰賴上級的轉(zhuǎn)移支付維持運行。來自上級的資金一般都有嚴格的用途限制和使用規(guī)范，即使下沉到鄉(xiāng)村社會開展公共品建設(shè)，也必須嚴格按照上級的要求進行，而不能根據(jù)地方政府的意志進行統(tǒng)籌調(diào)配。對轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)范化管理，好處在于避免地方政府挪用資金亂作為，確保財政資金按照上級政府既有的規(guī)定使用。問題在于上級政府對資金的使用規(guī)定并不總是與鄉(xiāng)村社會的真實需求相吻合，當(dāng)這種情況發(fā)生的時候，地方政府缺乏財政統(tǒng)籌的能動性，就只能陷入“為花錢而花錢”的形式主義之中，而不能根據(jù)鄉(xiāng)村社會的實際情況進行靈活的調(diào)整。這種剛性化的鄉(xiāng)村治理看起來能避免基層工作者干壞事，但是也導(dǎo)致他們干不成好事。事實上，為了確保地方政府按照上級政府（財政發(fā)包方）的規(guī)范要求來花錢，往往要建立一套自上而下的嚴密監(jiān)管體制，每個環(huán)節(jié)都需要專人負責(zé)監(jiān)管。為了適應(yīng)這一套監(jiān)管體制，鄉(xiāng)村兩級只能采取行政化的應(yīng)對策略，花費大量的人力物力確保所有基層治理的行為符合上級要求，即使上級的要求并不一定合理；同時迎接各種各樣的規(guī)范化檢查，基層工作者被束縛在沒完沒了的材料報表中，反而沒有時間開展群眾工作。[13]我們在Y縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村干部超過三分之二的時間都用于填報材料和迎接檢查，苦不堪言。

關(guān)于構(gòu)建以縣為主的鄉(xiāng)村治理體制的理論思考

以縣為主的鄉(xiāng)村治理體制，是指在鄉(xiāng)村治理過程中充分發(fā)揮縣級政府的統(tǒng)籌能力，在縣級層面實現(xiàn)自上而下的財政資源與自下而上的社會需求的有效對接。從本質(zhì)上講，以縣為主的治理體制是以縣域為單位將財政資源轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理能力。以縣為主，強調(diào)的是以縣域作為統(tǒng)籌治理單元的重要性，而不意味著縣級政府要替代所有治理主體完成所有治理任務(wù)。換言之，所有與鄉(xiāng)村治理相關(guān)的主體，包括中央、省市縣、鄉(xiāng)村組織、村民等，都需要在縣域內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的作用。這里所講的縣，由占據(jù)主體地位的鄉(xiāng)村和幅員較小的縣城共同構(gòu)成。因此，所謂“以縣為主的鄉(xiāng)村治理體制”實際上就是面向鄉(xiāng)村社會的治理體制。

以縣為主的基層治理體制有助于推進城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化

為什么要以縣為主？歷史地看，縣一直是中國最完整的基層治理單位，是國家與鄉(xiāng)村社會的接觸面。雖然近代以來，國家不斷將權(quán)力的觸角延伸到縣級以下，構(gòu)建出鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政權(quán)，但是相對于縣級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是不完整的[14]，而且行政功能也沒有得到充分的分化。本質(zhì)上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮的是將縣級行政工作轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理工作的功能，是縣級政權(quán)進入鄉(xiāng)村社會的中間媒介。村莊作為社會自治單位，顯然更不具備資源統(tǒng)籌能力。市級及以上的政府雖然擁有資源統(tǒng)籌能力，但是距離社會面過遠，所轄社會面過大，以其作為基本的治理單位不利于準確回應(yīng)鄉(xiāng)村社會的真實需求。事實上，市級及以上的政府，所從事的主要是行政管理工作。而縣級政府，除了行政管理工作，還有大量的社會面工作，例如基層執(zhí)法。在農(nóng)業(yè)稅費時代和土地財政時代，縣級政府因為有自主的財政能力，因此在一定程度上保持著以縣為主的治理體制。然而如前文所言，在后農(nóng)業(yè)稅費時代尤其是后土地財政時代，大部分縣級政府將喪失自主財政能力，只能依賴上級轉(zhuǎn)移支付維持運作。在這種情況下，以縣為主的治理體制被自上而下的條條主義所切割，成碎片化的狀態(tài)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的行政化和剛性化。

在那些土地財政無法發(fā)揮作用的貧困縣，早些年已經(jīng)開始探索涉農(nóng)資金的縣級統(tǒng)籌，后來這個探索逐漸擴展到其他縣。[15]這是后農(nóng)業(yè)稅費時代或后土地財政時代較早進行的以縣為主的治理體制的嘗試，雖然只是涉及涉農(nóng)資金的整合，但是也足以為我們呈現(xiàn)出以縣為主的鄉(xiāng)村治理體制所可能具備的優(yōu)勢和挑戰(zhàn)。對于原本就資源貧乏的縣，通過涉農(nóng)資金的整合，一個最明顯的好處是能夠?qū)⒃痉稚⒃跅l條內(nèi)的資金在縣域內(nèi)進行統(tǒng)籌，集中力量辦大事。然而在實踐中也出現(xiàn)了兩個問題。第一，財政資源向縣城集聚。部分縣想方設(shè)法，通過資源統(tǒng)籌集中力量建設(shè)縣城，反而忽視了鄉(xiāng)村建設(shè)的需求。第二，財政資源向少數(shù)村莊集聚。為了更有效率地打造政績亮點，部分縣級政府都會選擇將整合后的涉農(nóng)資金集中于建設(shè)少數(shù)幾個村莊，從而在短期內(nèi)取得令人矚目的成效。無論是財政資源向縣城集聚還是向少數(shù)村莊集聚，其最大的弊病都在于導(dǎo)致絕大多數(shù)的村莊無法分享到財政資源，甚至還不如之前碎片化的資源分配模式。在條條主導(dǎo)的資源分配模式下，雖然每個村可用的資源不多，但是通過領(lǐng)導(dǎo)干部“跑部進項”，多少總是可以分到一些錢。而在以縣為主進行資源統(tǒng)籌的背景下，大部分的村莊反而爭取不到資源。

實際上，問題不是出在以縣為主的資源統(tǒng)籌上，而是沒有真正建立以縣為主的鄉(xiāng)村治理體制。在實踐中，地方主政者只看到了以縣為主，而沒有理解治理體制的意涵。以縣為主的治理體制，并不僅僅是強調(diào)縣級的資源統(tǒng)籌功能，更強調(diào)將縣級統(tǒng)籌與多方主體共同參與結(jié)合起來。其中一個重要的參與主體是村莊社會，縣級統(tǒng)籌只是手段，資源統(tǒng)籌后用于何種目的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)廣大農(nóng)民的真實需求來定，只有這樣才是真正的以縣為主的治理體制。當(dāng)前的縣級統(tǒng)籌之所以出現(xiàn)上述問題，根本原因就在于缺乏廣大農(nóng)民的參與，財政資源的配置無法體現(xiàn)廣大農(nóng)民的公共需求。換言之，缺乏農(nóng)民參與的治理體制，財政資源分配將缺乏公共性（反映廣大農(nóng)民的真實需求）和民主性（廣大農(nóng)民的有效參與），無論是碎片化的資源分配體制還是縣級統(tǒng)籌體制都無法確保財政資源投放的有效性與合法性。

因此，我們需要構(gòu)建以縣為主的鄉(xiāng)村治理體制。在以縣為主的資源分配過程中，除了強調(diào)縣級統(tǒng)籌，更需要強調(diào)財政資源配置的公共性和民主性，這樣才能確保公共品建設(shè)滿足多數(shù)農(nóng)民的真實需求。否則，即使是經(jīng)過縣級統(tǒng)籌的財政資源，往往也只是服務(wù)于少數(shù)群體的利益訴求，例如將財政資源集中投放給少數(shù)村莊以及少數(shù)農(nóng)業(yè)企業(yè)和大戶。實際上，村民的公共參與也需要公共財政資源的支撐，一方面只有當(dāng)公共利益足夠大的時候，農(nóng)民才有充分的意愿參與到村莊公共品的建設(shè)之中；另一方面，農(nóng)民的公共參與過程本身也存在例如活動經(jīng)費、誤工補貼、占地補償?shù)冉M織成本，如果有公共資源的支持，更有可能激發(fā)農(nóng)民參與的積極性。缺乏公共性和民主性的財政資源統(tǒng)籌，將直接導(dǎo)致基層治理能力的弱化。以財政資源下鄉(xiāng)為例，由于大量下鄉(xiāng)的財政資源或者直接投放到農(nóng)民私人手里，或者被少數(shù)強勢群體所俘獲，或者僅投放到少數(shù)幾個村莊，幾乎很難保持下鄉(xiāng)資源的公共屬性使其轉(zhuǎn)化為符合廣大農(nóng)民真正需要的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也很難激活農(nóng)民公共參與的意識。換言之，財政資源分配最終無法有效轉(zhuǎn)化為基層治理能力。

從三個方面著手構(gòu)建以縣為主的鄉(xiāng)村治理體制

首先，將財政直達的舉措制度化，使來自中央和省里的財政資金可以直達縣域。財政資金直達市縣基層、直接惠企利民是新冠疫情期間做好“六穩(wěn)”工作、落實“六保”任務(wù)的重要舉措，是一項特殊轉(zhuǎn)移支付機制。2020年中央新增直達財政資金為2億元，2021年國家把直達資金范圍由原來的增量資金改成現(xiàn)有存量資金，總共涉及27項轉(zhuǎn)移支付，總額2.8萬億元，基本實現(xiàn)了中央民生補助資金的全覆蓋。財政直達基層的特殊轉(zhuǎn)移支付機制應(yīng)當(dāng)逐步制度化和常態(tài)化，從而使上級轉(zhuǎn)移支付能夠更高效率地投放到縣域，為構(gòu)建以縣為主的治理體制奠定財政基礎(chǔ)。

其次，所有涉農(nóng)資金在縣級層面進行統(tǒng)籌。進入后土地財政時代之后，多數(shù)縣級政府的財政收入將主要依靠上級轉(zhuǎn)移支付。分散在部門之間的涉農(nóng)資金，應(yīng)當(dāng)由縣級政府進行統(tǒng)籌，例如成立縣級鄉(xiāng)村全面振興公共基金，將原本碎片化的財政資金全部整合到鄉(xiāng)村全面振興公共基金中，用于農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

最后但也是最重要的一點，建立起與縣級財政統(tǒng)籌相匹配的社會需求表達機制，使縣鄉(xiāng)村形成一個有效運行的治理共同體?？h級鄉(xiāng)村全面振興公共基金的使用，應(yīng)當(dāng)以廣大農(nóng)民的真實需求而不是政府的政績需求為準繩，以村莊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位向縣級政府申請基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費，例如農(nóng)田水利、機耕道、鄉(xiāng)村道路等?？玎l(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)鄉(xiāng)村充分表達需求的基礎(chǔ)上由縣局進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。需要指出的是，農(nóng)民作為重要的治理主體應(yīng)當(dāng)充分參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中，包括投工投勞等，而不是完全依賴財政資源?？h鄉(xiāng)村治理共同體應(yīng)當(dāng)包含這樣一種競爭機制，即縣級財政資源的分配需要以村莊自身的組織能力為條件，那些能夠率先組織起來、準確表達公共需求并投入相應(yīng)的人力物力的村莊才能獲得縣級財政資源的支持。只有這樣，村民參與治理的積極性和能力才能夠切實得到提升。

在找到新的可替代的本級財政收入來源之前，后土地財政時代的大多數(shù)縣級政府將主要依賴上級轉(zhuǎn)移支付維持運轉(zhuǎn)。自上而下的轉(zhuǎn)移支付往往以項目制的方式下達到基層，具有鮮明的碎片化特點，導(dǎo)致縣級政府很難對這些分散的資源進行統(tǒng)籌調(diào)配，因地制宜地開展鄉(xiāng)村治理工作。因此，當(dāng)我們討論后土地財政時代或后農(nóng)業(yè)稅費時代，本質(zhì)上是在討論轉(zhuǎn)移支付主導(dǎo)地方財政的時代。本文的核心問題是，在進入轉(zhuǎn)移支付主導(dǎo)地方財政的時代，為什么我們還需要建立以縣為主的治理體制？如果說條條主導(dǎo)的項目制主要是解決財政轉(zhuǎn)移資金的使用規(guī)范性問題，那么強調(diào)塊塊主導(dǎo)的縣級統(tǒng)籌則是為了解決財政資金的使用有效性問題。由于不同區(qū)域的經(jīng)濟社會條件不同，農(nóng)民的需求也不同，以縣為單位進行財政資金的統(tǒng)籌調(diào)配有助于更合理地滿足農(nóng)民的需求偏好。當(dāng)然，要實現(xiàn)這一點的前提是讓村莊社會作為治理主體充分參與到資源的配置過程之中。此外，中央的政策設(shè)計也至關(guān)重要，只有當(dāng)中央明確建立以縣為主的鄉(xiāng)村治理體制，充分賦權(quán)縣級政府對各個部門的資源進行整合，并且以鄉(xiāng)村社會的有效參與作為資金使用的前提條件，方能在后土地財政時代真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理。從這個意義上講，以縣為主的鄉(xiāng)村治理體制不僅是一種重新構(gòu)造的縣鄉(xiāng)村治理共同體，更是一種重新構(gòu)造的央地關(guān)系和國家社會關(guān)系。

【本文作者為華南理工大學(xué)公共政策研究院研究員】

注釋

[1]胡恒：《皇權(quán)不下縣?——清代縣轄政區(qū)與基層社會治理》，北京：北京師范大學(xué)出版社，2015年版，第11頁。

[2] 高培勇：《論國家治理現(xiàn)代化框架下的財政基礎(chǔ)理論建設(shè)》，《中國社會科學(xué)》，2014年第12期，第102—122、207頁。

[3] 林輝煌：《資源下鄉(xiāng)：村莊治理的財政社會學(xué)》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2023年第6期，第130—139頁。

[4] 賀雪峰、桂華：《農(nóng)村公共品性質(zhì)與分配型動員》，《開放時代》，2022年第4期，第51—61、6頁。

[5] 揚中市史志辦公室編：《揚中縣志》，北京：方志出版社，2016年版，第327頁。

[6] 林輝煌：《“治理性缺水”與基層組織建設(shè)——基于湖北沙洋縣的調(diào)查》，《經(jīng)濟與管理研究》，2011年第9期，第24—28頁。

[7] 安徽省人民代表大會財政經(jīng)濟委員會：《關(guān)于安徽省縣鄉(xiāng)財政情況的調(diào)查》，《中國經(jīng)濟報》，2004年8月2日。

[8] 林輝煌、賀雪峰：《中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu):從“剝削型”到“保護型”》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2016年第6期，第1—10頁。

[9] 胡書東：《中國農(nóng)民負擔(dān)有多重——農(nóng)民負擔(dān)數(shù)量及減負辦法研究》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2003年第1期，第86—92頁。

[10] 林輝煌、歐陽靜：《土地征收中的權(quán)力博弈與制度重構(gòu)》，《當(dāng)代財經(jīng)》，2015年第6期，第14—25頁。

[11] 渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》，2012年第5期，第113—130、207頁。

[12] 賀雪峰：《地方政府視角中的基層治理》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》，2022年第5期，第74—81頁。

[13] 仇葉：《行政公共性：理解村級治理行政化的一個新視角》，《探索》，2020年第5期，第153—167頁。

[14] 陳文瓊：《富人治村與不完整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的自我削弱?——項目進村背景下華北平原村級治理重構(gòu)的經(jīng)驗啟示》，《中國農(nóng)村觀察》，2020年第1期，第29—43頁。

[15] 林輝煌：《貧困治理與縣級財政統(tǒng)籌》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2020年第2期，第41—50頁。

責(zé)編：程靜靜／美編：石 玉