【摘要】當(dāng)前我國(guó)人口發(fā)展呈現(xiàn)老齡化的趨勢(shì)性特征。為保障城鄉(xiāng)居民公平享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn),我國(guó)于2014 年將新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)制度合并實(shí)施,形成了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一,不僅能夠讓億萬(wàn)老年人老有所依、生活無(wú)憂,更增強(qiáng)了全社會(huì)的安全感和凝聚力,同時(shí)對(duì)于人口自由流動(dòng)、拉動(dòng)消費(fèi)也具有重要意義。
【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老保險(xiǎn)體系 人口老齡化 農(nóng)村養(yǎng)老保障
【中圖分類(lèi)號(hào)】F323.89 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
長(zhǎng)期以來(lái),關(guān)于多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系研究一直是我國(guó)政府界、學(xué)術(shù)界和企業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題。黨的二十大報(bào)告指出:“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度,發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡。擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面,健全基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)籌資和待遇調(diào)整機(jī)制,推動(dòng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。”2024年政府工作報(bào)告提出:“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略。城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標(biāo)準(zhǔn)提高20元,繼續(xù)提高退休人員基本養(yǎng)老金,完善養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。在全國(guó)實(shí)施個(gè)人養(yǎng)老金制度,積極發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。”
我國(guó)人口老齡化進(jìn)程不斷加快
改革開(kāi)放初期,巨大的勞動(dòng)力資源為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的起步提供了強(qiáng)有力的支撐。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,我國(guó)人口老齡化速度加快?;诘谄叽稳珖?guó)人口普查數(shù)據(jù)的分析,自2022年我國(guó)65歲及以上老年人口年凈增長(zhǎng)規(guī)模首度破1000萬(wàn)人后,預(yù)計(jì)我國(guó)65歲及以上老年人口在2023年—2026年進(jìn)入四年短暫低速增長(zhǎng)調(diào)整期后,將迎來(lái)2027年—2039年的13年高速增長(zhǎng)期,65歲及以上老年人口的年凈增長(zhǎng)量每年都將突破1000萬(wàn)人,2039年總數(shù)將達(dá)到3.8億人;再經(jīng)過(guò)2040年—2060年的持續(xù)中速增長(zhǎng),到2060年其總數(shù)將超過(guò)4.2億人;之后2060年—2084年在4.0億人—4.2億人的峰值區(qū)間徘徊長(zhǎng)達(dá)25年左右。因此,總體上看,我國(guó)65歲及以上老年人口的總量為4億人左右(3.8億人—4.2億人)的“高峰期+高原期”將從2040年到2084年持續(xù)45年。(圖1)
綜合分析表明,未來(lái)三年是我國(guó)進(jìn)入“漸富快老”的人口老齡化和多健康狀態(tài)長(zhǎng)壽化的發(fā)軔期,也是養(yǎng)老保障政策調(diào)整的最佳窗口期;2027年—2039年是我國(guó)養(yǎng)老保障政策演進(jìn)優(yōu)化的調(diào)整適應(yīng)期;2040年—2084年是我國(guó)養(yǎng)老保障政策演進(jìn)的成熟期。未來(lái)50年,我國(guó)人口老齡化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可能會(huì)存在結(jié)構(gòu)、地區(qū)和城鄉(xiāng)多維度的不均衡、不協(xié)調(diào)和不確定的諸多風(fēng)險(xiǎn)因素。因此,我們必須積極應(yīng)對(duì)和防范這些風(fēng)險(xiǎn)因素,制定科學(xué)的治理對(duì)策,優(yōu)化和創(chuàng)新制度模式,積極應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)的挑戰(zhàn)。
未來(lái)十五年(2024年—2039年)左右,隨著多代際城鄉(xiāng)人口的流動(dòng),現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展受到挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“城鄉(xiāng)居保”)作為我國(guó)最重要的社會(huì)政策之一,其所取得的政策效應(yīng)引起了包括世界銀行、國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)、國(guó)際勞工組織等諸多國(guó)際組織和許多發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家的相關(guān)機(jī)構(gòu)以及國(guó)際社會(huì)各界的高度關(guān)注。然而,加速發(fā)展的人口老齡化、統(tǒng)籌層次較低、城鄉(xiāng)差距較大、待遇水平提升較慢等問(wèn)題,使得城鄉(xiāng)居保的可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋的主要是城鎮(zhèn)有單位依托的就業(yè)人員,城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者、自由職業(yè)者和靈活就業(yè)人員尚未被納入覆蓋范圍。針對(duì)靈活就業(yè)人員這一群體的社會(huì)保障管理工作仍有很大提升空間。雖然我國(guó)已經(jīng)建立起了“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,但是由于起步較晚,目前的發(fā)展仍面臨“第一支柱獨(dú)大,第二、三支柱發(fā)展滯后”的問(wèn)題。
我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的政策優(yōu)化方向
中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化,是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。在我國(guó)這樣一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家,建立和健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)工程。因此,黨和政府在明確讓全體人民老有所養(yǎng)的目標(biāo)的同時(shí),對(duì)建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保障體系采取了既開(kāi)拓創(chuàng)新、又謹(jǐn)慎試點(diǎn)推進(jìn)的原則。為保障城鄉(xiāng)居民公平享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn),我國(guó)于2014 年將新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)制度合并實(shí)施,形成了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
未來(lái)十五年(2024年—2039年),既是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要發(fā)展期,也是我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)面對(duì)深度老齡化、快速高齡化和長(zhǎng)壽化的重要轉(zhuǎn)型期以及相關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的優(yōu)化轉(zhuǎn)制期。如何把握城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參數(shù)及其變化,系統(tǒng)認(rèn)知城鄉(xiāng)居保在發(fā)展中存在的問(wèn)題,并著力推進(jìn)該制度的演進(jìn)與發(fā)展,是基于“提低擴(kuò)中”的視角推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)亟待解決的重要問(wèn)題之一。
尤其是,隨著我國(guó)農(nóng)村地區(qū)人口人均期望壽命的不斷增加,2027年之后我國(guó)65歲及以上老齡人口上升速率明顯增加,將于2041年達(dá)到峰值,約為22364.76萬(wàn)人,并在之后的20年里還將呈現(xiàn)65歲及以上老年人口的高原期并疊加死亡率顯著增加的發(fā)展趨勢(shì)(圖2)。上述這些變化不僅促使養(yǎng)老金支付的持續(xù)增加,還因農(nóng)村65歲及以上退出生命歷程人口數(shù)的顯著增加導(dǎo)致養(yǎng)老金支付喪葬費(fèi)增加。因此,我國(guó)農(nóng)村老有所養(yǎng)的政策優(yōu)化方向,應(yīng)以重點(diǎn)研判與建構(gòu)2024年—2060年我國(guó)城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金待遇政策優(yōu)化調(diào)整的動(dòng)態(tài)模式為重要前提,并同時(shí)達(dá)到提高城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金替代率和減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)等政策目標(biāo)。
因此,準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度定位,正確認(rèn)識(shí)其在發(fā)展中存在的問(wèn)題并著力完善城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化亟待解決的重要理論和實(shí)踐問(wèn)題之一。
城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展歷程
萌芽階段。新中國(guó)成立前,因受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件的限制,我國(guó)人口平均期望壽命在40歲以下,因此沒(méi)有建立養(yǎng)老保障的相關(guān)政策。20世紀(jì)30年代,以梁漱溟和晏陽(yáng)初為代表的知識(shí)分子在農(nóng)村開(kāi)展的平民教育和鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng),不僅在一定程度上改善了局部農(nóng)村積貧積弱的面貌,而且調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的主觀能動(dòng)性,為日后建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探索了有益路徑。新中國(guó)成立后,我國(guó)在農(nóng)村地區(qū)建立了五保供養(yǎng)和集體養(yǎng)老制度。五保供養(yǎng)是在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)依照《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定,“對(duì)喪失勞動(dòng)能力和生活沒(méi)有依靠的老、弱、孤、寡、殘的農(nóng)民實(shí)行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬(孤兒保教)”的一種社會(huì)救助制度。
老農(nóng)保階段:1982年—2002年。首先是摸索期(1982年—1991年)。為了解決農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老問(wèn)題,國(guó)家在“七五”計(jì)劃中提出了初步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。根據(jù)這個(gè)計(jì)劃,民政部于20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始要求各地根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況探索建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。1991年國(guó)務(wù)院決定由民政部挑選有條件的地區(qū),開(kāi)展由政府組織建立的縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)。
其次是全面探索期(1992年—1997年)。1992年,在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,民政部制訂下發(fā)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》,并在全國(guó)有條件的地區(qū)逐步推廣。該方案確定以縣為單位開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),籌資方式為個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家給予政策扶持。但事實(shí)上只有個(gè)別地區(qū)向參保人員提供了集體補(bǔ)助,絕大部分地區(qū)的資金籌集僅依靠個(gè)人繳費(fèi)。1993年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu),各種規(guī)章制度與操作方案陸續(xù)出臺(tái),農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作在全國(guó)展開(kāi)。1995年召開(kāi)的全國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作會(huì)議,明確了“在有條件的地區(qū)積極穩(wěn)妥地實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),并分類(lèi)指導(dǎo),規(guī)范管理”。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度被大范圍推廣。1997年全國(guó)建立了農(nóng)保機(jī)構(gòu),在農(nóng)村大部分地區(qū)初步建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
最后是停滯期(1998年—2002年)。1998年我國(guó)受到東南亞金融危機(jī)的影響,經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。1999年,國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知》指出:“目前我國(guó)農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)的條件。對(duì)民政系統(tǒng)原來(lái)開(kāi)展的‘農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)’,要進(jìn)行清理整頓,停止接受新業(yè)務(wù),區(qū)別情況,妥善處理,有條件的可以逐步將其過(guò)渡為商業(yè)保險(xiǎn)。”自此,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)入了停滯期。
這一階段農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索與萌芽階段對(duì)農(nóng)村居民養(yǎng)老問(wèn)題的制度安排有本質(zhì)區(qū)別。老農(nóng)保是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革中,結(jié)合我國(guó)農(nóng)村特色形成的社會(huì)保險(xiǎn)制度。對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度安排問(wèn)題所進(jìn)行的政策探索和實(shí)踐,順應(yīng)了我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的潮流,將農(nóng)村養(yǎng)老保障從以社會(huì)救濟(jì)為主要形式轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂泄矟?jì)性的社會(huì)保險(xiǎn),推進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展進(jìn)程。但由于基金收益率較低、僅依靠個(gè)人繳費(fèi)保障水平較低、運(yùn)行機(jī)制不完善以及國(guó)際金融環(huán)境惡化等,老農(nóng)保沒(méi)能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。
新農(nóng)保階段:2003年—2013年。首先是地區(qū)試點(diǎn)階段(2003年—2007年)。黨的十六大報(bào)告提出,有條件的地方“探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度”。2003年,勞動(dòng)和社會(huì)保障部先后印發(fā)了《關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》(勞社部函[2003]115號(hào))和《關(guān)于認(rèn)真做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》(勞社部函[2003]148號(hào)),要求“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作”。從2003年開(kāi)始,北京、江蘇、陜西等21個(gè)?。ㄊ?、區(qū))的300多個(gè)縣自行開(kāi)展了由地方政府給予補(bǔ)貼的地方新農(nóng)保試點(diǎn)。各地在總結(jié)老農(nóng)保經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上開(kāi)始進(jìn)行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索。2006年中央一號(hào)文件指出:“按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求,逐步加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的投入。”“探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。”表明政府開(kāi)始通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。2007年10月,黨的十七大報(bào)告更是明確將“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立,人人享有基本生活保障”作為到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)之一。2007年,勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部、審計(jì)署下發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問(wèn)題的通知》。這一階段,勞動(dòng)和社會(huì)保障部與日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)(JICA)合作開(kāi)展了“中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新與管理規(guī)范”中日合作項(xiàng)目。該項(xiàng)目在北京市大興區(qū)、山東省煙臺(tái)招遠(yuǎn)市、安徽省霍邱縣等8個(gè)縣市區(qū)開(kāi)展實(shí)地調(diào)查和政策研究,提出試點(diǎn)模式,進(jìn)行試點(diǎn)建設(shè),為推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)提出有益建議。
其次是全國(guó)試點(diǎn)階段(2008年—2010年)。2008年發(fā)布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》明確提出:“貫徹廣覆蓋、?;尽⒍鄬哟?、可持續(xù)原則,加快健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求,建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。”黨的文件中第一次提出“新農(nóng)保”概念,并對(duì)實(shí)施的基本原則和籌資結(jié)構(gòu)作出了明確規(guī)定。2009年,國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,決定從2009年開(kāi)始在10%的縣(市、區(qū))實(shí)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)。規(guī)定:新農(nóng)?;鹩蓚€(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金。地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼,補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元。明確了中央與地方的財(cái)政責(zé)任,中央財(cái)政以“補(bǔ)出口”為主,向全國(guó)60歲以上的農(nóng)村居民發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金,同時(shí)帶動(dòng)地方財(cái)政也提供相應(yīng)補(bǔ)貼。由中央和地方共同發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金即是我國(guó)的零支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。同時(shí),地方財(cái)政對(duì)“進(jìn)口端”進(jìn)行補(bǔ)貼,根據(jù)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政狀況向參保人員提供繳費(fèi)補(bǔ)貼。
最后是全覆蓋階段(2011年—2013年)。2011年3月發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出要在“十二五”期間實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度全覆蓋。新農(nóng)保試點(diǎn)推進(jìn)的速度不斷加快,2010年覆蓋24%,2011年覆蓋60%。截至2012年12月底,新農(nóng)保參保人數(shù)達(dá)4.6億人。截至2013年底,全國(guó)新農(nóng)保、城居保參保人數(shù)已達(dá)4.98億人,基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋。
新農(nóng)保實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的籌資方式,滿足了廣大城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)實(shí)需求,因此能夠在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。不同于老農(nóng)保,政府在“進(jìn)口端”和“出口端”都對(duì)參保人員進(jìn)行補(bǔ)貼,有效地帶動(dòng)了農(nóng)村居民參保繳費(fèi)的積極性。中央和地方財(cái)政對(duì)“出口端”的補(bǔ)貼不僅為60歲以上農(nóng)村居民提供了經(jīng)濟(jì)支持,而且在事實(shí)上建立了零支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前,領(lǐng)取待遇的60歲以上老年人有1.6億人,其中1.2億人沒(méi)有個(gè)人賬戶(hù),只領(lǐng)取統(tǒng)籌賬戶(hù)發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金?;A(chǔ)養(yǎng)老金不僅完善了我國(guó)多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,而且是全球迄今為止覆蓋人數(shù)最多的零支柱養(yǎng)老金,是我國(guó)社會(huì)保障制度建立以來(lái)最大的成就之一。
城鄉(xiāng)居保階段:2014年至今。2014年2月7日,《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》明確規(guī)定了城鄉(xiāng)居保的參保范圍、基金籌集、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇及調(diào)整、領(lǐng)取條件、制度銜接、基金管理和運(yùn)營(yíng)等內(nèi)容,并計(jì)劃到“十二五”末,在全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保和城居保制度合并實(shí)施,并與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接。此后,全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)始漸進(jìn)式調(diào)整。2015年基礎(chǔ)養(yǎng)老金由原來(lái)的55元/月提高到70元/月,2018年又提高至每人每月88元。2020年前,全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,與社會(huì)救助、社會(huì)福利等其他社會(huì)保障政策相配套,充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老等傳統(tǒng)保障方式的積極作用,更好保障參保城鄉(xiāng)居民的老年基本生活。2020年底基礎(chǔ)養(yǎng)老金提升至93元。2024年城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標(biāo)準(zhǔn)提高20元。
新農(nóng)保于2008年開(kāi)始在全國(guó)試點(diǎn),在2013年底實(shí)現(xiàn)全覆蓋。2011年結(jié)合新農(nóng)保的經(jīng)驗(yàn),城居保在全國(guó)試點(diǎn)。在實(shí)現(xiàn)全覆蓋后將兩項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并,建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,使全體人民公平地享有基本養(yǎng)老保障,是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求,但在實(shí)施過(guò)程中仍面臨諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一并不是簡(jiǎn)單地相加,而是需要通過(guò)整合資源推動(dòng)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他社會(huì)保障制度相銜接。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一,不僅能夠讓億萬(wàn)老年人老有所依、生活無(wú)憂,更增強(qiáng)了全社會(huì)的安全感和凝聚力,同時(shí)對(duì)于人口自由流動(dòng)、拉動(dòng)消費(fèi)也具有重要意義。
推動(dòng)城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的對(duì)策建議
第一,建立城鄉(xiāng)居保待遇確定機(jī)制。合理劃分居民基本養(yǎng)老需求的層次結(jié)構(gòu)和消費(fèi)項(xiàng)目,運(yùn)用科學(xué)的分析工具準(zhǔn)確測(cè)算養(yǎng)老金替代率適度區(qū)間,在此基礎(chǔ)上,結(jié)合制度發(fā)展目標(biāo)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況確定城鄉(xiāng)居保目標(biāo)替代率。
第二,優(yōu)化城鄉(xiāng)居保待遇結(jié)構(gòu),建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制,完善個(gè)人繳費(fèi)及補(bǔ)貼方式。當(dāng)前,我國(guó)城鄉(xiāng)居??傮w養(yǎng)老金水平較低,2021年平均水平為159.9元/月,比同年農(nóng)村低保補(bǔ)差低137.3元/月,難以保證農(nóng)村老人的基本生活;比城鎮(zhèn)低保補(bǔ)差低360.6元/月,未達(dá)到保證基本生活的目標(biāo)。即使財(cái)政投入成倍增加,也勉強(qiáng)達(dá)到低保水平,離城鄉(xiāng)居保的基本定位還有一定距離。因此,一方面要逐步提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平,另一方面要提高總養(yǎng)老金中個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金占比。具體措施包括:一是合理確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整速度。敏感性分析結(jié)果顯示,城鄉(xiāng)居保財(cái)政支出受基礎(chǔ)養(yǎng)老金增長(zhǎng)速度影響較大,該參數(shù)的小幅調(diào)整將會(huì)對(duì)遠(yuǎn)期財(cái)政負(fù)擔(dān)產(chǎn)生巨大影響。需以財(cái)政所能承受的范圍為目標(biāo),合理確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整速度,實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的平穩(wěn)增長(zhǎng)。二是健全激勵(lì)機(jī)制,強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任。通過(guò)提高最低繳費(fèi)檔次、增加財(cái)政繳費(fèi)補(bǔ)助或財(cái)政補(bǔ)助個(gè)人賬戶(hù)收益等方式提高個(gè)人繳費(fèi)水平,必要時(shí)可以將個(gè)人繳費(fèi)和地方財(cái)政繳費(fèi)補(bǔ)貼方式改為比例制,進(jìn)而提高個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金水平。
第三,完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,制定農(nóng)民“離土”退休金制度。結(jié)合鄉(xiāng)村全面振興的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化方向,通過(guò)精算分析和政策仿真,疊加城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金待遇的動(dòng)態(tài)調(diào)整,合理統(tǒng)籌安排65歲以上農(nóng)村老年群體和長(zhǎng)年“離土”農(nóng)民工群體自愿有償退出承包地,并在一定程度提升養(yǎng)老金待遇的同時(shí),建立“離土”退休金制度,為推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化提供新模式。
第四,建立高質(zhì)量基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與鄉(xiāng)村全面振興要素的金融紐帶。建議將建立高質(zhì)量可持續(xù)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與承包地、宅基地有償退出、化解閑置商品房結(jié)合起來(lái),建立鄉(xiāng)村全面振興基金和土地年金。
第五,提升“提低+擴(kuò)中”待遇水平,創(chuàng)新農(nóng)村老有所養(yǎng)的全產(chǎn)業(yè)鏈政策支撐模式。以“提低+統(tǒng)籌”優(yōu)化為先導(dǎo),將未來(lái)65歲及以上老年農(nóng)民和“離土”農(nóng)民工退出的土地流轉(zhuǎn)資金的一部分,直接用于提高城鄉(xiāng)居保待遇的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。同時(shí),以“擴(kuò)中”為重要內(nèi)容,在國(guó)家統(tǒng)一指導(dǎo)下,通過(guò)財(cái)稅政策激勵(lì)村集體將流轉(zhuǎn)的部分土地開(kāi)展全產(chǎn)業(yè)鏈的合作創(chuàng)新。鼓勵(lì)回鄉(xiāng)農(nóng)民工和大學(xué)生采用“離土+返鄉(xiāng)”的創(chuàng)業(yè)、置業(yè)新模式,有序增加農(nóng)村消費(fèi)層級(jí),進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興和增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)拿出一部分資金補(bǔ)助城鄉(xiāng)居保的繳費(fèi)端,形成農(nóng)村多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)創(chuàng)新模式。
(作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)保障與風(fēng)險(xiǎn)管理系教授、博導(dǎo),人口大數(shù)據(jù)與政策仿真(工作坊)研究基地主任)
【注:本文系國(guó)家社科重大項(xiàng)目“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系研究”(項(xiàng)目編號(hào):21ZDA101)階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
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責(zé)編/銀冰瑤 美編/李祥峰
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