摘 要:社區(qū)治理是社會治理現(xiàn)代化的基礎環(huán)節(jié)和重要組成部分。社區(qū)治理的方式和手段，總體上可以劃分為兩大類型，即剛性治理和柔性治理。與剛性治理相比較，柔性治理在社區(qū)治理中具有更多的優(yōu)勢。當前，加強社區(qū)柔性治理已經(jīng)具備了充分的政策條件、社會條件、社區(qū)條件、技術(shù)條件等。加強社區(qū)柔性治理，要堅持黨建引領、防止治理手段單一的傾向、善用社區(qū)柔性資源、充分發(fā)揮網(wǎng)絡信息技術(shù)的效用。

關(guān)鍵詞:社區(qū)治理 柔性治理 基層治理

【中圖分類號】D669.3 【文獻標識碼】A

2018年4月，習近平總書記在武漢市青山區(qū)青和居社區(qū)考察時強調(diào)：“社區(qū)是基層基礎，只有基礎堅固，國家大廈才能穩(wěn)固。”此后在吉林考察時他再次強調(diào)：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社區(qū)治理只能加強、不能削弱。”如何加強社區(qū)治理、如何防止社區(qū)治理的弱化，成為擺在社區(qū)治理現(xiàn)代化征程中的一個重大問題。社區(qū)治理的方式和手段，總體上可以劃分為兩大類型，即剛性治理和柔性治理。良善的社區(qū)治理，必然是剛性治理和柔性治理的有機結(jié)合，即“剛?cè)岵?rdquo;。但是，就當前我國城鄉(xiāng)社區(qū)建設現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢而言，加強社區(qū)治理，更為可靠、有效與持久的手段是柔性治理。

柔性治理在社區(qū)治理中的比較優(yōu)勢

2014年11月，習近平總書記在福建調(diào)研時指出：“社區(qū)的黨組織和黨員干部天天同居民群眾打交道，要多想想如何讓群眾生活和辦事更方便一些，如何讓群眾表達訴求的渠道更暢通一些，如何讓群眾感覺更平安、更幸福一些，真正使千家萬戶切身感受到黨和政府的溫暖。”[1]社區(qū)工作必須堅持以人為本的理念，因為它是和居民面對面的工作，是贏得居民的“心”的工作，而要想贏得民心，把工作做到群眾心坎上，讓居民切身感受到黨和政府的溫暖，實施柔性治理是一種有效方式。在社區(qū)治理中，雖然離不開剛性的治理手段，但是，剛性的治理手段有著難以避免的局限性。如果剛性的治理手段運用不當，不僅不能帶來社區(qū)之“治”，反而容易產(chǎn)生矛盾。因此，在社區(qū)治理中可以更多地運用柔性的方法。

柔性治理在社區(qū)治理中的優(yōu)勢，可以從剛性治理和柔性治理的內(nèi)涵比較中得到體現(xiàn)。

所謂剛性治理，是指社區(qū)治理的主體（主要是政府機構(gòu)和人員），通過規(guī)章制度、法律規(guī)范、行政命令、考核獎懲等正式制度的運用，來實現(xiàn)對社區(qū)的管理和調(diào)控。其目標是通過剛性的正式制度來約束和規(guī)范社區(qū)治理，從而在社區(qū)運行制度化、規(guī)范化、標準化的前提下，做到維護社區(qū)公共秩序、保障社區(qū)公共利益和提供社區(qū)公共服務。其特征是規(guī)范性、專業(yè)性、標準性、確定性、強制性、命令性、單向性、直接性等。

所謂柔性治理，是指社區(qū)治理的多元主體，通過情感、道德、價值、習俗等非正式制度的運用，來約束、調(diào)適和規(guī)范社區(qū)治理，從而在社區(qū)運行軟約束化、情感化、情境柔和化的前提下，實現(xiàn)靈活而有溫度地處置社區(qū)公共事務，特別是民生事務。其特征是情感性、綜合性、非強制性、平等性、合作性、互動性、間接性等。

根據(jù)上述的剛性治理和柔性治理內(nèi)涵介紹，在社區(qū)治理中，柔性治理的比較優(yōu)勢主要表現(xiàn)在如下三個層面：

一是在治理的方法層面，相較于剛性治理，柔性治理更注重情感、平等、合作與互動等方法的運用，更能體現(xiàn)出社區(qū)治理所需要的靈活與溫度，因而更加符合社區(qū)治理的實際。

“政之所興在順民心，政之所廢在逆民心。”社區(qū)是國家的基礎，因而社區(qū)的工作也如國家一樣，根本在于“順民心”。只有順民心，才能得民意。社區(qū)治理是一項群眾性工作，其核心是人，因此，社區(qū)治理必須接近群眾，必須接地氣。如果脫離了群眾，口號再多，規(guī)劃再多，也會成為無源之水、無本之木，都是做不好的。在和社區(qū)居民面對面接觸時，不能高高在上、拿腔拿調(diào)，不能強制命令、指標為王，不能簡單粗暴、搞一刀切，簡言之，不能使用“高冷”的剛性治理手段。即使是處置社區(qū)矛盾，也是如此。因為社區(qū)矛盾是人民內(nèi)部矛盾，剛性的手段并不能真正解決問題。毛澤東同志曾經(jīng)指出：“解決人民內(nèi)部矛盾，不能用咒罵，也不能用拳頭，更不能用刀槍，只能用討論的方法，說理的方法，批評和自我批評的方法，一句話，只能用民主的方法，讓群眾講話的方法。”[2]應當說，這段話對于運用柔性治理的方式加強社區(qū)治理具有一定的指導意義。在社區(qū)治理中，在和社區(qū)居民接觸時，只有運用柔性的手段，尊重居民，平等相待，治理過程靈活，和居民交心、做朋友，想群眾之所想，急群眾之所急，才能以心換心，才能贏得群眾的口碑和信任，才能做好“人心”的工作，才能真正打造社區(qū)的軟實力品格，進而收到良好的社區(qū)治理效果。

二是在治理的價值理念層面，相較于注重自上而下的行政命令推動和追求效率的剛性治理，柔性治理則更加注重主體的多方平等下的參與、互動中的合作、過程中的靈活、溝通中的情感、價值的內(nèi)化與延續(xù)等，其中所蘊含的價值理念更能滿足社區(qū)居民的心理需要，更能引領社區(qū)的發(fā)展、和諧與穩(wěn)定。

習近平總書記指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”“涉及人民利益的事情，要在人民內(nèi)部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦成辦好是很難的。我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”[3]這里的“商量”，在很大程度上就體現(xiàn)著柔性治理的價值理念。同時，我們還應看到，在社區(qū)，除了居委會這樣的居民自治組織，還有黨群服務中心/站、新時代文明實踐中心/站等，這些組織機構(gòu)都是圍繞保障和改善民生、服務居民而設置的，當然它們也是實施柔性治理、體現(xiàn)柔性治理價值理念的服務平臺。

三是在治理的成效層面，柔性治理正因為其倡導的價值理念、使用的手段方法之“柔”，因而在一些具體場景中具有比剛性治理更大的效用。

一方面，柔性治理可以緩和、化解剛性治理的不足，即我們通常所說的“以柔克剛”。由于剛性治理是以行政權(quán)力為主導的治理，它在具有強制性、命令性、直接性特征的同時，還有著追求效率的內(nèi)在要求，因此，在社區(qū)治理過程中，有時會采用“快刀斬亂麻”的“一刀切”的方法。但是，這種剛性的治理，會因治理方式和手段的規(guī)范性，導致治理過程中的自主性和靈活性受到限制。同時也容易導致基層社會治理主體之間情感的疏離、溝通的減弱。

另一方面，柔性治理具有實現(xiàn)社區(qū)善治的能力，并具有社區(qū)善治的再生產(chǎn)能力。由于柔性治理是以非正式制度為基本約束，秉持多方、平等、協(xié)商、互動、合作等原則，以居民的非強制性的自我管理為主，因此，它能夠有效激發(fā)包括居民在內(nèi)的多方治理主體參與社區(qū)治理的創(chuàng)造性、積極性與能動性，從而有助于達成社區(qū)的善治。同時，柔性治理所蘊含的非正式制度，雖然并不表現(xiàn)為直接的強制性的行政權(quán)力，但是，它更容易為多元治理主體所認同和接受，因此，它對社區(qū)治理的推動是內(nèi)在和可持續(xù)的。

加強社區(qū)柔性治理的條件

政策條件

我們黨高度重視社會建設，重視包括社區(qū)在內(nèi)的基層治理。

黨的十六屆四中全會提出了“構(gòu)建社會主義和諧社會”的重大戰(zhàn)略思想。黨的十七大進一步把中國特色社會主義事業(yè)總體布局，由經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設的“三位一體”擴展為包括社會建設的“四位一體”。這樣，“社會建設”的政治議題上升為國家發(fā)展的總體戰(zhàn)略之一。

進入新時代，我們黨進一步強調(diào)社會建設尤其是基層社會治理的重要性，并作出了相關(guān)決策和部署。例如，黨的十八大報告指出：“要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。黨的十八屆三中全會決定提出：“改進社會治理方式。堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。黨的十九大報告指出：“提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理”。黨的十九屆四中全會決定在前面論述的基礎上進一步指出：“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。強調(diào)要構(gòu)建基層社會治理新格局，“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層”。黨的二十大報告進一步提出了“完善社會治理體系”的總體要求，并就基層治理作了專門的部署：“暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”。

可以看出：我們黨對社會建設和基層社會治理非常重視。從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，意味著頂層政策導向的轉(zhuǎn)變。作為一種政策表達，“柔性化治理”出現(xiàn)在2019年政府工作報告中：“新型城鎮(zhèn)化要處處體現(xiàn)以人為核心，提高柔性化治理、精細化服務水平，讓城市更加宜居，更具包容和人文關(guān)懷。”

社會條件

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這為加強社區(qū)柔性治理提供了一定的社會條件。

黨的十九大報告明確提出了我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)換，并指出：“我國社會主要矛盾的變化是關(guān)系全局的歷史性變化，對黨和國家工作提出了許多新要求。”這些“新要求”，在社會層面，聚焦在“滿足人民日益增長的美好生活需要”之上。當然，要滿足人民日益增長的美好生活需要，除了繼續(xù)推動發(fā)展，著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題，即實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展之外，也要繼續(xù)加強社會建設，著力解決好發(fā)展進程中可能出現(xiàn)的各種各樣的社會矛盾。

可以看到，黨的十九大報告提出了“社會治理重心向基層下移”，與基層作為化解社會主要矛盾的主陣地相適應。社會主要矛盾集中表現(xiàn)在基層，社會主要矛盾的化解自然也就在基層。人民群眾美好生活需要的滿足，在一些情況下需要諸如社會就業(yè)、社會保障、社會福利等領域的頂層制度設計，落實這些制度設計則需要基層社會的實踐。社會主要矛盾的解決，不可能靠行政命令、項目指標等在一朝一夕之間得以實現(xiàn)，而是需要在縝密科學的方案指導下，依靠基層通過一件件、一樁樁具體而微的關(guān)乎民生的實事，在“潤物細無聲”中得以化解。而且，那些基層負擔的保障和改善民生的工作，往往都是具體的，甚至是瑣碎的，任務要一件一件地完成，困難要一個一個地克服，矛盾要一個一個地化解。習近平總書記強調(diào)：“把保障和改善民生作為長期任務來抓，一件事情接著一件事情辦、一年接著一年干”。[4]總之，要做好保障和改善民生的社區(qū)工作，離不開柔性的方式。

社區(qū)條件

社區(qū)擁有大量的可資利用的情感、道德、價值、習俗等非正式制度柔性資源，這成為加強社區(qū)柔性治理的社區(qū)條件。

盡管不同的社區(qū)所擁有的柔性資源存在一定的差別，但是，社區(qū)擁有大量的柔性資源，這卻是一個毋庸置疑的事實?？傮w上看，社區(qū)所擁有的柔性資源主要有如下幾種類型：一是情感性資源。盡管一個社區(qū)的居民并不一定有親緣上的關(guān)系，但是他們因共同的生活空間而在一定程度上結(jié)成生活共同體。同時，盡管他們在一些問題上未必會有共同的價值觀念，但是他們必定會有共同的利益，從而結(jié)成利益共同體。在遇到社區(qū)公共事務時，他們又可能會有共同的行動，從而結(jié)成行動共同體。當然，在居民因共同利益而共同行動時，也容易彌合價值觀念上的分歧，進而結(jié)成價值共同體。通常情況下，這些共同體是和情感共生的。二是傳統(tǒng)性資源。每一個社區(qū)除了擁有共同認可的傳統(tǒng)道德、傳統(tǒng)風俗習慣等資源之外，也都有自己社區(qū)特定的地域傳統(tǒng)、風俗習慣以及居民公約等，而這些對居民都有一定的約束和規(guī)范作用。三是示范性資源。社區(qū)居民來自不同領域、不同行業(yè)和職業(yè)，不乏先進模范人物。例如，各級人大代表/政協(xié)委員、先進工作者、道德模范、志愿服務者、社區(qū)“好人”等。他們被社區(qū)居民認可，對居民具有感召力、引領力、凝聚力，利用他們的作用開展社區(qū)工作，不僅有助于調(diào)動社區(qū)居民的積極性、主動性，也有助于提升社區(qū)的品格和社區(qū)治理的效能。

社區(qū)擁有大量的柔性資源是加強社區(qū)柔性治理的前提，更重要的是還要有運用柔性資源的公共平臺?？梢钥吹?，在社區(qū)，為保障和改善民生、服務居民而設置的居委會、黨群服務中心/站、新時代文明實踐中心/站等公共平臺，它們是運用柔性資源、實施柔性治理的組織保障。同時，在黨建引領社區(qū)治理過程中，引入的駐區(qū)單位、社會組織、群團組織等各類社會力量，也是進行柔性治理的不可小覷的組織平臺。習近平總書記指出：“設立‘小院議事廳’，‘居民的事居民議，居民的事居民定’，有利于增強社區(qū)居民的歸屬感和主人翁意識，提高社區(qū)治理和服務的精準化、精細化水平。”[5]

技術(shù)條件

網(wǎng)絡信息技術(shù)的發(fā)展與廣泛應用，為加強社區(qū)柔性治理提供了必要的技術(shù)條件。

網(wǎng)絡信息技術(shù)已廣泛應用于我國社會的各個領域，對于社會治理產(chǎn)生重要影響。習近平總書記指出：“隨著互聯(lián)網(wǎng)特別是移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，社會治理模式正在從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動，從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。”“要強化互聯(lián)網(wǎng)思維，利用互聯(lián)網(wǎng)扁平化、交互式、快捷性優(yōu)勢，推進政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化，用信息化手段更好感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助決策施政。”

國務院在2015年發(fā)布了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，明確要求各地各級政府將大數(shù)據(jù)應用于社會治理創(chuàng)新，為有效處理復雜的社會問題提供新的技術(shù)手段，使大數(shù)據(jù)成為提升政府治理能力的新途徑。2017年6月，《中共中央 國務院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中專門強調(diào)，要加強社區(qū)信息化的應用，依托“互聯(lián)網(wǎng)＋政務服務”工程，加快城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務綜合信息平臺建設，依托“互聯(lián)網(wǎng)＋社區(qū)”行動計劃，加快互聯(lián)網(wǎng)與社區(qū)治理和服務體系的深度融合，探索網(wǎng)絡化社區(qū)治理和服務新模式。在黨的十九大報告中，把社會治理的“智能化”作為創(chuàng)新社會治理的一個向度提了出來。黨的十九屆四中全會決定進一步把“科技支撐”列為社會治理體系的重要環(huán)節(jié)。這些對社會治理、尤其是對基層治理，有著重要的指導作用。在社區(qū)治理的實踐中，網(wǎng)絡信息技術(shù)已經(jīng)得到比較普遍的應用。

加強社區(qū)柔性治理的策略

我們發(fā)現(xiàn)：越是治理有效的社區(qū)，就越是能夠充分運用柔性資源，甚至能夠把剛性資源有效轉(zhuǎn)化為柔性資源，從而真正實現(xiàn)柔性治理，真正提高基層社會治理的效能。這表明柔性治理是加強社區(qū)治理的科學方法。

堅持黨建引領

習近平總書記在二十大報告中強調(diào)：“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進中華民族偉大復興，關(guān)鍵在黨。”“黨的領導是全面的、系統(tǒng)的、整體的，必須全面、系統(tǒng)、整體加以落實。”黨的領導必須毫不動搖地堅持。習近平總書記指出：“要善于把黨的領導和我國社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理效能，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局。”[6]“基層黨組織擔負著領導社區(qū)治理的重要職責”。[7]加強社區(qū)治理，就必須發(fā)揮基層黨組織的作用。

防止治理手段單一的傾向

在社區(qū)治理實踐過程中，柔性治理可以達到更好的效果。但是，在一些地方的社區(qū)治理實踐中，卻出現(xiàn)了偏離剛?cè)岵瓌t、單一運用剛性治理手段的傾向。這主要是由于一些地方在實施社區(qū)治理的過程中，傾向于采用“一刀切”的、可以立竿見影的方式，而不愿意做深入細致的群眾工作。習近平總書記指出：“過去常說‘上面千條線、下面一根針’，現(xiàn)在基層干部說‘上面千把錘、下面一根釘 ’，‘上面千把刀、下面一顆頭’。”[8]面對繁多、繁瑣、繁重的任務，基層干部只能疲于應付，同時也沒有精力、沒有動力去做好社區(qū)的柔性治理工作。

善用社區(qū)柔性資源

社區(qū)擁有大量而豐富的柔性資源，這為實行社區(qū)柔性治理創(chuàng)造了重要條件。但是，我們必須認識到，這些柔性資源是一種客觀存在，它們并不會自動發(fā)揮作用。因此，社區(qū)治理的主體必須用心去挖掘、提煉柔性資源，善用、巧用柔性資源，進而才能激活柔性資源，使之真正成為推進社區(qū)治理的力量。當然，挖掘、提煉、運用柔性資源，需要大量的時間和精力進行調(diào)查研究，需要大量深入細致的工作，卻不一定會帶來立竿見影的效果。因此，運用好柔性資源，要切忌功利心態(tài)。

充分發(fā)揮網(wǎng)絡信息技術(shù)的效用

網(wǎng)絡信息技術(shù)為社區(qū)柔性治理提供了可能。例如，通過大數(shù)據(jù)的采集、研判功能了解居民的實際需求，據(jù)此制定更加切合社區(qū)實際、符合群眾需求的治理措施。同時，通過大數(shù)據(jù)分析，深入挖掘社區(qū)的各種資源尤其是柔性資源，據(jù)此進行合理的規(guī)劃和運用，從而提高社區(qū)治理效能。當然，我們更應認識到，雖然技術(shù)是不可或缺的，但技術(shù)不是萬能的。它不能代替線下的方式，不能取代與居民面對面的接觸、溝通和交流。一方面充分發(fā)揮網(wǎng)絡信息技術(shù)的效用，另一方面提升社區(qū)干部和居民面對面打交道的能力，加深和居民情感上的溝通。

結(jié)語

恩格斯指出：“一切社會變遷和政治變革的終極原因，不應當?shù)饺藗兊念^腦中，到人們對永恒的真理和正義的日益增進的認識中去尋找，而應當?shù)缴a(chǎn)方式和交換方式的變更中去尋找”。如今，社區(qū)治理的內(nèi)外條件都發(fā)生了重大的變革，因此，為實現(xiàn)加強社區(qū)治理的目標，其治理的方式和手段也必須進行相應的變革和調(diào)整。這種變革和調(diào)整就是：從以剛性手段為主的治理方式轉(zhuǎn)向以柔性手段為主的治理方式。社區(qū)工作是一門學問，因此，在運用柔性治理方式來加強社區(qū)治理的道路上，不可能一蹴而就，還需要在社區(qū)治理的實踐中不斷進行探索創(chuàng)新。

【本文作者為華東師范大學公共管理學院教授】

注釋

[1]《習近平在福建調(diào)研：強調(diào)全面深化改革全面推進依法治國——為全面建成小康社會提供動力和保障》，《人民日報》，2014年11月3日，第1版。

[2]毛澤東：《在擴大的中央工作會議上的講話》（1962年1月30日），《毛澤東文集》第8卷，北京：人民出版社，1999年版，第291頁。

[3]《習近平：在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月21日，第1版。

[4]習近平：《在海南考察工作結(jié)束時的講話》，《人民日報》，2013年4月10日，第1版。

[5]《習近平春節(jié)前夕在北京看望慰問基層干部群眾》，《人民日報》，2019年2月2日，第1版。

[6]《習近平：全面深入做好新時代政法各項工作 促進社會公平正義保障人民安居樂業(yè)》，《人民日報》，2019年1月17日，第1版。

[7]《習近平：堅持新發(fā)展理念打好“三大攻堅戰(zhàn)” 奮力譜寫新時代湖北發(fā)展新篇章》，《人民日報》，2018年4月29日，第1版。

[8]《習近平：努力造就一支忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)干部隊伍》，《求是》，2019年第2期。

參考文獻

[1]《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗 在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，新華社，2022年10月25日。

[2]恩格斯：《社會主義從空想到科學的發(fā)展》，北京：人民出版社，2014年。

責編：程靜靜／美編：王嘉騏