【摘要】精準(zhǔn)的績(jī)效考核是激勵(lì)基層干部擔(dān)當(dāng)作為的重要工具，但一些地方由于屬地管理運(yùn)用不夠規(guī)范、政績(jī)觀出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致出現(xiàn)“考核泛化”現(xiàn)象。“考核泛化”會(huì)引發(fā)基層形式主義、基層避責(zé)行為加劇等負(fù)面效應(yīng)，甚至產(chǎn)生阻滯基層治理現(xiàn)代化的消極后果。遏制基層干部“考核泛化”要從厘清基層工作重點(diǎn)、優(yōu)化基層考核方式、樹(shù)立正確政績(jī)觀方面著手，切實(shí)推進(jìn)績(jī)效考核見(jiàn)實(shí)效。
【關(guān)鍵詞】考核泛化 干部行為 基層治理
【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
基層強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，基層安則天下安?；鶎幼鳛閲?guó)家治理的基礎(chǔ)性單元，基層政府政策落實(shí)成效如何直接關(guān)乎到國(guó)家基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的切實(shí)推進(jìn)。干部績(jī)效考核制度作為以考察基層治理實(shí)效、監(jiān)督基層政策執(zhí)行、督促基層績(jī)效改進(jìn)為關(guān)鍵目標(biāo)的政府官員管理模式，已成為基層政府行動(dòng)的“指揮棒”和國(guó)家基層治理不可或缺的重要工具，在改善干部工作作風(fēng)和提高治理效率方面發(fā)揮了重要作用。但近年來(lái)，在一些基層治理實(shí)踐中，相關(guān)干部績(jī)效考核行為背離了政府考核制度的初衷，績(jī)效考核范圍不斷擴(kuò)張、目標(biāo)不斷拔高，個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)“背鍋式績(jī)效考核、‘注水式’績(jī)效考核、‘一票否決’式績(jī)效考核”，成為基層干部“不能承受之重”，給基層政府的治理行為帶來(lái)負(fù)面影響，侵蝕著基層干部的擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新活力。
2020年4月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題 為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，明確要求進(jìn)一步改進(jìn)督查檢查考核方式方法。2024年1月，中央層面整治形式主義為基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制會(huì)議強(qiáng)調(diào)，著力完善考核辦法，推動(dòng)簡(jiǎn)單考“材料”、查“痕跡”向重點(diǎn)考成效、看“潛績(jī)”轉(zhuǎn)變，把干部從繁復(fù)考核中解脫出來(lái)，把更多精力用到抓落實(shí)上?；诖?，針對(duì)一些地方基層干部績(jī)效考核泛化現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)施策加以及時(shí)遏制。
基層干部“考核泛化”的表征
在基層治理實(shí)踐中，干部績(jī)效考核的本意是幫助上級(jí)政府對(duì)基層政府干部的政策執(zhí)行行為和基層治理行為進(jìn)行督促與糾偏，但在一些地方考核指標(biāo)異化為增加基層負(fù)擔(dān)的“砝碼”，讓基層干部疲于應(yīng)付，考核工作在基層治理中呈現(xiàn)泛化趨勢(shì)。具體而言，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。
一是考核名目繁多，指標(biāo)細(xì)密量化。依照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》和《公務(wù)員考核規(guī)定》，對(duì)黨政機(jī)關(guān)干部的考核內(nèi)容包括“德、能、勤、績(jī)、廉，重點(diǎn)考核政治素質(zhì)和工作實(shí)績(jī)”。在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，以上述五大指標(biāo)為目標(biāo)導(dǎo)向的干部績(jī)效考核進(jìn)一步擴(kuò)展至基層治理政策場(chǎng)域的各個(gè)方面。
首先，在考核內(nèi)容方面，相較于以往比較籠統(tǒng)的績(jī)效考核內(nèi)容，當(dāng)前基層干部績(jī)效考核內(nèi)容更為精細(xì)化，更依賴于可測(cè)度的量化指標(biāo)。與此同時(shí)，干部績(jī)效考核名目繁多，涉及基層黨建、鄉(xiāng)村全面振興、黨風(fēng)廉政、政務(wù)公開(kāi)、招商引資、項(xiàng)目建設(shè)等多方面內(nèi)容，績(jī)效考核在各政策場(chǎng)域的頻繁使用加重了基層治理負(fù)荷及資源損耗。其次，在考核主體方面，考核檢查部門越來(lái)越多元，來(lái)自“條條”與“塊塊”部門的考核不絕如縷，有時(shí)幾個(gè)上級(jí)檢查組同時(shí)進(jìn)駐基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“政出多門”導(dǎo)致基層干部疲于應(yīng)對(duì)各個(gè)上級(jí)政府單位的評(píng)估。再次，在考核周期方面，由于考核檢查成為推動(dòng)政策執(zhí)行的標(biāo)配動(dòng)作，為了達(dá)到“及時(shí)反饋”目的，一些地方政府對(duì)基層干部的考核頻度越來(lái)越高，甚至出現(xiàn)了“月月考”“周周考”的現(xiàn)象，加上各種“創(chuàng)建”督促與整改使得績(jī)效考核日益常態(tài)化。此外，值得關(guān)注的是，個(gè)別上級(jí)地方政府還會(huì)以“四不兩直”的名義頻繁地采用不打招呼暗訪、不定期調(diào)研督查與突擊檢查等方式獲取政策執(zhí)行情況和加強(qiáng)對(duì)基層干部的管理。各類考核任務(wù)令人應(yīng)接不暇，基層政府的許多時(shí)間和精力都花費(fèi)在應(yīng)對(duì)上級(jí)考核和相應(yīng)的檢查部署上，考核任務(wù)過(guò)于繁重細(xì)密容易催生出基層政府的異化行為。
二是目標(biāo)設(shè)置不夠精準(zhǔn)，忽略了基層實(shí)際情況。為了實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，上級(jí)政府將任務(wù)目標(biāo)量化分解，結(jié)合指標(biāo)考核體系逐級(jí)向下夯實(shí)，基層政府作為政策目標(biāo)的最終執(zhí)行者，承受著來(lái)自上級(jí)層層加碼之后巨大的政策責(zé)任和任務(wù)壓力。
具體而言，首先，一些地方考核目標(biāo)設(shè)置較嚴(yán)苛。我國(guó)縱向政府層級(jí)關(guān)系具有較強(qiáng)的“中心—邊緣”性特征，即目標(biāo)設(shè)定權(quán)掌握在上級(jí)政府手中，基層政府缺失目標(biāo)制定話語(yǔ)權(quán)，往往處在相對(duì)被考的狀態(tài)。在這種情況下，為壓縮完成時(shí)間、拔高考核標(biāo)準(zhǔn)，中間層級(jí)政府會(huì)在更上級(jí)政府的政策目標(biāo)中逐級(jí)增加新內(nèi)容或提出新要求，將任務(wù)目標(biāo)設(shè)定與任務(wù)發(fā)包中的指標(biāo)數(shù)字不斷拔高。這種“層層加碼”容易導(dǎo)致干部績(jī)效考核指標(biāo)與基層實(shí)際情況不符，超出基層政府的能力范圍，進(jìn)而引發(fā)基層政府和相關(guān)干部壓力過(guò)大的“拼湊應(yīng)對(duì)”行為。其次，考核目標(biāo)設(shè)置過(guò)于統(tǒng)一。一些上級(jí)政府在考核目標(biāo)的設(shè)置過(guò)程中出現(xiàn)技術(shù)治理主義趨向，將繁雜的公共事務(wù)簡(jiǎn)化為一個(gè)個(gè)“數(shù)字指標(biāo)”。不同縣域、不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展情況、重點(diǎn)定位不同，不同干部的擅長(zhǎng)領(lǐng)域不同，卻用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，忽略了不同地區(qū)、不同崗位的特殊性，實(shí)際上難以突出重點(diǎn)，不能客觀準(zhǔn)確地反映存在問(wèn)題，更無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)價(jià)基層干部在某一方面的專業(yè)能力和實(shí)際貢獻(xiàn)。
三是考核與問(wèn)責(zé)掛鉤，強(qiáng)化基層壓力。在基層治理場(chǎng)域中，自上而下的工作“攤派”與行政績(jī)效考核，意味著任務(wù)壓力與被問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的逐級(jí)轉(zhuǎn)移。基層政府的行為被績(jī)效考核目標(biāo)所框定，在“縱向到底、橫向到邊”的責(zé)任分配方式下，基層干部所要承擔(dān)的政策目標(biāo)和問(wèn)責(zé)壓力逐漸增大?？?jī)效評(píng)估內(nèi)部主體之間的關(guān)系是基于科層制的命令—服從關(guān)系，為確保處基層政府按照政策目標(biāo)的要求履行職責(zé)，上級(jí)政府按照“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”的要求落實(shí)責(zé)任，并輔之以“一票否決”的考核機(jī)制來(lái)驅(qū)動(dòng)基層政府完成各類高指標(biāo)任務(wù)，督促基層行動(dòng)者履職到位。
其中，簽訂責(zé)任書(shū)是確保責(zé)任到人與落實(shí)政策目標(biāo)的策略手段。地方政府通過(guò)簽訂責(zé)任書(shū)的方式逐級(jí)下壓責(zé)任，由此形成的責(zé)任倒逼機(jī)制能夠推動(dòng)政策執(zhí)行壓力向下傳導(dǎo)，督促各基層干部在有限的資源稟賦條件下超額完成任務(wù)，以減少被上級(jí)“點(diǎn)名”的風(fēng)險(xiǎn)。例如，環(huán)境保護(hù)屬于一票否決事項(xiàng)，需要簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)加以考核；安全生產(chǎn)屬于一票否決事項(xiàng)，需要簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)加以考核……業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的工作，自然也需要簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)加以考核，各種責(zé)任書(shū)給基層干部帶來(lái)了較重的壓力，沒(méi)有按照上級(jí)政府意志行動(dòng)或者沒(méi)有完成目標(biāo)的責(zé)任單位和責(zé)任人將受到嚴(yán)厲處罰，責(zé)任單位的業(yè)績(jī)與榮譽(yù)，責(zé)任人的資格、機(jī)會(huì)、職務(wù)與職級(jí)都有可能被否決，由此不斷強(qiáng)化著基層政府的任務(wù)完成壓力。
基層干部“考核泛化”的危害
干部績(jī)效考核作為一種績(jī)效評(píng)價(jià)和有效推進(jìn)工作落實(shí)的方法，目的是通過(guò)目標(biāo)任務(wù)下放和獎(jiǎng)懲機(jī)制利用推動(dòng)各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)落細(xì)。但“考核泛化”則會(huì)帶來(lái)超出制度預(yù)期的意外后果，甚至成為阻滯基層治理現(xiàn)代化的負(fù)向激勵(lì)。
第一，誘發(fā)基層形式主義。精準(zhǔn)的績(jī)效考核體系常被視作解決基層形式主義的關(guān)鍵“藥方”。然而，在一些地區(qū)和單位自上而下考核指標(biāo)設(shè)定與基層實(shí)際發(fā)展錯(cuò)配的治理情境下，干部績(jī)效考核體系也可能成為誘發(fā)基層形式主義“死灰復(fù)燃”的“病因”?；鶎有问街髁x是基層行政官員在權(quán)責(zé)不匹配、責(zé)任不明晰、信息不對(duì)稱的困局下，面對(duì)上級(jí)政府績(jī)效考核而產(chǎn)生的“形式上符合、實(shí)質(zhì)上偏離”的變相執(zhí)行行為，主要圍繞“制造過(guò)程”的內(nèi)容形式化與“制造亮點(diǎn)”的結(jié)果形式化兩套行動(dòng)邏輯展開(kāi)。
制造過(guò)程。一些上級(jí)政府在制定績(jī)效目標(biāo)過(guò)程中，由于存在實(shí)地調(diào)查研究不夠等問(wèn)題，可能在沒(méi)有充分考慮基層政府的實(shí)際承受能力的情況下，盲目、隨意地向下級(jí)政府下達(dá)新的目標(biāo)任務(wù)和要求，導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)過(guò)多、任務(wù)壓力過(guò)大。在績(jī)效考核目標(biāo)和考核指標(biāo)設(shè)定以后，上級(jí)政府還往往熱衷于通過(guò)頻繁督查和檢查的方式來(lái)了解下級(jí)工作進(jìn)度、執(zhí)行效果。面對(duì)如此繁重的目標(biāo)任務(wù)和督查檢查，為了完成各項(xiàng)“政治目標(biāo)”，一些基層干部在治理資源和治理能力有限的困境下便開(kāi)始轉(zhuǎn)向通過(guò)“造材料”“造數(shù)字”來(lái)彌補(bǔ)工作的不足，仿佛有了材料、照片、會(huì)議記錄這些物證，自身工作就做得扎實(shí)了。這一定程度上使得“以材料落實(shí)政策”“以數(shù)字落實(shí)政策”成為某種“經(jīng)驗(yàn)”，導(dǎo)致“繁文縟節(jié)”的泛濫，進(jìn)而導(dǎo)致基層治理工作日漸空洞。
制造亮點(diǎn)。面對(duì)上級(jí)績(jī)效考核指標(biāo)體系的嚴(yán)苛，形象工程也成為了一些基層政府達(dá)到考核指標(biāo)、應(yīng)付“一票否決”的手段。在某些基層治理情境中，一些基層政府通過(guò)將有限的資源集中供給到某一項(xiàng)目中打造亮點(diǎn)工程、形象工程獲得政績(jī)激勵(lì)，不僅來(lái)釋放上級(jí)傳導(dǎo)的政策執(zhí)行壓力，也可以以個(gè)別領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)治理績(jī)效掩蓋自身在其他工作上的不足。通過(guò)“精雕細(xì)琢”，個(gè)別形象工程得以在短期內(nèi)制造出良好的政績(jī)，但是實(shí)際發(fā)展中已經(jīng)很大程度上脫離實(shí)際，耗費(fèi)大量人力物力，長(zhǎng)期發(fā)展成效卻十分有限。這些徒有形式而缺乏實(shí)質(zhì)的工作不僅加劇了基層政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也影響了上級(jí)檢查和考核的真實(shí)性，使得考核評(píng)比活動(dòng)流于形式。
第二，加劇基層避責(zé)行為。干部考核指標(biāo)體系設(shè)置的本意是為了獎(jiǎng)勤罰懶，推動(dòng)基層政府嚴(yán)格執(zhí)行。然而，一些地區(qū)的績(jī)效考核的泛化卻逐漸走向“鞭打快牛”。對(duì)于基層政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部而言，績(jī)效考核的行為糾偏意味著更大的問(wèn)責(zé)壓力，問(wèn)責(zé)與考核的緊密掛鉤使得基層干部感知到的所承擔(dān)任務(wù)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)顯著增加，因此，如何盡可能地不承擔(dān)責(zé)任成為一些基層干部的首要行動(dòng)邏輯。
一是“不作為”規(guī)避責(zé)任。繁多的考核指標(biāo)加之嚴(yán)格的考核問(wèn)責(zé)不僅占用了基層干部大量的時(shí)間和精力，還可能引發(fā)職業(yè)倦怠和心理問(wèn)題，導(dǎo)致他們疲于應(yīng)對(duì)、產(chǎn)生抵觸情緒，消解基層干部干事創(chuàng)業(yè)的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)新性。在層層下壓的指標(biāo)考核風(fēng)險(xiǎn)下，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部大多基于“多一事不如少一事”“少干事少出錯(cuò)”的行為邏輯，在工作中但求“無(wú)過(guò)”，不想擔(dān)當(dāng)作為，以減少自己被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。
二是“忙甩鍋”推脫責(zé)任。在實(shí)際的考核評(píng)估過(guò)程中，若達(dá)不到既定的考核目標(biāo)或者面對(duì)可能到來(lái)的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，基層政府傾向于“甩鍋”給次要責(zé)任方或無(wú)辜者來(lái)推脫責(zé)任和規(guī)避懲罰。例如有的基層政府在安全或者環(huán)保事故發(fā)生以后將責(zé)任向下推卸給更基層的鄉(xiāng)村干部，或是竭力為自己“證明清白”，形成一種轉(zhuǎn)移責(zé)任的避責(zé)機(jī)制。這不僅不能給基層群眾滿意的答復(fù)，還會(huì)侵蝕黨的群眾基礎(chǔ)，損害基層政府權(quán)威，進(jìn)而誘發(fā)新的治理風(fēng)險(xiǎn)。
第三，擠壓基層自主空間。當(dāng)干部考核制度對(duì)基層政府行為的約束超過(guò)一定限度時(shí)，容易抑制基層干部工作的主動(dòng)性與創(chuàng)造性，并異化為擠壓基層政府自主行動(dòng)空間的工具。在日益緊縮的自主行動(dòng)空間中，過(guò)度頻繁的考核會(huì)消耗基層有限的注意力，擾亂基層正常的治理節(jié)奏，進(jìn)一步導(dǎo)致基層治理政策執(zhí)行的“內(nèi)卷化”困境。
一是制造更為隱蔽的“策略主義”。為了完成上級(jí)政府派發(fā)的硬性指標(biāo)，一些基層政府往往遵循“策略主義”原則，通過(guò)多種手段盡可能完成考核任務(wù)目標(biāo)。與以往簡(jiǎn)單粗暴地通過(guò)硬性變通的策略行為不同，面對(duì)日漸嚴(yán)格的考核問(wèn)責(zé)壓力，基層政府會(huì)制造出更為隱蔽的策略行為來(lái)規(guī)避上級(jí)政府的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。例如，有的基層政府通過(guò)“形式主義講政治”“向上請(qǐng)示”的手段表現(xiàn)出對(duì)上級(jí)政策目標(biāo)的高度認(rèn)可與嚴(yán)格執(zhí)行，利用各種程序、規(guī)定分散風(fēng)險(xiǎn)，以免自身出現(xiàn)“責(zé)任超載”。盡管基層干部的行為看似與上級(jí)政策要求相符，但這種不計(jì)實(shí)際后果的執(zhí)行行為，因可能未完全考慮基層實(shí)際情況，自然難以產(chǎn)生良好的治理效果。
二是引發(fā)“選擇性關(guān)注”行為。作為一線治理主體，基層干部作為國(guó)家權(quán)力的代理人，既是科層體制的末梢，又與基層群眾緊密聯(lián)系。在政策實(shí)施過(guò)程中，上級(jí)政府將任務(wù)發(fā)包給基層政府，但基層既位于一種自上而下的壓力型科層制之下，又被置于一個(gè)非程式化的鄉(xiāng)村社會(huì)之上，因此，基層政府必然會(huì)優(yōu)先“向上關(guān)注”與考核指標(biāo)相關(guān)的任務(wù)，而與考核指標(biāo)無(wú)關(guān)的工作則選擇性忽略，可能導(dǎo)致基層政府沒(méi)有充足精力與動(dòng)力去回應(yīng)基層群眾的需求，甚至?xí)檫_(dá)成考核指標(biāo)損害部分群眾的權(quán)益，進(jìn)而加劇了基層政策執(zhí)行低效與“內(nèi)卷化”困境。
基層干部“考核泛化”的成因
第一，屬地管理運(yùn)用不夠規(guī)范。從政府體系及職責(zé)關(guān)系的角度來(lái)看，我國(guó)縱向政府間具有“職責(zé)同構(gòu)”的特征，即不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。在具體實(shí)踐中，由于“職責(zé)同構(gòu)”體制框架下上級(jí)政府部門面臨難以化解的條塊矛盾和協(xié)調(diào)障礙問(wèn)題，往往采用避重就輕的方式將其轉(zhuǎn)化為屬地責(zé)任，這就造成了基層治理中屬地管理的擴(kuò)張，因此我國(guó)的屬地管理可以概括為“以塊為主、條塊結(jié)合”的分級(jí)管理模式。
在職責(zé)同構(gòu)的條塊體制和屬地管理的共同作用之下，多個(gè)上級(jí)政府部門共同將自身任務(wù)發(fā)包給下級(jí)政府，并通過(guò)績(jī)效考核的方式對(duì)相關(guān)事務(wù)完成情況進(jìn)行監(jiān)督。下級(jí)政府組織承接屬地管理事項(xiàng)且負(fù)有相應(yīng)責(zé)任，最終基層政府成為執(zhí)行上級(jí)政府多重任務(wù)的“基礎(chǔ)陣地”。如在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，中央政府的統(tǒng)一要求和決策部署傳達(dá)到省級(jí)層面，省級(jí)政府根據(jù)這一目標(biāo)將相關(guān)任務(wù)下達(dá)到市級(jí)政府，市級(jí)政府結(jié)合本地實(shí)際將相關(guān)任務(wù)轉(zhuǎn)化為各項(xiàng)指標(biāo)下達(dá)到縣級(jí)政府，各縣區(qū)再將具體任務(wù)分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成逐級(jí)的屬地責(zé)任“發(fā)包”，并逐漸指標(biāo)化甚至層層加碼，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)界定的清晰化與具體化，進(jìn)而形成對(duì)屬地政府任務(wù)完成情況的量化考核。
特別是近年來(lái)在不斷強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理重心向基層下移的背景下，基層政府承擔(dān)著越來(lái)越多的治理任務(wù)，屬地責(zé)任壓力越來(lái)越大。同時(shí)，基層政府的自主權(quán)力卻不斷上收，調(diào)整基層治理目標(biāo)的自主性不斷被壓縮。在這種權(quán)責(zé)不對(duì)等的情境下，治理資源的有限以及監(jiān)督問(wèn)責(zé)壓力的強(qiáng)化迫使基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)一步利用“屬地管理”的名義將屬于自身的任務(wù)下壓到基層村莊社會(huì)，村級(jí)組織成為承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將具體治理事務(wù)融入村治考核體系，對(duì)村級(jí)組織任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。由此，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從屬地管理的“責(zé)任者”搖身一變成“監(jiān)管者”。隨著屬地管理的任務(wù)越來(lái)越多，績(jī)效考核的責(zé)任邊界也在不斷擴(kuò)展，這是基層政府干部“考核泛化”產(chǎn)生的總體性根源。
第二，一些地方政績(jī)觀出現(xiàn)偏差，過(guò)度關(guān)注政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)。在黨管干部的原則下，干部選拔采用的是自上而下的選拔體制，上級(jí)黨委和組織部門負(fù)責(zé)干部的考核和任用，依據(jù)干部考核指標(biāo)體系中治理目標(biāo)的完成情況，作為評(píng)價(jià)地方黨政干部政績(jī)的約束性條件。上級(jí)政府設(shè)置明晰的績(jī)效目標(biāo)并向下級(jí)政府傳達(dá)工作任務(wù)，引導(dǎo)下級(jí)依據(jù)上級(jí)的考核導(dǎo)向圍繞治理目標(biāo)努力作為。通過(guò)量化的績(jī)效考核指標(biāo)對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行“評(píng)比”“排名”，并依據(jù)這一“排名”情況進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲、提拔，從而驅(qū)動(dòng)下級(jí)政府主動(dòng)作為?？梢钥吹?，與目標(biāo)管理責(zé)任制的運(yùn)作機(jī)制不同的是，下級(jí)政府在其中的行為導(dǎo)向并非僅僅是達(dá)成指標(biāo)，而是在與同級(jí)政府政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中取得“優(yōu)勝”。
在基層條塊關(guān)系中，無(wú)論是“條條”部門還是“塊塊”政府，都希望盡可能創(chuàng)造工作亮點(diǎn)，通過(guò)治理創(chuàng)新來(lái)吸引上級(jí)政府注意力，從而在政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)中獲勝。面對(duì)“比超”的競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力，下級(jí)政府若無(wú)法完成考核，不論是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部晉升、還是集體組織的榮譽(yù)激勵(lì)、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)都會(huì)有影響。因此，“條條”部門有與“塊塊”政府合作的動(dòng)力，通過(guò)條塊部門之間緊密合作向上級(jí)發(fā)送政績(jī)信號(hào)。因此，一些上級(jí)政府部門希望下級(jí)政府竭力完成目標(biāo)，不留緩沖余地。“條條”部門以高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求不斷向基層“塊塊”施壓，加強(qiáng)對(duì)“塊塊”統(tǒng)籌的力度，進(jìn)而形成“上面千條線、下面一根針”的現(xiàn)象。在“追求顯績(jī)”的政績(jī)觀引導(dǎo)下，一些上級(jí)政府為了保證自身的任務(wù)得以高效優(yōu)質(zhì)完成，不斷加強(qiáng)考評(píng)問(wèn)責(zé)強(qiáng)化對(duì)基層政府的激勵(lì)和約束，由此推動(dòng)基層考核工作逐步走向“泛化”。
有效遏制基層干部“考核泛化”的路徑
基層干部“考核泛化”引發(fā)了基層形式主義、基層避責(zé)行為加劇、擠壓基層自主空間的負(fù)面效應(yīng)。因此，需要全面精準(zhǔn)施策，有效遏制基層“考核泛化”現(xiàn)象的產(chǎn)生。
第一，厘清基層工作重點(diǎn)，持續(xù)推進(jìn)基層減負(fù)。屬地負(fù)責(zé)要求基層政府完成上級(jí)政府交辦的事務(wù)，作為承包方和代理人的基層政府，承接著來(lái)自上級(jí)政府多重考核任務(wù)，壓力被層層加碼。遏制“考核泛化”，有必要科學(xué)規(guī)范“屬地管理”運(yùn)用，把理順上級(jí)政府與基層政府間權(quán)責(zé)關(guān)系作為重要著力點(diǎn)，構(gòu)建更加簡(jiǎn)約高效的機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制。一是理順基層與上級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，厘清基層工作重點(diǎn)，探索建立基層治理職責(zé)清單，把該清單作為基層政府行政履職和治理活動(dòng)的依據(jù)，明確上級(jí)部門不得隨意向基層安排職責(zé)清單以外的工作，在此基礎(chǔ)上制定相對(duì)應(yīng)的考核辦法。二是在推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移的過(guò)程中充實(shí)基層權(quán)力與資源配置，為基層松綁減負(fù)，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致和人責(zé)對(duì)應(yīng)，助力基層政府做好“應(yīng)做的事”。三是要在規(guī)定基層政府有所必為的基礎(chǔ)上，允許基層政府并非所有事情“面面俱到”，將不屬于基層政府職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)不列入考核，減輕基層工作負(fù)擔(dān)，激發(fā)基層干部工作積極性。
第二，優(yōu)化基層考核方式，提升基層治理實(shí)效。干部考核作為基層干部行為的指揮棒，很大程度上影響著基層干部的行為邏輯。因此，探索合理全面的績(jī)效考核方式成為激勵(lì)基層擔(dān)當(dāng)作為的重要手段。一是上級(jí)政府在制定需要基層政府需要完成的考核指標(biāo)時(shí)，要慎用“一票否決”等一刀切式考核辦法，借助人工智能、大數(shù)據(jù)等建立系統(tǒng)多元考評(píng)方式，結(jié)合基層實(shí)際、結(jié)合不同目標(biāo)，提升考核評(píng)價(jià)的精準(zhǔn)性與科學(xué)性，真正達(dá)成“以考促干、以考創(chuàng)優(yōu)”的效果。二是要盡量減少不必要的考核排名，保持適當(dāng)?shù)目己烁?jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度，推動(dòng)相關(guān)上級(jí)部門督查考核結(jié)果互認(rèn)互用，避免出現(xiàn)重復(fù)考核，減輕基層內(nèi)部考核壓力。三是要賦予基層政府考核指標(biāo)談判空間，對(duì)于明顯不符合基層發(fā)展實(shí)際的考核指標(biāo)，基層政府有權(quán)提出合理性和正當(dāng)性異議，為基層提供容錯(cuò)糾錯(cuò)的制度保障。四是要堅(jiān)持政府內(nèi)部績(jī)效考核與社會(huì)外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的干部考核方式，彌補(bǔ)上級(jí)政府簡(jiǎn)單化、程式化的考核局限，規(guī)避虛假政績(jī)問(wèn)題出現(xiàn)，敦促基層政府在基層治理實(shí)效上狠下功夫。
第三，樹(shù)立正確政績(jī)觀，激勵(lì)基層擔(dān)當(dāng)作為?？己嗽u(píng)估結(jié)果作為基層政府的行動(dòng)導(dǎo)向，考核評(píng)估的目標(biāo)偏差越大，基層治理目標(biāo)被替代的現(xiàn)象就會(huì)越嚴(yán)重。當(dāng)前一些地區(qū)和單位考核泛化加劇了基層形式主義和避責(zé)行為的滋長(zhǎng)。因此，考核指標(biāo)設(shè)計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)讓基層政府從“為排名而競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)向“為服務(wù)而競(jìng)爭(zhēng)”，既要考核干部的“顯績(jī)”，又要考核“潛績(jī)”；既要關(guān)注短期效果，又要關(guān)注長(zhǎng)期效應(yīng)。最終獲得人民認(rèn)可。一方面，上級(jí)政府要借助績(jī)效考核工作引導(dǎo)基層政府更加關(guān)注基層社會(huì)需求，強(qiáng)化以人民為中心的政績(jī)觀，不能將考核權(quán)視為自身責(zé)任轉(zhuǎn)嫁和甩鍋的手段，淡化績(jī)效評(píng)估的急功近利色彩，將考核指標(biāo)瞄準(zhǔn)基層現(xiàn)實(shí)發(fā)展所需、群眾所盼問(wèn)題。另一方面，基層部門要善于借助考核扎實(shí)推進(jìn)自身治理能力建設(shè)，自覺(jué)向上級(jí)政府加強(qiáng)問(wèn)題反饋，推動(dòng)條塊部門合作，真正把基層工作落實(shí)到位。
（作者為中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授，廣州新華學(xué)院教授、博導(dǎo)）
【注：本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“社會(huì)組織黨建全覆蓋后的引領(lǐng)機(jī)制優(yōu)化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：23BZZ068）成果】
【參考文獻(xiàn)】
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責(zé)編/李一丹 美編/李祥峰
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