摘 要:我國多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的總體架構(gòu)已經(jīng)形成，但結(jié)構(gòu)布局、聯(lián)結(jié)機(jī)制、制度參數(shù)等有待完善，需整合、織密零支柱養(yǎng)老金，推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金率先發(fā)展，為廣大職工或居民提供補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，構(gòu)筑并理順整個(gè)體系的責(zé)任共擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)分散、功能互補(bǔ)等聯(lián)結(jié)機(jī)制，妥善解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶“空賬”問題，擴(kuò)大新業(yè)態(tài)人員參保，堵住基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“漏點(diǎn)”，并推進(jìn)粵港澳三地養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇銜接，打通基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“堵點(diǎn)”。
關(guān)鍵詞:養(yǎng)老保險(xiǎn)體系 個(gè)人養(yǎng)老金 養(yǎng)老財(cái)富 零支柱
【中圖分類號】F842.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”。養(yǎng)老金是現(xiàn)代國家治理的重要工具，完善的養(yǎng)老金制度能使國民無養(yǎng)老之憂，促進(jìn)消費(fèi)，還可以推動(dòng)金融結(jié)構(gòu)和資本結(jié)構(gòu)變遷，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，助推高質(zhì)量發(fā)展，收獲“養(yǎng)老金治國之果”[1]。職工通過持有養(yǎng)老基金，投資于一國生產(chǎn)能力和行業(yè)增長，分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，并可通過股權(quán)影響公司治理而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資源“社會(huì)化”[2]。
我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體系主要包括三個(gè)層次：第一層次為政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；第二層次為單位主辦、市場化管理的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金、企業(yè)的企業(yè)年金，以及企業(yè)員工福利的團(tuán)體養(yǎng)老保險(xiǎn)，或村集體給老年村民的分紅、慰問金等形式；第三層次目前主要是個(gè)人養(yǎng)老金，可投資養(yǎng)老儲(chǔ)蓄、養(yǎng)老年金保險(xiǎn)、養(yǎng)老目標(biāo)基金、養(yǎng)老理財(cái)?shù)冉鹑诋a(chǎn)品。
2023年末，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為10.7億，企業(yè)年金和職業(yè)年金覆蓋職工7300萬人，個(gè)人養(yǎng)老金賬戶累計(jì)開立達(dá)5000萬戶，繳費(fèi)人數(shù)近1000萬。我國多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的總體架構(gòu)已經(jīng)形成，但并不整齊劃一，呈現(xiàn)“3-2-1”的梯度格局，即各層次、各支柱之間的規(guī)模與發(fā)展程度存在較大差異，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系仍需進(jìn)一步優(yōu)化和完善。
完善多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的結(jié)構(gòu)布局
總體而言，目前我國整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系可以概括為“第一層次全覆蓋，第二層次一小片，第三層次一點(diǎn)點(diǎn)”，絕大多數(shù)職工或居民沒有第二支柱養(yǎng)老金，有第三支柱養(yǎng)老金的更少。這一現(xiàn)狀反映出，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在構(gòu)建多層次保障網(wǎng)絡(luò)方面仍需進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。為進(jìn)一步優(yōu)化和提升多層次、多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，必須打破固有思維模式，對現(xiàn)有體系結(jié)構(gòu)布局進(jìn)行突破性重構(gòu)。
整合零支柱養(yǎng)老金
2022年，我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參加人數(shù)為5.5億人，領(lǐng)取待遇人數(shù)1.65億人，養(yǎng)老金人均每月僅300余元，這一水平顯然難以滿足廣大城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老需求。因此，如何有效破解參保人的“象征性”繳費(fèi)行為，避免養(yǎng)老金給付陷入“兜底式”的困境，進(jìn)而真正發(fā)揮其作為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保障的功能，已成為當(dāng)前亟待解決的重要問題。
事實(shí)上，我國的“零支柱”養(yǎng)老保障比較零散。不僅有城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，還有城鄉(xiāng)低保制度、特困救助、臨時(shí)救助、老年殘疾人補(bǔ)貼、高齡津貼、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼等涉老項(xiàng)目。2021年末，全國城市最低生活保障對象60周歲及以上老年人139.5萬人，平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每月711元；全國農(nóng)村最低生活保障對象60周歲及以上老年人1284.7萬人，平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年6362元。2022年末，全國城市特困人員救助供養(yǎng)60周歲及以上老年人22萬人，全國農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)60周歲及以上老年人345.5萬人。享受高齡津貼的老年人3406.4萬人，享受護(hù)理補(bǔ)貼的老年人94.4萬人，享受養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的老年人574.9萬人，享受綜合補(bǔ)貼的老年人67.4萬人。全國共支出老年福利資金423億元，養(yǎng)老服務(wù)資金170.1億元。全國共有911.7萬60周歲及以上的老年殘疾人領(lǐng)取殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼，發(fā)放151.2億元。這些保障項(xiàng)目，涵蓋養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助等各項(xiàng)制度，均在實(shí)際運(yùn)作中發(fā)揮著“零支柱”的最低保障功能，涵蓋了資金援助、服務(wù)支持以及失能照護(hù)等多項(xiàng)內(nèi)容。為進(jìn)一步提升這些針對老年人的保障項(xiàng)目及資金的使用效能，形成更為有效的政策協(xié)同效應(yīng)，建議整合由中央財(cái)政和地方財(cái)政資金支持的涉及老年人的保險(xiǎn)、補(bǔ)貼、津貼、救助等項(xiàng)目，建立統(tǒng)一的老年人“零支柱”養(yǎng)老金，使其更好地發(fā)揮在整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的“兜底”作用，達(dá)到“織密網(wǎng)”的總體要求，從而推進(jìn)中國多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)。
妥善解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”，尋求框架突破
關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶“空賬”問題，若無法獲得明確和有效的解決方案，將不僅難以克服“社會(huì)統(tǒng)籌”中存在的“搭便車”現(xiàn)象，更難以實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌。為確保多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的整體協(xié)調(diào)與長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展，通過采取多樣化、專門化的途徑，解決歷史遺留的養(yǎng)老金債務(wù)問題顯得尤為緊迫和必要。從國家資產(chǎn)負(fù)債表來看，負(fù)債端存在養(yǎng)老金欠賬[3]。對此，可以通過劃撥國有股份，以及財(cái)政定期撥付、發(fā)行特殊認(rèn)可國債、征收專門稅等多種方式，逐步化解個(gè)人賬戶“空賬”債務(wù)，從而為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的穩(wěn)健運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
在全國統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金的背景下，建議可考慮將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金進(jìn)行剝離，并與企業(yè)年金、職業(yè)年金的個(gè)人賬戶合并。此舉旨在有效破解企業(yè)年金擴(kuò)面面臨的困境，從而有望為全國近3億參與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工提供更為堅(jiān)實(shí)的第二支柱養(yǎng)老金。此外，亦可考慮將剝離的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金合并至個(gè)人養(yǎng)老金制度中，以化解個(gè)人養(yǎng)老金制度存在的“參而不繳”的困境，促使近6.8億的企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民盡快享有第二支柱養(yǎng)老金的保障。
推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金率先發(fā)展
鑒于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的現(xiàn)狀，短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)“3-3-3”的整齊格局面臨較大挑戰(zhàn)。相對而言，更為切實(shí)可行的目標(biāo)應(yīng)為“3-2-2”格局。即一部分職工能獲得“三支柱”養(yǎng)老金，其他職工或城鄉(xiāng)居民獲得“兩支柱”養(yǎng)老金，或是基本養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金，或是基本養(yǎng)老金、個(gè)人養(yǎng)老金。
三支柱個(gè)人養(yǎng)老金與二支柱企業(yè)年金之間并非必然呈現(xiàn)遞進(jìn)關(guān)系，也可以是平行發(fā)展的關(guān)系。三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的優(yōu)勢是更利于將城鄉(xiāng)居民、靈活就業(yè)者、無工作者等人群納入進(jìn)來。鑒于目前我國企業(yè)年金覆蓋面相對有限、擴(kuò)展難度較大的現(xiàn)實(shí)情況，三支柱個(gè)人養(yǎng)老金可以“單兵突進(jìn)”，率先發(fā)展。對于眾多未享受企業(yè)年金或職業(yè)年金待遇的職工、靈活就業(yè)者以及城鄉(xiāng)居民而言，個(gè)人養(yǎng)老金可作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的有力手段，為其提供第二份養(yǎng)老金保障，達(dá)到社會(huì)平均的養(yǎng)老生活水平。
第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金可以成為第二支柱職業(yè)年金或企業(yè)年金的承接賬戶。相關(guān)部門應(yīng)建立養(yǎng)老金個(gè)人賬戶統(tǒng)一信息平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)第一、第二、第三支柱個(gè)人賬戶之間的系統(tǒng)對接，方便職工三個(gè)支柱的個(gè)人養(yǎng)老金賬戶之間轉(zhuǎn)移積累資產(chǎn)。此舉將有助于減少因職工流動(dòng)原因造成的二、三支柱個(gè)人賬戶重疊現(xiàn)象，降低管理成本，保障參保者權(quán)益。
完善多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的聯(lián)結(jié)機(jī)制
黨的十九大明確提出按照“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。當(dāng)前，“兜底線”“織密網(wǎng)”的總體要求已基本達(dá)到，但“建機(jī)制”則顯得相對滯后薄弱。由于要構(gòu)建的是多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，而非單一支柱、單一層次，故而“建機(jī)制”就成為整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。責(zé)任共擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)分散、功能互補(bǔ)等聯(lián)結(jié)機(jī)制就成為整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的骨架支撐。然而，當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的結(jié)構(gòu)尚未清晰地界定這些機(jī)制的邊界，導(dǎo)致各方主體責(zé)任分擔(dān)存在不平衡的現(xiàn)象。
具體表現(xiàn)為政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中承擔(dān)了過多的無限責(zé)任，企業(yè)所承擔(dān)的責(zé)任顯得沉重，而個(gè)人責(zé)任被相對淡化。這種責(zé)任分配的不均衡導(dǎo)致部分層次或支柱的風(fēng)險(xiǎn)過于集中，支柱形式顯得單一，且其功能定位有所偏離。在此情境下，養(yǎng)老保險(xiǎn)的工具屬性被過分凸顯，而價(jià)值屬性則在一定程度上被忽視，使得“主”與“輔”的界定變得模糊不清。然而，目前文獻(xiàn)中關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的機(jī)制研究大多局限于單一支柱的探討，主要集中在繳費(fèi)機(jī)制、籌資機(jī)制、業(yè)務(wù)機(jī)制、給付機(jī)制、待遇調(diào)整機(jī)制以及反欺詐機(jī)制等方面。相對而言，對于多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系整體運(yùn)行機(jī)制的全面研究則相對匱乏，尚未引起足夠的重視。
建立多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于構(gòu)建一套運(yùn)行順暢、協(xié)同高效的聯(lián)結(jié)機(jī)制。實(shí)質(zhì)就是要在責(zé)任共擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)分散、功能互補(bǔ)等聯(lián)結(jié)機(jī)制上進(jìn)行更科學(xué)、更合理、更有效的安排組合，需要厘清每一層次養(yǎng)老保險(xiǎn)各自所要滿足的養(yǎng)老需求、需化解的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)的養(yǎng)老目標(biāo)，對應(yīng)的參數(shù)設(shè)置、指標(biāo)約束，在各個(gè)支柱養(yǎng)老金計(jì)劃之間的分解以及如何實(shí)現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)分散、責(zé)任共擔(dān)、功能互補(bǔ)之間的具體分解、共同效應(yīng)，各個(gè)支柱養(yǎng)老金計(jì)劃對實(shí)現(xiàn)反貧困、收入分配、消費(fèi)平滑、保險(xiǎn)保障等目標(biāo)及各個(gè)子目標(biāo)的具體分解。
責(zé)任共擔(dān)機(jī)制
首先明確界定不同層次養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任邊界。第一層次基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)對焦?jié)M足基本層次的需求，實(shí)現(xiàn)?；镜哪繕?biāo)。當(dāng)前第一層次存在過度承擔(dān)的情況，甚至為追求較高的替代率而導(dǎo)致高繳費(fèi)率，這在一定程度上擠壓了第二層次、第三層次的發(fā)展空間。其次，明確界定國家、單位與個(gè)人在各個(gè)層次、支柱中的角色和責(zé)任范圍，通過責(zé)任承擔(dān)主體鎖定對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。第三，需進(jìn)一步厘清中央政府與地方政府、政府與市場的關(guān)系與責(zé)任邊界，從而明確各方的職能范圍及對應(yīng)的運(yùn)作規(guī)則。責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的具體內(nèi)容包括：明確各保障項(xiàng)目的責(zé)任承擔(dān)主體；合理界定各主體的責(zé)任范圍，并依法鎖定；其中關(guān)鍵是要明晰政府的責(zé)任，即在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中扮演“主辦”角色，在補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)中發(fā)揮“督辦”作用，而對于高檔養(yǎng)老保險(xiǎn)則應(yīng)完全交由市場和個(gè)人自主經(jīng)營、商業(yè)化運(yùn)作。
功能互補(bǔ)機(jī)制
我國應(yīng)當(dāng)明確界定養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的整體架構(gòu)，即是否以第一層次為核心，輔以第二和第三層次的發(fā)展，或是讓第二、第三層次在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中承擔(dān)更多的責(zé)任。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，三個(gè)層次在體系結(jié)構(gòu)、功能發(fā)揮等方面需與第二、第三層次形成有效互補(bǔ)，確保整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的穩(wěn)健運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。
微觀上劃定各個(gè)層次、支柱針對不同人群的功能定位，通過理念辨析和國際比較判斷功能定位和屬性劃分（工具屬性抑或價(jià)值屬性）是否準(zhǔn)確；最后對存在理念背離或功能重復(fù)的層次或支柱進(jìn)行矯正和框架整合，以確保整個(gè)體系的協(xié)調(diào)性與高效性。政府應(yīng)當(dāng)推行公共養(yǎng)老金制度，以切實(shí)解決社會(huì)公平問題，并有效實(shí)現(xiàn)收入的再分配。與此同時(shí)，非政府提供的私營養(yǎng)老金制度在提升制度供給效率和管理效率方面具備顯著優(yōu)勢。通過構(gòu)建多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，實(shí)現(xiàn)“混合供給”與“功能互搭”的有機(jī)結(jié)合，不僅能夠確保再分配效率的實(shí)現(xiàn)，還能顯著提升管理效率，推動(dòng)養(yǎng)老保障資源的優(yōu)化配置，進(jìn)而增進(jìn)個(gè)人福祉和社會(huì)整體福利水平。
風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制
首先，通過風(fēng)險(xiǎn)識別各個(gè)主體面臨的風(fēng)險(xiǎn)并分析其成因。政府、社會(huì)和個(gè)人三方主體分別對應(yīng)宏觀風(fēng)險(xiǎn)、中觀風(fēng)險(xiǎn)和微觀風(fēng)險(xiǎn)。例如，老年人面臨的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)主要有長壽風(fēng)險(xiǎn)、短視風(fēng)險(xiǎn)、貧困風(fēng)險(xiǎn)、信息不對稱風(fēng)險(xiǎn)、早逝風(fēng)險(xiǎn)、宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、保險(xiǎn)市場失靈風(fēng)險(xiǎn)等。
其次，針對這些風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對，提出生命周期養(yǎng)老資產(chǎn)儲(chǔ)備、養(yǎng)老金支柱設(shè)計(jì)、養(yǎng)老生活規(guī)劃等，充分發(fā)揮不同層次、不同支柱養(yǎng)老金計(jì)劃在應(yīng)對各類風(fēng)險(xiǎn)中的功能和優(yōu)勢。
最后，探查養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中缺失的養(yǎng)老形式，創(chuàng)新供給團(tuán)體養(yǎng)老保險(xiǎn)、地方補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和其他養(yǎng)老金融產(chǎn)品。通過在不同主體、人群、代際、地域，以及國際范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分散轉(zhuǎn)移，化解宏觀的國家養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)、中觀的養(yǎng)老金制度風(fēng)險(xiǎn)和微觀的老年人風(fēng)險(xiǎn)。
完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋路徑
擴(kuò)大新業(yè)態(tài)人員參保，堵住基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“漏點(diǎn)”
近年來，隨著我國新經(jīng)濟(jì)、新形式、新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，靈活就業(yè)人員的數(shù)量已突破2億大關(guān)。此類勞動(dòng)者的就業(yè)單位、形式、時(shí)間呈現(xiàn)出更為靈活的特點(diǎn)，流動(dòng)性較強(qiáng)，勞動(dòng)關(guān)系相對不嚴(yán)格。然而，這種靈活性也導(dǎo)致了他們在養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)方面存在明顯的不持續(xù)性，難以滿足累計(jì)繳費(fèi)滿15年方可領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低要求，從而成為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋工作中的一個(gè)“漏項(xiàng)”。
目前，職業(yè)年金或企業(yè)年金制度普遍以雇主（即用人單位）作為核心發(fā)起人。因此，靈活就業(yè)群體往往難以獲得參與年金計(jì)劃的資格，進(jìn)而使得部分靈活就業(yè)者的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)需求得不到有效滿足。鑒于新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位日益凸顯，靈活就業(yè)者及彈性工作者等群體的養(yǎng)老保障問題顯得尤為突出，亟待予以高度重視，并盡早謀劃、出臺(tái)相應(yīng)的政策措施。
新業(yè)態(tài)從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋可使養(yǎng)老金成本收益比增加，使養(yǎng)老金基尼系數(shù)減小，并且提升城職保參保率與增加繳費(fèi)指數(shù)相結(jié)合的政策可以發(fā)揮更大的成本收益效應(yīng)和收入再分配效應(yīng)[4]。為實(shí)現(xiàn)新業(yè)態(tài)從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋，進(jìn)而推動(dòng)共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)加大力度推進(jìn)社保體系的完善，尤其應(yīng)鼓勵(lì)新業(yè)態(tài)從業(yè)人員積極參保城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。對于新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)需求，可借鑒前文所述，以個(gè)人養(yǎng)老金制度作為其第二支柱養(yǎng)老金，提供更加全面、多層次的養(yǎng)老保障。
推進(jìn)粵港澳三地養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接，打通基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“堵點(diǎn)”
目前，粵港澳三地的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍處于各自獨(dú)立運(yùn)行的狀態(tài)，尚未實(shí)現(xiàn)相互銜接。為有效推動(dòng)三地勞動(dòng)力和人才的自由流動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合與協(xié)調(diào)發(fā)展，建議出臺(tái)粵港澳跨境流動(dòng)社會(huì)保障協(xié)定等政策。在此過程中，可借鑒歐盟的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，從“開放式協(xié)調(diào)”的模式著手，確立“工作地繳費(fèi)、權(quán)益累計(jì)、分段計(jì)算”等轉(zhuǎn)移接續(xù)原則，以確保三地社會(huì)保障制度的順暢對接和高效運(yùn)行。通過精算模擬不同銜接方案下就業(yè)人員在粵港、粵澳流動(dòng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益待遇，結(jié)果表明當(dāng)就業(yè)者不流動(dòng)時(shí)，相比港澳地區(qū)，內(nèi)地養(yǎng)老金水平處于較高水平；當(dāng)就業(yè)者流入內(nèi)地時(shí)，無論如何分段銜接，其養(yǎng)老金待遇水平基本優(yōu)于香港、澳門原待遇水平。即在粵港澳三地現(xiàn)有的養(yǎng)老金制度下，通過分段計(jì)算、分別支付，港澳就業(yè)人員不會(huì)因到內(nèi)地就業(yè)而失去或損失本可得到的養(yǎng)老金權(quán)益[5]。
在銜接安排上，近期內(nèi)可以通過采用科學(xué)精準(zhǔn)的待遇銜接辦法，確?？缇尘蜆I(yè)流動(dòng)人員的養(yǎng)老金權(quán)益不受損失，從而實(shí)現(xiàn)“人員通”的目標(biāo)。中期通過三地個(gè)人賬戶積累的權(quán)益資金能順暢跨境轉(zhuǎn)移而實(shí)現(xiàn)“資金通”，長期則最終實(shí)現(xiàn)三地“制度通”。關(guān)于“制度通”的實(shí)現(xiàn)，可考慮兩種對接辦法：第一種方式為“一個(gè)制度、統(tǒng)一對接”，即三地均采用“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金”的統(tǒng)一制度框架。第二種方式為“兩個(gè)制度、分開對接”，即針對粵港、粵澳之間的差異，分別采取不同的對接策略?；浉壑g在二支柱、三支柱實(shí)現(xiàn)“制度通”，粵澳則在一支柱、三支柱上實(shí)現(xiàn)“制度通”。相比而言，統(tǒng)一對接方案在整體規(guī)劃和實(shí)施上更具優(yōu)勢，能夠更好地促進(jìn)三地之間的制度融合與協(xié)調(diào)發(fā)展。
夯實(shí)養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備的底基
養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備是我國化解人口老齡化、高齡化、失能化等挑戰(zhàn)的蓄水池。2019年底《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》部署的五項(xiàng)工作任務(wù)中首先就提出“穩(wěn)步增加養(yǎng)老財(cái)富積累”。目前我國除了社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金之外，還未建立其他制度化的養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備機(jī)制。2022年，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余為6.985萬億，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余為4.87萬億，而個(gè)人養(yǎng)老金僅有0.3萬億，全國社?；饳?quán)益總額為2.6萬億元，合計(jì)近15萬億。
在推進(jìn)我國職工退休社會(huì)化管理之后，企業(yè)單位在養(yǎng)老福利基金方面并未設(shè)立專項(xiàng)提留，而是統(tǒng)一納入職工福利費(fèi)進(jìn)行核算。根據(jù)我國企業(yè)所得稅及個(gè)人所得稅法的相關(guān)規(guī)定，企業(yè)在福利費(fèi)中列支的退休人員費(fèi)用，無法在企業(yè)所得稅稅前進(jìn)行扣除，且需按照“工資、薪金所得”的規(guī)定代扣代繳個(gè)人所得稅。
鑒于當(dāng)前教育年限的延長、就業(yè)和生育時(shí)間的推后，培養(yǎng)后代所需的時(shí)間更為漫長，這導(dǎo)致儲(chǔ)備養(yǎng)老資產(chǎn)的時(shí)間受到很大擠壓。因此，我國絕大多數(shù)職工或居民的養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備存在較大的缺口，且其養(yǎng)老儲(chǔ)蓄或金融產(chǎn)品資產(chǎn)相對較少。我國亟須通過增拓居民收入來源渠道，提高居民收入水平，并優(yōu)化政府、企業(yè)、居民之間的分配格局，穩(wěn)步增加養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，建議從以下方面發(fā)力：
第一，在宏觀經(jīng)濟(jì)層面，公共養(yǎng)老金無論用現(xiàn)收現(xiàn)付制還是用積累制來籌資并沒有不同，左右未來養(yǎng)老金狀況的核心因素是國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出[6]。換言之，只有通過“做大蛋糕”這一治本之策，方能從根本上解決養(yǎng)老金問題。因此，我們應(yīng)依托技術(shù)創(chuàng)新、制度革新等宏觀經(jīng)濟(jì)手段，積極把握人口老齡化帶來的銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，深入挖掘老年人的需求，擴(kuò)大其消費(fèi)規(guī)模，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。同時(shí)，我們還應(yīng)致力于保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與高質(zhì)量發(fā)展，以此增加國家財(cái)力、社會(huì)財(cái)富和家庭財(cái)產(chǎn)，為養(yǎng)老金體系的穩(wěn)健運(yùn)行提供堅(jiān)實(shí)保障。
第二，銀行、保險(xiǎn)、基金等金融機(jī)構(gòu)正在積極推動(dòng)供給側(cè)改革，以優(yōu)化養(yǎng)老金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)及產(chǎn)品線，更好地服務(wù)于養(yǎng)老基金的投資增值與居民養(yǎng)老財(cái)富的積累。同時(shí)，還需充分考慮養(yǎng)老金融產(chǎn)品在領(lǐng)取時(shí)與生命年金（含聯(lián)合年金）之間的轉(zhuǎn)換機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)終身保障功能，有效應(yīng)對可能出現(xiàn)的“長壽風(fēng)險(xiǎn)”。此外，養(yǎng)老金融產(chǎn)品與養(yǎng)老服務(wù)及產(chǎn)品消費(fèi)的銜接亦應(yīng)得到重視，確保老年人的多樣化需求得到切實(shí)滿足，從而推動(dòng)養(yǎng)老金融業(yè)健康、穩(wěn)健的發(fā)展。
第三，鑒于當(dāng)前社會(huì)少子化與長壽化現(xiàn)象并存，家庭和個(gè)人應(yīng)摒棄過度依賴社會(huì)保障、家庭支持和財(cái)政補(bǔ)貼等傳統(tǒng)養(yǎng)老方式，轉(zhuǎn)而樹立積極的財(cái)富儲(chǔ)備觀念，以應(yīng)對未來養(yǎng)老生活的挑戰(zhàn)。具體而言，應(yīng)制定符合個(gè)人實(shí)際情況、合理且科學(xué)的退休規(guī)劃，增強(qiáng)對金融知識的學(xué)習(xí)與掌握，提升金融素養(yǎng)水平。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)積極轉(zhuǎn)向金融養(yǎng)老模式，構(gòu)建基于生命周期的個(gè)人養(yǎng)老資產(chǎn)配置方案，通過科學(xué)配置個(gè)人養(yǎng)老資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資產(chǎn)的長期保值增值，從而確保老年生活的質(zhì)量與穩(wěn)定。
【本文作者為湖南大學(xué)公共管理學(xué)院教授；本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“促進(jìn)我國多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號：21JZD035）階段性成果】
注釋略
責(zé)編：馮一帆／美編：王嘉騏