作者：沈滿洪（浙江農(nóng)林大學(xué)生態(tài)文明研究院院長兼首席專家、浙江省生態(tài)文明智庫聯(lián)盟理事長，浙江農(nóng)林大學(xué)黨委原書記）

深入踐行綠水青山就是金山銀山理念，建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國，必須進一步完善生態(tài)文明體制、機制和制度體系。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）專門部署了“深化生態(tài)文明體制改革”，并首次提出“完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制”的命題。為此，需要回答何為生態(tài)文明基礎(chǔ)體制、生態(tài)文明基礎(chǔ)體制包括哪些方面、如何完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制。

完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制的重要意義

深化生態(tài)文明體制改革不是權(quán)宜之計，而是謀長遠、顧大局的戰(zhàn)略安排。黨的十八屆三中全會大力推進生態(tài)文明體制改革以來，我國生態(tài)文明體制、機制和制度體系基本建立，生態(tài)文明制度的“四梁八柱”已經(jīng)基本構(gòu)建起來。但是，生態(tài)文明體制、機制和制度體系的根基還不夠扎實和牢固。因此，亟須完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制。

生態(tài)文明的核心制度就是確?？蚣芙Y(jié)構(gòu)穩(wěn)固的“四梁八柱”，生態(tài)文明的制度體系中除了“四梁八柱”以外的制度便是輔助制度。從《決定》來看，生態(tài)文明制度的“四梁八柱”主要由“生態(tài)環(huán)境治理體系”和“綠色低碳發(fā)展機制”兩大部分構(gòu)成，生態(tài)文明基礎(chǔ)體制則是支撐生態(tài)文明體制、機制和制度體系的基礎(chǔ)性、前提性、實施性和持續(xù)性的體制安排。

首先，生態(tài)文明基礎(chǔ)體制是支撐生態(tài)文明制度體系的根基。只有具備完善鞏固的生態(tài)文明基礎(chǔ)體制，才能支撐生態(tài)文明制度的“四梁八柱”，而且，基礎(chǔ)體制越牢固，所支撐的“梁”和“柱”才能越牢固。

其次，生態(tài)文明基礎(chǔ)體制是實施重要生態(tài)文明制度的前提。如果沒有歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴格、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，就不可能實施用水權(quán)等自然資源產(chǎn)權(quán)交易制度、排污權(quán)等環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度、碳排放權(quán)等氣候產(chǎn)權(quán)交易制度以及兼具資源環(huán)境氣候功能的用能權(quán)交易制度。這里所稱的“用能權(quán)”，是指用能單位經(jīng)各級人民政府節(jié)能主管部門確認，在一定時期內(nèi)依法取得可使用、可交易的能源消費量的權(quán)屬。用能權(quán)交易是指相關(guān)主體間依法進行的用能權(quán)指標市場化交易的行為。

再次，生態(tài)文明基礎(chǔ)體制是保障生態(tài)文明制度落地的機制。制度可以區(qū)分為正式制度、非正式制度和實施機制。沒有實施機制做保障，正式制度和非正式制度往往難以付諸實施。監(jiān)測制度、評價制度、考核制度、監(jiān)督制度等均是保障制度運行的實施機制。

最后，生態(tài)文明基礎(chǔ)體制是生態(tài)文明制度長期有效的保障。好的制度往往可以在相當(dāng)長時期內(nèi)有效。只有完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制，才能使生態(tài)環(huán)境治理體系和綠色低碳發(fā)展機制等長期有效。

完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制的主要內(nèi)容

從《決定》所闡述的內(nèi)容來看，生態(tài)文明基礎(chǔ)體制主要包括下述幾個方面：

法律規(guī)劃類制度。推進以美麗中國為目標的生態(tài)文明建設(shè)，必須加強規(guī)劃引領(lǐng)。規(guī)劃需要解決的是做什么及不做什么、哪里做及哪里不做、何時做及何時不做、做到什么程度及不可以超越什么程度等一系列問題?！稕Q定》明確指出：“建立健全覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度。”我國生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃需要解決的突出問題是：生態(tài)文明規(guī)劃與其他規(guī)劃、上級規(guī)劃與下級規(guī)劃、上游規(guī)劃與下游規(guī)劃之間的銜接問題。解決這一問題的根本辦法就是在縣域“多規(guī)合一”試點的基礎(chǔ)上，進一步推進更大范圍乃至全國范圍實施“多規(guī)合一”制度。黨的十八大以來，我國生態(tài)文明法律制度建設(shè)成效顯著，已經(jīng)具備編纂生態(tài)環(huán)境法典的條件和基礎(chǔ)?！稕Q定》明確提出“編纂生態(tài)環(huán)境法典”。盛世修典，“中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典”將成為我國繼《中華人民共和國民法典》之后的第二部法典。為此，需要對生態(tài)文明相關(guān)的法律制度進行系統(tǒng)梳理，明確“廢”——廢除不合時宜的法律及法律條款；“改”——與時俱進修改相關(guān)法律及法律條款；“立”——根據(jù)新時代新要求制定相關(guān)法律；“釋”——對法律條款做出更加科學(xué)規(guī)范的解釋。

監(jiān)測監(jiān)管類制度?！稕Q定》強調(diào)了三個具體制度：一是“健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度”。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)工程。只有建立起了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系和制度，才能知道生態(tài)環(huán)境狀況及其走勢，也才能基于監(jiān)測數(shù)據(jù)對生態(tài)環(huán)境狀況作出準確評價，進而推進智慧生態(tài)文明建設(shè)。二是“實施分區(qū)域、差異化、精準管控的生態(tài)環(huán)境管理制度”。我國幅員遼闊，生態(tài)環(huán)境稟賦差異巨大，因地制宜、因時制宜是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境精準管控的前提。在生態(tài)環(huán)境管理中，切不可“一刀切”。三是“建立生態(tài)環(huán)境保護、自然資源保護利用和資產(chǎn)保值增值等責(zé)任考核監(jiān)督制度”。生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)工程是生態(tài)系統(tǒng)保護利用，具體包括自然資源、環(huán)境資源、氣候資源等的保護利用。由于這些資源或是國家所有，或是集體所有，必須將其保護利用和保值增值的責(zé)任落實到區(qū)域、落實到部門、落實到單位、落實到個人。只有這樣，才能獎優(yōu)罰劣，形成責(zé)權(quán)利結(jié)合的體制機制。

產(chǎn)權(quán)管理類制度。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是關(guān)于自然資源資產(chǎn)歸誰所有、歸誰使用、由誰獲益以及由此產(chǎn)生的責(zé)任由誰承擔(dān)的一系列規(guī)定，是自然資源保護管理中最有影響力、不可或缺的基本制度。我國的自然資源資產(chǎn)的廣義所有權(quán)包括自然資源的狹義所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等各種權(quán)能，因此，它是一組“權(quán)利束”。在這組權(quán)利束中，使用權(quán)可以從廣義的所有權(quán)中剝離出來，從而可以通過委托代理制度實現(xiàn)用水權(quán)、用能權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等一系列自然資源資產(chǎn)使用權(quán)的市場交易，提高資源配置效率和效益。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)類機制。生態(tài)問題、環(huán)境問題、氣候問題往往相互交織。因此，《決定》強調(diào)“完善國家生態(tài)安全工作協(xié)調(diào)機制”。生態(tài)安全事關(guān)生物安全、環(huán)境安全、資源安全、能源安全、氣候安全等方方面面。生態(tài)安全是國家安全體系建設(shè)的重要組成部分。守住生態(tài)安全底線是“不怕一萬，只怕萬一”的事情，必須建立預(yù)警機制、應(yīng)急機制和協(xié)調(diào)機制。

完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制的保障措施

《決定》指出，通過深化生態(tài)文明體制改革，推進生態(tài)文明建設(shè)的目標是：“聚焦建設(shè)美麗中國，加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，健全生態(tài)環(huán)境治理體系，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展，促進人與自然和諧共生。”與此對應(yīng)，深化生態(tài)文明體制改革的時間表是：到2029年中華人民共和國成立80周年時完成改革任務(wù)。任何高樓大廈的建設(shè)總是基礎(chǔ)工程先行，深化生態(tài)文明體制改革也必須生態(tài)文明基礎(chǔ)體制先行。這樣推算下來，生態(tài)文明基礎(chǔ)體制建設(shè)的完成時間表還要早于2029年。

按時完成這一艱巨任務(wù)，必須擁有完善的保障措施。一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，進一步細化生態(tài)文明基礎(chǔ)體制改革的頂層設(shè)計方案。二是對接“四梁八柱”。生態(tài)文明基礎(chǔ)體制是服務(wù)于生態(tài)文明制度的“四梁八柱”的，因此，要根據(jù)生態(tài)文明制度“四梁八柱”的功能定位及其要求，謀劃生態(tài)文明基礎(chǔ)體制改革。三是分解落實任務(wù)。將生態(tài)文明基礎(chǔ)體制改革任務(wù)層層分解到各個部門、各個地區(qū)乃至各個單位和各相關(guān)群眾，建立生態(tài)文明基礎(chǔ)體制建設(shè)責(zé)任制，以釘釘子精神抓好改革落實。四是建立推進機制。按照“一級抓一級”的機制分階段總結(jié)生態(tài)文明基礎(chǔ)體制改革的推進進度、痛點難點及解決辦法。五是進行考核督查。構(gòu)建“運動員”與“裁判員”分離的機制，通過考核督查，賞優(yōu)罰劣，著力解決干部亂作為、不作為、不敢為、不善為的問題。

總之，生態(tài)文明基礎(chǔ)體制既是概念創(chuàng)新，又是分類創(chuàng)新，更是功能創(chuàng)新。完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制必將有力促進生態(tài)文明制度體系的完善，助推生態(tài)文明長效機制的構(gòu)建，必將極大地加快推進以美麗中國為目標的生態(tài)文明建設(shè)。