【摘要】社會(huì)保障是治國(guó)安邦的大問(wèn)題和中國(guó)式現(xiàn)代化的重大任務(wù)。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障制度在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新探索和改革發(fā)展，形成了中國(guó)特色社會(huì)保障制度體系。面對(duì)前所未有的新挑戰(zhàn)和長(zhǎng)期以來(lái)存在的問(wèn)題，社會(huì)保障制度改革發(fā)展要樹立戰(zhàn)略眼光并推動(dòng)“破窗性”變革，確立新發(fā)展目標(biāo)，厘清底層邏輯，理順基本保障和福利性保障，重新劃分各項(xiàng)社會(huì)保障角色，重構(gòu)相關(guān)主體權(quán)責(zé)關(guān)系，更加注重系統(tǒng)集成，以制度建設(shè)為主線，在基本保障層之基礎(chǔ)上，不斷豐富福利性保障層的項(xiàng)目和內(nèi)容，拓展高質(zhì)量社會(huì)保障制度體系新境界。
【關(guān)鍵詞】社會(huì)保障制度 改革發(fā)展 經(jīng)驗(yàn)與挑戰(zhàn) 前瞻
【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.18.004
李雄，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授，中國(guó)社會(huì)法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事。研究方向?yàn)閯趧?dòng)法與社會(huì)保障法、勞動(dòng)法與人力資源戰(zhàn)略整合、勞動(dòng)法與勞動(dòng)關(guān)系創(chuàng)新管理。主要著作有《平等就業(yè)權(quán)法律保障制度研究》《中國(guó)社會(huì)法立法前沿問(wèn)題研究》《勞動(dòng)法理論與實(shí)務(wù)熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題研究》等。
引言
社會(huì)保障是人類社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要制度文明成果。中國(guó)社會(huì)保障制度作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的有機(jī)且重要構(gòu)成部分，也必定會(huì)打上中國(guó)制度與文化的烙印。[1]在中國(guó)共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)人民不斷奮斗的百年歷程中，發(fā)展社會(huì)保障體系、推進(jìn)民生建設(shè)是中國(guó)社會(huì)建設(shè)的基本內(nèi)容。[2]黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，高度重視民生建設(shè)，特別是把社會(huì)保障體系建設(shè)擺在更加突出的位置，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)入“快車道”。
習(xí)近平總書記指出：“社會(huì)保障是保障和改善民生、維護(hù)社會(huì)公平、增進(jìn)人民福祉的基本制度保障，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排，發(fā)揮著民生保障安全網(wǎng)、收入分配調(diào)節(jié)器、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行減震器的作用，是治國(guó)安邦的大問(wèn)題。”[3]黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。”黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出，“在發(fā)展中保障和改善民生是中國(guó)式現(xiàn)代化的重大任務(wù)”，“健全社會(huì)保障體系”。目前，我國(guó)已基本建成涵蓋社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等制度在內(nèi)的世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系。
當(dāng)然也要看到，在我國(guó)深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、靈活就業(yè)與新就業(yè)形態(tài)快速發(fā)展、新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式日新月異等背景下，我國(guó)社會(huì)保障正面臨前所未有的挑戰(zhàn)，現(xiàn)有社會(huì)保障體系存在諸多不足。同時(shí)，從現(xiàn)在起到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，社會(huì)保障將承擔(dān)起更加重大的使命與責(zé)任。
因此，社會(huì)保障體系建設(shè)要抓好這個(gè)關(guān)鍵窗口期，以更高的站位、更加開闊的視野和更符合國(guó)情的價(jià)值理性，更加注重系統(tǒng)集成。有必要從我國(guó)社會(huì)保障制度改革發(fā)展的歷史長(zhǎng)河中，特別是從黨的十八大以來(lái)我國(guó)社會(huì)保障制度改革發(fā)展歷程中，洞察我國(guó)社會(huì)保障制度改革發(fā)展的內(nèi)在基因、基本規(guī)律與中國(guó)邏輯，深入探索我國(guó)社會(huì)保障的理念、路徑和方法等，把社會(huì)保障全面融入中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程，探尋中國(guó)特色社會(huì)保障體系高質(zhì)量建設(shè)之路。
黨的十八大以來(lái)我國(guó)社會(huì)保障制度的改革發(fā)展
黨的十八大報(bào)告指出，“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)”，“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”。這與黨的十八大報(bào)告提出的“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”“著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化”保持高度一致。堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保障可持續(xù)性為重點(diǎn)。黨的十八大提出的這些社會(huì)保障方針和重點(diǎn)工作既是黨的十六大、十七大確立的全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的重要任務(wù)和關(guān)鍵支撐，也為黨的十八大以后社會(huì)保障的頂層設(shè)計(jì)描繪了宏偉藍(lán)圖。一方面，改革和完善企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度。這是一個(gè)重要發(fā)展，為基本社會(huì)保險(xiǎn)并軌改革提供了制度經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐基礎(chǔ)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度于2015年全面改革，使其與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)作機(jī)制統(tǒng)一，旨在縮小兩者保險(xiǎn)待遇水平，進(jìn)一步提升社會(huì)保險(xiǎn)的公平性。另一方面，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。這又是一個(gè)重要發(fā)展，初步彰顯我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度分類改革發(fā)展的重要思想。我國(guó)于2014年正式建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)其覆蓋范圍、繳費(fèi)與支付、基金管理與運(yùn)行等統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)層面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；隨后又于2015年在全國(guó)實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)，2016年建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，對(duì)其覆蓋范圍、統(tǒng)籌方式以及保障待遇等方面予以規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了基本醫(yī)療保險(xiǎn)層面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基本定型，距離城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標(biāo)又前進(jìn)了一步。[4]
實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，充分彰顯了社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)有的“大數(shù)法則”價(jià)值理念和制度優(yōu)勢(shì)。2018年，我國(guó)正式建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，2022年又加大對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金的關(guān)注與相關(guān)制度建設(shè)力度，促進(jìn)了第三支柱養(yǎng)老金制度的完善。同時(shí)，我國(guó)社會(huì)救助體系逐步完善。社會(huì)救助在我國(guó)社會(huì)保障制度體系中具有“兜底性”功能，秉持“體面生活”“需要就是權(quán)利”等理念，主要涵蓋最低生活保障制度、特困人員供養(yǎng)制度、專項(xiàng)救助制度和臨時(shí)救助制度等。2014年，我國(guó)在國(guó)家層面首次將不同社會(huì)救助內(nèi)容統(tǒng)一管理。同時(shí)，2016年我國(guó)將農(nóng)村設(shè)立的五保戶制度與城市設(shè)立的“三無(wú)”人員救助制度合并，形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的特困人員供養(yǎng)制度。此外，我國(guó)社會(huì)福利制度逐步健全。我國(guó)社會(huì)福利制度主要包括老年福利、兒童福利、殘疾人福利等。“十三五”規(guī)劃綱要對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建作出新調(diào)整，將機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的支撐定位改為補(bǔ)充定位，并將醫(yī)養(yǎng)結(jié)合融入養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。我國(guó)于2015年和2016年分別發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的意見》《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障》等文件，落實(shí)了殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼政策，擴(kuò)大了兒童福利范圍。
黨的十九大報(bào)告指出，“堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生”。在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板，促進(jìn)社會(huì)公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展。相比黨的十八大報(bào)告提出的全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，黨的十九大報(bào)告立足中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，在制度層面型構(gòu)了人民對(duì)美好生活的具體訴求。同時(shí)，社會(huì)保障制度的這些新發(fā)展為黨的二十大報(bào)告提出的“建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度”“健全分層分類的社會(huì)救助體系”等提供了思想基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
2017年，我國(guó)開始生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理試點(diǎn)工作，以此優(yōu)化醫(yī)療保障結(jié)構(gòu)并提升經(jīng)辦效率。2018年，國(guó)家醫(yī)療保障局成立，將基本醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等統(tǒng)一管理。2019年，我國(guó)正式將生育保險(xiǎn)與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并。為應(yīng)對(duì)人口老齡化，緩解基本醫(yī)療保險(xiǎn)支付壓力，我國(guó)于2016年開始在上海、青島等地開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作，2020年在總結(jié)第一批試點(diǎn)工作相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在天津、福州、漢中等14個(gè)城市開展第二批試點(diǎn)工作，為全國(guó)范圍內(nèi)建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度奠定了基礎(chǔ)。在社會(huì)救助方面，在繼2014年頂層設(shè)計(jì)首次統(tǒng)一管理社會(huì)救助內(nèi)容、2016年建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的特困人員供養(yǎng)制度基礎(chǔ)上，我國(guó)于2021年在低保審核辦法修訂文件中刪除涉及區(qū)分城鄉(xiāng)低保的提法，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度。在社會(huì)福利方面，我國(guó)于2021年出臺(tái)專門針對(duì)“十四五”時(shí)期養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的政策文件，賦予社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系新內(nèi)涵，突出老年人醫(yī)療、康復(fù)、養(yǎng)老等普惠性養(yǎng)老服務(wù)。在社會(huì)優(yōu)撫方面，面對(duì)軍人及其家屬的專項(xiàng)社會(huì)保障不斷增強(qiáng)。2018年，退役軍人事務(wù)部成立，統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)業(yè)、復(fù)員、退休、退役等工作。
黨的二十大報(bào)告指出，“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”，繪制了新時(shí)代新征程我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的新藍(lán)圖，同時(shí)也提出了新要求。相比黨的十八大突出解決增強(qiáng)社會(huì)保障體系的公平性、適應(yīng)流動(dòng)性和保證可持續(xù)性等重點(diǎn)問(wèn)題，以及黨的十九大強(qiáng)調(diào)在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板，黨的二十大更加注重社會(huì)保障的系統(tǒng)集成和高質(zhì)量制度體系建設(shè)。同時(shí)，2022年處在“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)歷史交匯的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，黨的二十大報(bào)告對(duì)社會(huì)保障制度的歷史總結(jié)與發(fā)展要求具有特殊的重大意義?？偟幕{(diào)是：全面理解中國(guó)式現(xiàn)代化是把握健全社會(huì)保障體系的總鑰匙。黨的二十大報(bào)告指出，“社會(huì)保障體系是人民生活的安全網(wǎng)和社會(huì)運(yùn)行的穩(wěn)定器”。社會(huì)保障建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重大任務(wù)，既要延續(xù)黨的十八大以來(lái)的相關(guān)政策，又要積極回應(yīng)中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化和全體人民共同富裕的現(xiàn)代化這個(gè)根本特征和本質(zhì)要求，積極創(chuàng)新，不斷挖掘新時(shí)代新征程社會(huì)保障的制度內(nèi)涵。
具體而言，“覆蓋全民”是社會(huì)保障制度的普惠性要求，[5]是以人民為中心的發(fā)展思想在社會(huì)保障領(lǐng)域的直接體現(xiàn)，要求社會(huì)保障項(xiàng)目都能惠及需要的人，包括將更多的農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者等納入社會(huì)保障，應(yīng)保盡保，不讓任何一個(gè)人掉隊(duì)。“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”既是對(duì)黨的十八大報(bào)告提出的統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)的延續(xù)，也是提升社會(huì)保障公平性的基本要求，著力解決社會(huì)保障城鄉(xiāng)分割難題，縮小社會(huì)保障城鄉(xiāng)差距，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。我國(guó)在2014年和2016年分別實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)層面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和基本醫(yī)療保險(xiǎn)層面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，繼續(xù)健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)籌資和待遇調(diào)整機(jī)制，使這兩種基本社會(huì)保險(xiǎn)在收支上更趨合理和可持續(xù)。
“公平統(tǒng)一”強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障制度的系統(tǒng)性，在統(tǒng)一的基礎(chǔ)上促進(jìn)公平，不僅要在參保資格、待遇標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)辦服務(wù)等方面統(tǒng)一，而且要推進(jìn)社會(huì)保障體系中各項(xiàng)制度的整合統(tǒng)一。[6]同時(shí)，促進(jìn)社會(huì)保障公平統(tǒng)一應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)保障的“大數(shù)法則”優(yōu)勢(shì)，盡可能提升統(tǒng)籌層次。我國(guó)在2018年正式建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的基礎(chǔ)上，黨的二十大報(bào)告提出推動(dòng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，這為基本社會(huì)保障與補(bǔ)充社會(huì)保障分類分層建設(shè)提供了重要基礎(chǔ)。
“安全規(guī)范”是黨的二十大對(duì)社會(huì)保障體系建設(shè)的新提法新要求，既是對(duì)黨的十八大以來(lái)社會(huì)保障制度建設(shè)的總結(jié)和提升，也是黨的二十大關(guān)于全面依法治國(guó)、推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的內(nèi)在要求，更是高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，是黨的二十大提出健全社會(huì)保障體系的重要保障。規(guī)范是安全的前提，要求加強(qiáng)社會(huì)保障合規(guī)建設(shè)和法治建設(shè)，健全社保基金保值增值和安全監(jiān)管體系，處理好頂層設(shè)計(jì)和地方實(shí)踐之間的關(guān)系，建立一個(gè)政策統(tǒng)一、經(jīng)辦統(tǒng)一、管理統(tǒng)一、信息統(tǒng)一、責(zé)任統(tǒng)一、待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)保障體系。[7]我國(guó)在2014年頂層設(shè)計(jì)首次統(tǒng)一管理社會(huì)救助內(nèi)容、2016年建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的特困人員供養(yǎng)制度基礎(chǔ)上，于2021年在低保審核辦法修訂文件中刪除涉及區(qū)分城鄉(xiāng)低保的提法，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度。立足于社會(huì)救助制度的這些改革發(fā)展成果，黨的二十大進(jìn)一步提出健全分層分類的社會(huì)救助體系，就是要在從分散到統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，基于合規(guī)和法治要求，不斷規(guī)范社會(huì)救助體系，提升其安全效能。
“可持續(xù)”主要關(guān)注的是社會(huì)保障代際關(guān)系問(wèn)題，要求處理好個(gè)體與整體、效率與公平、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)等主要關(guān)系，特別是要合理減輕困難人員參保負(fù)擔(dān)與擴(kuò)大社保基金委托投資規(guī)模，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支動(dòng)態(tài)平衡。同時(shí)，隨著我國(guó)人口老齡化加速，如何處理好正在參加社會(huì)保險(xiǎn)的年輕人與正在享受養(yǎng)老待遇的老年人之間的關(guān)系，促進(jìn)其在經(jīng)濟(jì)、心理、文化等方面的綜合平衡，有必要立足中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，探索建立友好型社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展新機(jī)制。黨的二十大提出建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，就是一個(gè)重要發(fā)展，是對(duì)我國(guó)分別于2016年和2020年開展的兩次長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作的總結(jié)和提升。“多層次”極大彰顯了中國(guó)特色社會(huì)保障體系的制度功能與建設(shè)方略，這不僅體現(xiàn)為社會(huì)保障體系中具有兜底保障功能的社會(huì)救助體系、具有中堅(jiān)力量的社會(huì)保險(xiǎn)體系、具有錦上添花意義的社會(huì)福利體系和具有專項(xiàng)保障功能的社會(huì)優(yōu)撫體系，也體現(xiàn)為我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)建設(shè)與社會(huì)保障體系建構(gòu)的重要方略，堅(jiān)持實(shí)事求是和問(wèn)題導(dǎo)向，著力解決好人民群眾急難愁盼問(wèn)題，結(jié)合人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，不斷建立健全社會(huì)保障項(xiàng)目和保障層次。比如，除了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)是所有人的基本保障外，工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)也是所有工作中人的基本保障，健全企業(yè)年金制度和職業(yè)年金制度以及發(fā)展商業(yè)健康保險(xiǎn)，可以在基本保障基礎(chǔ)上構(gòu)建多層次補(bǔ)充保障體系，增進(jìn)社會(huì)福利。[8]
黨的十八大以來(lái)我國(guó)社會(huì)保障工作的主要經(jīng)驗(yàn)
堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨的立黨宗旨和初心使命就是為人民謀發(fā)展、謀福利、謀幸福。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)全面建立勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，改革開放后更是將社會(huì)保障作為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要支柱和改善人民生活水平的制度安排。[9]黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，把社會(huì)保障體系建設(shè)擺在更加突出的位置，我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)入“快車道”。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，推動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，建立個(gè)人養(yǎng)老金制度。統(tǒng)籌管理生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，成立國(guó)家醫(yī)療保障局。將積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升為國(guó)家戰(zhàn)略，加快養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌步伐。貫徹落實(shí)健康中國(guó)戰(zhàn)略，初步建成多層次醫(yī)療保障體系。積極推進(jìn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作。不斷健全失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)制度體系。不斷完善社會(huì)救助體系、社會(huì)福利制度和社會(huì)優(yōu)撫制度。實(shí)踐證明，黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)社會(huì)保障工作最本質(zhì)的特征和最大的政治優(yōu)勢(shì)，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域開展了很多重大制度改革，開辟了新時(shí)代新征程社會(huì)保障新境界。
堅(jiān)持人民至上。社會(huì)保障關(guān)乎千萬(wàn)家庭和每個(gè)人的切身利益，關(guān)乎社會(huì)和諧穩(wěn)定。堅(jiān)持人民至上，體現(xiàn)為把人民群眾最關(guān)心最直接最急難愁盼的問(wèn)題始終作為我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。一方面，社會(huì)保障覆蓋面不斷擴(kuò)大。其中，企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鄉(xiāng)居民三個(gè)類別的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋。2020年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為9.99億人，占應(yīng)參保人數(shù)約90%。推動(dòng)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合，2020年基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)為13.57億人，參保率達(dá)96.9%。[10]截至2023年末，我國(guó)基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)到10.66億人、2.44億人、3.02億人，比2012年分別增加2.78億人、0.92億人、1.12億人。[11]另一方面，社會(huì)保障待遇不斷提升。其中，2023年全國(guó)企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金比2012年增加一倍，月平均失業(yè)保險(xiǎn)金水平從2012年的707元提升到2023年的1814元，月平均工傷保險(xiǎn)傷殘津貼從1864元提升到4000元。[12]另外，全國(guó)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)分別達(dá)到人月均665元和人年均5842元，軍人撫恤待遇以年均10%的幅度持續(xù)增長(zhǎng)。[13]兜底扶貧成效顯著，從2015年到2019年，我國(guó)建檔立卡貧困人口減少5024萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從5.7%降至0.6%。2020年脫貧攻堅(jiān)取得決定性勝利，5575萬(wàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口已經(jīng)全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，絕對(duì)貧困現(xiàn)象歷史性消除。[14]總之，這些成就極大彰顯了黨的十八大以來(lái)我國(guó)社會(huì)保障工作以人民為中心的根本立場(chǎng)。
堅(jiān)持依法治理。綜觀世界，社會(huì)保障涉及面廣而復(fù)雜，需要強(qiáng)有力的法治保障。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障法治化建設(shè)不斷完善。2011年是我國(guó)“十二五”規(guī)劃的開局之年，這一年《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》的實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)保障制度走向定型和穩(wěn)定。[15]隨后，2012年第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)軍人保險(xiǎn)法》則為軍人保險(xiǎn)制度建設(shè)提供了法律依據(jù)。2012年和2015年《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》分別兩次修改，以積極老齡化基本理念為指導(dǎo)，確立了我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的制度框架。2014年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》確立了我國(guó)生活救助與專項(xiàng)救助相結(jié)合的社會(huì)救助體系，標(biāo)志著我國(guó)綜合型社會(huì)救助制度基本形成。2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》，促進(jìn)了社會(huì)福利法治建設(shè)。同年，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)慈善法》則為中國(guó)特色慈善事業(yè)的發(fā)展提供了法律保障。2020年第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)退役軍人保障法》為退役軍人的社會(huì)保障提供了法律依據(jù)。除了上述法律法規(guī)外，國(guó)務(wù)院還頒布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》《工傷保險(xiǎn)條例》《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦條例》等一系列行政法規(guī)，豐富了我國(guó)社會(huì)保障依法治理的法律法規(guī)體系，夯實(shí)了建設(shè)法治社會(huì)保障的基礎(chǔ)。
堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)。全面理解中國(guó)式現(xiàn)代化是把握健全社會(huì)保障體系的總鑰匙。中國(guó)式現(xiàn)代化既是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，也是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，同時(shí)，我國(guó)城鄉(xiāng)差距大、地區(qū)發(fā)展不平衡。因此，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)建設(shè)與社會(huì)保障體系建設(shè)必須堅(jiān)持實(shí)事求是、立足國(guó)情、穩(wěn)中求進(jìn)。我國(guó)根據(jù)優(yōu)先需要原則，著力開展養(yǎng)老、醫(yī)療和社會(huì)救助等社會(huì)保障工作，建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)“職工＋居民”兩大制度平臺(tái)，推進(jìn)方法上堅(jiān)持漸進(jìn)改革，待遇銜接上堅(jiān)持老人老辦法、新人新辦法、中人過(guò)渡辦法的做法，較好平衡了改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系。比如，從2005年到2020年，我國(guó)基本養(yǎng)老金雖然連續(xù)16年提高，但近年趨向小幅提升，開始朝著建立正常調(diào)整機(jī)制的方向邁進(jìn)，一些福利待遇雖然逐年有所提升，但重點(diǎn)是補(bǔ)齊短板。在反貧困上，實(shí)行社會(huì)救助與扶貧有序銜接。[16]另外，社會(huì)保障管理體制多年存在的城鄉(xiāng)分割、群體分割等局面逐漸得以改善。在2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)下，現(xiàn)行社會(huì)保障行政管理格局基本形成：人力資源和社會(huì)保障部主管養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，國(guó)家醫(yī)療保障局主管醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)等，民政部主管社會(huì)救助、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利、慈善事業(yè)等，退役軍人事務(wù)部主管退役軍人優(yōu)待撫恤和安置等工作，國(guó)家稅務(wù)總局主管社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收工作，等等。
當(dāng)前社會(huì)保障面臨的基本態(tài)勢(shì)
新時(shí)代新征程，健全社會(huì)保障體系，促進(jìn)社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展，必須堅(jiān)持共同的價(jià)值理念、形勢(shì)評(píng)估和問(wèn)題判斷，準(zhǔn)確研判我國(guó)當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期社會(huì)保障面臨的基本態(tài)勢(shì)。立足我國(guó)國(guó)情，結(jié)合當(dāng)今世界范圍內(nèi)社會(huì)保障新形勢(shì)新趨勢(shì)，抓住“人要么有就業(yè)、要么有社會(huì)保障”這個(gè)核心邏輯，分析當(dāng)前社會(huì)保障面臨的基本態(tài)勢(shì)。
人口形勢(shì)及其對(duì)社會(huì)保障的影響。人口構(gòu)成中國(guó)的基礎(chǔ)國(guó)情，任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略都要首先明確中國(guó)當(dāng)前及未來(lái)人口發(fā)展的主要矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。[17]近年來(lái)，我國(guó)人口形勢(shì)出現(xiàn)了重要變化。
我國(guó)人口負(fù)增長(zhǎng)與老齡化的基本情況。按照人口轉(zhuǎn)變理論，隨著工業(yè)化、城市化以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人們的生活水平、營(yíng)養(yǎng)健康等不斷改善，生育觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，人口再生產(chǎn)模式將由傳統(tǒng)的“高出生、高死亡、低增長(zhǎng)”向“低出生、低死亡、低增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)變。任何國(guó)家一旦完成人口轉(zhuǎn)變，人口出生率和死亡率都將在低位徘徊，人口增長(zhǎng)率也將維持在較低的水平。從20世紀(jì)90年代末到21世紀(jì)初，我國(guó)人口出生率和死亡率都穩(wěn)定在較低的水平，基本完成了人口轉(zhuǎn)變。[18]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2022年年末全國(guó)人口比2021年減少85萬(wàn)人，這是我國(guó)60余年來(lái)首次出現(xiàn)人口總量下降現(xiàn)象。[19]
同時(shí)，在人口負(fù)增長(zhǎng)背景下，有四個(gè)因素值得同步關(guān)注：其一，人口負(fù)增長(zhǎng)與老齡化相互強(qiáng)化。研究表明，人口負(fù)增長(zhǎng)不僅是人口規(guī)模問(wèn)題，往往伴隨著老齡化，而且人口負(fù)增長(zhǎng)周期及強(qiáng)度與老齡化程度呈正相關(guān)。[20]比如，從2022年人口自然增長(zhǎng)率進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)后，我國(guó)人口老齡化明顯加速，我國(guó)老年人口規(guī)模已從2000年的1.26億增長(zhǎng)為2020年的2.64億，到2050年則可能達(dá)到4.80億，預(yù)計(jì)占我國(guó)總?cè)丝诘?0%以上和全球老年人口的20%以上。[21]其二，人口負(fù)增長(zhǎng)與勞動(dòng)適齡人口負(fù)增長(zhǎng)相互強(qiáng)化。2010年后，我國(guó)勞動(dòng)力供給開始出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，勞動(dòng)適齡人口在2011年開始出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。從2012年到2022年，我國(guó)勞動(dòng)適齡人口的數(shù)量和比重出現(xiàn)雙降，年均減少約580萬(wàn)人。[22]其三，老年人主要生活來(lái)源。老年人主要生活來(lái)源是理解當(dāng)代社會(huì)保障的一個(gè)重要支點(diǎn)。2020年第七次人口普查提供了老年人主要生活來(lái)源的最新數(shù)據(jù)：2020年我國(guó)老年人主要生活來(lái)源的排序中，比例最高的是離退休養(yǎng)老金，占老年人總數(shù)的34.67%；排名第二是家庭其他成員供養(yǎng)，占老年人總數(shù)的32.66%；第三位是老年人自己的勞動(dòng)收入，占21.97%。同時(shí)，城市70%的老年人主要依靠離退休養(yǎng)老金，農(nóng)村75%的老年人主要依靠家庭其他成員供養(yǎng)和勞動(dòng)收入。各省份老年人生活來(lái)源差距明顯，上海、北京、天津社會(huì)養(yǎng)老水平最高。[23]其四，老年人健康狀況。除了主要生活來(lái)源，老年人健康狀況也是把握我國(guó)老齡化背景下社會(huì)保障的另一個(gè)支點(diǎn)。2020年人口普查結(jié)果表明，我國(guó)老年人口中有54.64%自評(píng)身體健康，32.61%的老年人基本健康，自評(píng)不健康的老年人占12.75%。[24]
我國(guó)人口負(fù)增長(zhǎng)與老齡化對(duì)社會(huì)保障的主要影響。從人口負(fù)增長(zhǎng)與老齡化相互強(qiáng)化看，首先，人口負(fù)增長(zhǎng)與老齡化相互強(qiáng)化提高了我國(guó)老年人口撫養(yǎng)比。我國(guó)在2011年開始出現(xiàn)勞動(dòng)適齡人口負(fù)增長(zhǎng)，老年人口撫養(yǎng)比持續(xù)攀升，2011年老年人口撫養(yǎng)比為19.66%，到了2021年則突破30%，這意味著平均3.3個(gè)勞動(dòng)力贍養(yǎng)一位老人。[25]其次，人口負(fù)增長(zhǎng)與老齡化相互強(qiáng)化加重了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度贍養(yǎng)比。最后，人口負(fù)增長(zhǎng)與老齡化相互強(qiáng)化凸顯了我國(guó)當(dāng)前兒童福利、家庭福利等社會(huì)保障制度亟待完善。從人口負(fù)增長(zhǎng)與勞動(dòng)適齡人口負(fù)增長(zhǎng)相互強(qiáng)化看，這種相互強(qiáng)化對(duì)社會(huì)保障最直接的影響是，隨著用工成本攀升，機(jī)器替代人力勞動(dòng)不斷加速，社保繳費(fèi)主體不斷減少，進(jìn)而制約社會(huì)保障“大數(shù)法則”優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮。從老年人主要生活來(lái)源看，如何提升老年人離退休養(yǎng)老金的公平性，如何解決老年人的健康問(wèn)題和生活不能自理問(wèn)題等，對(duì)我國(guó)加快構(gòu)建老年友好型社會(huì)保障新模式、依法建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度等提出了現(xiàn)實(shí)訴求。
就業(yè)形勢(shì)及其對(duì)社會(huì)保障的影響。就業(yè)是最基本的民生。在對(duì)人的保障上，就業(yè)與社會(huì)保障既具有相對(duì)獨(dú)立性，更具有緊密關(guān)聯(lián)性。《決定》指出，在發(fā)展中保障和改善民生是中國(guó)式現(xiàn)代化的重大任務(wù)；健全高質(zhì)量充分就業(yè)促進(jìn)機(jī)制；健全社會(huì)保障體系。伴隨著新人口形勢(shì)與新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式不斷發(fā)展，我國(guó)就業(yè)形勢(shì)出現(xiàn)了巨大變化，對(duì)新時(shí)代新征程社會(huì)保障建設(shè)產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)而長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。
我國(guó)當(dāng)前就業(yè)的基本情況。首先，我國(guó)就業(yè)總量壓力與就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾并存，且主要矛盾是就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾。人口規(guī)?？s減與勞動(dòng)力供給減少，將對(duì)用工成本、社會(huì)保險(xiǎn)、投資、消費(fèi)等造成負(fù)面影響，進(jìn)而制約了促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)。同時(shí)，新增勞動(dòng)力普遍缺乏就業(yè)經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)技能，大齡勞動(dòng)者在觀念、技能等方面難以匹配新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。同時(shí)，畢業(yè)生“慢就業(yè)”現(xiàn)象日益突出，[26]這將導(dǎo)致存量勞動(dòng)力的人力資本稟賦改善速度減緩，進(jìn)而加大勞動(dòng)力市場(chǎng)中供需雙方匹配的難度。另外，從人類社會(huì)生產(chǎn)的基本規(guī)律看，人工智能對(duì)社會(huì)生產(chǎn)方式產(chǎn)生諸多影響，人類社會(huì)正在產(chǎn)生生產(chǎn)方式變革的潛在新節(jié)點(diǎn)。[27]近年來(lái)，人工智能應(yīng)用范圍正從生產(chǎn)向流通和消費(fèi)等環(huán)節(jié)擴(kuò)散，從制造業(yè)向服務(wù)業(yè)蔓延，從體力型崗位向技能型崗位拓展，機(jī)器替代人的現(xiàn)象逐漸增多。[28]“機(jī)器換人”現(xiàn)象越來(lái)越突出，盡管制造業(yè)用工總需求沒(méi)有下降，但需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，[29]特別是部分標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、模塊化的中低端崗位被機(jī)器取代，人工智能在促進(jìn)就業(yè)的同時(shí)，也放大了信息化的就業(yè)替代效應(yīng)。
其次，靈活就業(yè)不斷發(fā)展，新就業(yè)形態(tài)日益壯大，非正規(guī)就業(yè)不容忽視。靈活就業(yè)是指用工條件的自由組合與就業(yè)方式的靈活化，[30]與新就業(yè)形態(tài)既有交叉也有區(qū)別，后者是指借助算法等新技術(shù)支撐的平臺(tái)就業(yè)。近年來(lái)，隨著數(shù)字技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以平臺(tái)為基礎(chǔ)的新就業(yè)形態(tài)正成為靈活就業(yè)的新趨勢(shì)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2021年底，我國(guó)靈活就業(yè)人員已達(dá)2億人。[31]全國(guó)總工會(huì)開展的第九次全國(guó)職工隊(duì)伍狀況調(diào)查結(jié)果顯示：全國(guó)職工總數(shù)為4.02億人左右，新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者8400萬(wàn)人，新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者占我國(guó)職工人數(shù)的比重已超過(guò)20%。[32]除了靈活就業(yè)與新就業(yè)形態(tài)，非正規(guī)就業(yè)也不容忽視。非正規(guī)就業(yè)通常指與非正規(guī)部門相對(duì)應(yīng)的就業(yè)形式。國(guó)際勞工組織在《1991年局長(zhǎng)報(bào)告：非正規(guī)部門的困境》中指出：“非正規(guī)部門是指發(fā)展中國(guó)家城市地區(qū)的低收入、低報(bào)酬、無(wú)組織、無(wú)結(jié)構(gòu)的很小生產(chǎn)規(guī)模的生產(chǎn)或服務(wù)單位”。當(dāng)前，我國(guó)還有相當(dāng)數(shù)量的勞動(dòng)者在非正規(guī)部門勞動(dòng)。
我國(guó)就業(yè)形勢(shì)對(duì)社會(huì)保障的主要影響。為有效應(yīng)對(duì)就業(yè)總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾，有效保障人的基本權(quán)利，社會(huì)保障需要積極作為。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障面臨如何促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)動(dòng)態(tài)平衡、如何發(fā)展當(dāng)代社會(huì)保障制度功能等重大課題。首先，社會(huì)保險(xiǎn)最早出現(xiàn)在19世紀(jì)80年代的德國(guó)，該制度適用的一個(gè)前提是有勞動(dòng)關(guān)系。工業(yè)社會(huì)是一人一生只做一份工作，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)時(shí)代是一人同時(shí)做多份工作，[33]“共享員工”“人機(jī)協(xié)同工作”等不斷涌現(xiàn)，就業(yè)方式更加靈活、多元、碎片和復(fù)雜，就業(yè)邊界日益模糊。如何依法界定就業(yè)保護(hù)與社會(huì)保護(hù)中的勞動(dòng)，如何依法界定勞動(dòng)關(guān)系，如何重新審視勞動(dòng)關(guān)系的含義和邊界，對(duì)我國(guó)勞動(dòng)法和社會(huì)保障法提出了新要求。其次，新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式放大就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾，導(dǎo)致青年就業(yè)和老齡就業(yè)的不穩(wěn)定性增加，影響其收入，進(jìn)而影響參保積極性、參保能力和參保人數(shù)，最終從整體上制約社會(huì)保障的可持續(xù)性。最后，我國(guó)就業(yè)總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的價(jià)值理念、制度功能、待遇機(jī)制等提出了新要求。
當(dāng)前社會(huì)保障存在的主要問(wèn)題
黨的十八大以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障建設(shè)駛?cè)?ldquo;快車道”，特別是制度體系建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，建立了世界上覆蓋范圍最廣、體系最大也是最復(fù)雜的社會(huì)保障體系。我們也要清醒地看到，健全社會(huì)保障體系，要厘清底層邏輯，既不能簡(jiǎn)單查缺補(bǔ)漏，首先要知道“缺什么”和“漏了誰(shuí)”；也不能描摹式健全社會(huì)保障體系，而是要始終錨定中國(guó)式現(xiàn)代化這個(gè)“總開關(guān)”“總鑰匙”。
社會(huì)保障目標(biāo)定位尚不清晰。黨的十八大以來(lái)，社會(huì)保障領(lǐng)域盡管開展了很多改革創(chuàng)新工作，一些具體制度建設(shè)取得了顯著成就，但從整體和全局看，我國(guó)社會(huì)保障至今缺乏清晰的目標(biāo)定位，這也是為什么社會(huì)保障建設(shè)一直無(wú)法取得系統(tǒng)性突破的根源所在。例如，黨的十八大提出“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)”，到底是城鄉(xiāng)獨(dú)立而同步建設(shè)，還是城鄉(xiāng)合并而一體建設(shè)，尚不明朗。從目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)涉及的三類人群來(lái)看，主要還是制度全覆蓋，人的基本養(yǎng)老需要層面的全覆蓋遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。又如，黨的二十大報(bào)告指出，健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。不僅人們普遍關(guān)注的農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者、非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者等依然存在應(yīng)保未保的情形，而且基本社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低直接制約了社會(huì)保險(xiǎn)“大數(shù)法則”優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)、兒童福利、家庭福利等制度缺失對(duì)我國(guó)人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化產(chǎn)生了直接影響。再如，社會(huì)保障政策定位尚不明確，相關(guān)主體責(zé)任失衡，特別是黨的十八大以來(lái)，關(guān)于提高個(gè)人責(zé)任在社會(huì)保障中主體作用的呼聲越來(lái)越高。[34]社會(huì)保障政策缺乏與人口政策協(xié)同的理念，不能適應(yīng)人口政策的需要。[35]同時(shí)，囿于社會(huì)保障目標(biāo)定位不清晰，高質(zhì)量社會(huì)保障指標(biāo)體系亟待建立。
社會(huì)保障制度體系還不健全。整體上看，當(dāng)前社會(huì)保障體系建設(shè)主要以社會(huì)保障現(xiàn)有項(xiàng)目為導(dǎo)向，側(cè)重在某個(gè)具體保障項(xiàng)目上以點(diǎn)延伸，造成社會(huì)保障覆蓋面依然有限、社會(huì)保障體系建設(shè)的系統(tǒng)性和協(xié)同性不足、社會(huì)保障體系的規(guī)范性不強(qiáng)等問(wèn)題。就社會(huì)保障的覆蓋面來(lái)看，現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)以勞動(dòng)關(guān)系為前提，除了職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)面向國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員以及企業(yè)職工外，其他社會(huì)保險(xiǎn)主要面向企業(yè)職工，一些靈活就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者、非正規(guī)就業(yè)人員等難以被納入社會(huì)保險(xiǎn)體系。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅對(duì)城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、非正規(guī)就業(yè)人員等覆蓋有限，而且沒(méi)有覆蓋在農(nóng)村就業(yè)的勞動(dòng)者。2021年末全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保職工（不含參保離退休人員）共34917萬(wàn)人，僅占全國(guó)就業(yè)人員的46.8%，占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的74.7%。[36]從社會(huì)保障體系的系統(tǒng)性和協(xié)同性看，首先，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)救助亟需平衡。從應(yīng)然層面看，社會(huì)保險(xiǎn)堅(jiān)持權(quán)利義務(wù)相結(jié)合，社會(huì)福利則是在社會(huì)保險(xiǎn)這個(gè)核心保障基礎(chǔ)上的“錦上添花”，社會(huì)救助是兜底性社會(huì)保障。然而，從實(shí)際情況來(lái)看，三者關(guān)系與各自保障功能并未明顯區(qū)分開來(lái)，不僅出現(xiàn)低層次保障超出高層次保障，其中以社會(huì)救助發(fā)展不充分與過(guò)度保障并存為典型，[37]而且最需要的養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利等卻成了明顯的短板。其次，基本保障和補(bǔ)充保障有待協(xié)調(diào)?；谏鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)分類，基本保障的對(duì)象是所有國(guó)民，保障內(nèi)容涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、社會(huì)救助等，失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)是所有勞動(dòng)者的基本保障。其他如社會(huì)福利、職業(yè)年金、企業(yè)年金、個(gè)人養(yǎng)老金等為補(bǔ)充保障。目前，以職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可謂一險(xiǎn)獨(dú)大，企業(yè)年金與個(gè)人養(yǎng)老金建設(shè)緩慢。在該情形下，高收入者可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制獲得相對(duì)安全的保障，那些低收入者則面臨系統(tǒng)性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。最后，相關(guān)主體權(quán)責(zé)亟待廓清。在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助三者邊界不清晰以及基礎(chǔ)保障和補(bǔ)充保障失衡的共同影響下，相關(guān)主體權(quán)責(zé)不清就成為必然，這不僅造成政府與市場(chǎng)和社會(huì)分工不清晰不合理，也使中央政府與地方政府權(quán)責(zé)依然模糊，中央政府與用人單位責(zé)任偏重，地方與個(gè)人責(zé)任相對(duì)較輕。[38]就社會(huì)保障體系的規(guī)范性來(lái)看，當(dāng)前最大的一個(gè)問(wèn)題是社會(huì)保障法律體系建設(shè)特別是基礎(chǔ)性立法明顯滯后。比如，社會(huì)福利法和長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法缺失，社會(huì)救助法律位階亟待提升。有學(xué)者甚至指出，我國(guó)雖有綜合性《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，但單項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)法缺位。[39]
社會(huì)保障實(shí)踐效能有待提高。一方面，從社會(huì)保障對(duì)象的識(shí)別來(lái)看，作為社會(huì)保障的支柱性制度，社會(huì)保險(xiǎn)制度以勞動(dòng)關(guān)系為前提，涵蓋職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)。這對(duì)于那些沒(méi)有勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者以及勞動(dòng)關(guān)系難以識(shí)別的勞動(dòng)者而言，無(wú)疑是不利的。人社部數(shù)據(jù)顯示，截至2020年7月底，全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)分別是9.79億人、2.09億人、2.58億人，[40]對(duì)比全國(guó)勞動(dòng)力人口數(shù)量，社會(huì)保險(xiǎn)參保率還有較大提升空間。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)主播在國(guó)家層面正式成為新職業(yè)，對(duì)于這些群體，如何確定其有無(wú)勞動(dòng)關(guān)系，以及如何確定其是否具有社會(huì)保險(xiǎn)參保資格，既是一個(gè)理論難題，也是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題。對(duì)于新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者而言，他們當(dāng)前更需要具有普惠性的職業(yè)傷害保險(xiǎn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有56%的騎手希望能夠參加社會(huì)保險(xiǎn)，獲得較高保障。[41]另外，社會(huì)保障對(duì)象的識(shí)別機(jī)制有待完善。另一方面，從社會(huì)保障的公平性和可持續(xù)性來(lái)看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在2015年全面改革，旨在使其與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一。目前，公共部門和私人部門養(yǎng)老金、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工在待遇上依然存在差距，養(yǎng)老金的公平性有待提升。[42]我國(guó)在2018年正式建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，但也只是限于其中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。我國(guó)在2016年和2020年分別開展兩次長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)至今尚未進(jìn)入法制軌道。另外，作為事關(guān)我國(guó)人口總量與結(jié)構(gòu)的兒童福利制度和家庭福利制度亟待確立。
明確社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)
習(xí)近平總書記指出：“改革開放40年的實(shí)踐啟示我們：方向決定前途，道路決定命運(yùn)。”[43]回顧黨的十八大以來(lái)我國(guó)社會(huì)保障制度的改革發(fā)展，在看到巨大成就的同時(shí)，也要看到社會(huì)保障面臨的方向性問(wèn)題。新時(shí)代新征程，建設(shè)高質(zhì)量社會(huì)保障要有戰(zhàn)略眼光，推進(jìn)“破窗性”改革和重大制度建設(shè)，首先要明確高質(zhì)量社會(huì)保障發(fā)展目標(biāo)。
確立發(fā)展型社會(huì)保障目標(biāo)。發(fā)展型社會(huì)保障的基本含義是：一方面，社會(huì)保障首先要促進(jìn)人的全面發(fā)展。即社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)秉持人本主義，把促進(jìn)人的全面發(fā)展特別是就業(yè)能力的發(fā)展置于優(yōu)先地位，實(shí)現(xiàn)從保障人的基本權(quán)利向促進(jìn)人的全面發(fā)展轉(zhuǎn)化，把保障人權(quán)和滿足人的發(fā)展需要全面納入社會(huì)保障各項(xiàng)制度的考慮和設(shè)計(jì)。另一方面，社會(huì)保障還要把人作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。社會(huì)保障要堅(jiān)持把人特別是高素質(zhì)勞動(dòng)者作為新質(zhì)生產(chǎn)力的第一要素，積極回應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展需要，提供足夠的激勵(lì)和動(dòng)力，而不是簡(jiǎn)單地解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的各種問(wèn)題。同時(shí)，發(fā)展型社會(huì)保障需要社會(huì)廣泛參與，特別是被保障對(duì)象的參與。這不僅是因?yàn)槿藗冏粤⒂^念與權(quán)利意識(shí)的崛起，也是因?yàn)榘l(fā)展型社會(huì)保障必須始終立足于權(quán)利本身，還權(quán)于民。[44]確立發(fā)展型社會(huì)保障目標(biāo)的主要理由是：以西方福利國(guó)家社會(huì)保障面臨的“社會(huì)福利危機(jī)”為鑒，從被動(dòng)的收入保障向“積極的社會(huì)政策”轉(zhuǎn)變，重視人力資本作用，提高勞動(dòng)者技能，通過(guò)實(shí)現(xiàn)更好的就業(yè)來(lái)滿足各種需求；[45]現(xiàn)代化的本質(zhì)是人的現(xiàn)代化，而就業(yè)是民生之本，是勞動(dòng)者共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的基本條件，在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中更是實(shí)現(xiàn)全體人民走向共同富裕的基本途徑；[46]是對(duì)黨的十八大以來(lái)我國(guó)社會(huì)保障制度改革發(fā)展主要經(jīng)驗(yàn)的升華，是積極應(yīng)對(duì)人口形勢(shì)、就業(yè)形勢(shì)變化等基本國(guó)情的客觀需要；發(fā)展才是硬道理，堅(jiān)持在發(fā)展中解決社會(huì)保障問(wèn)題，人的發(fā)展是根本和第一要?jiǎng)?wù)；中國(guó)式現(xiàn)代化的根本特征是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化和全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，如何將人口規(guī)模優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展的人力資本優(yōu)勢(shì)，如何在實(shí)現(xiàn)共同富裕中凝聚全體人民的利益和命運(yùn)共同體意識(shí)，需要社會(huì)保障在價(jià)值理念和目標(biāo)定位上積極轉(zhuǎn)型，確立工作福利理念，樹立被保障對(duì)象的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)；最好的制度是能夠激勵(lì)勞動(dòng)的制度，最理想的效果既不是“福利最大化”，也不是“發(fā)展最大化”，而是勞動(dòng)與福利的協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福利增進(jìn)的均衡，[47]等等。
確立共享型社會(huì)保障目標(biāo)。共享型社會(huì)保障的基本內(nèi)涵是：一方面，共享是現(xiàn)代社會(huì)中人與人之間互助友愛、共渡難關(guān)和共同發(fā)展的一致信念和生存法則，是現(xiàn)代文明的一大結(jié)晶。對(duì)于社會(huì)保障而言，共享強(qiáng)調(diào)“我為人人、人人為我”與“我中有你、你中有我”，既是社會(huì)保障“大數(shù)法則”的集中體現(xiàn)，也極大彰顯了人類命運(yùn)共同體的“中國(guó)方案”。另一方面，共享型社會(huì)保障基于底層邏輯，在區(qū)分基本保障和補(bǔ)充保障的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)在基本保障層面優(yōu)先實(shí)現(xiàn)全民共享，建立普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性的覆蓋全民的社會(huì)保障體系。同時(shí)，共享型社會(huì)保障還強(qiáng)調(diào)補(bǔ)充保障層面的分享，避免因?yàn)檠a(bǔ)充保障差距過(guò)大而產(chǎn)生新的貧富差距。發(fā)展型社會(huì)保障是共享型社會(huì)保障的基礎(chǔ)和保障，后者則是目的和動(dòng)力。確立共享型社會(huì)保障發(fā)展目標(biāo)的主要理由為：是中國(guó)共產(chǎn)黨以人民為中心的執(zhí)政理念對(duì)當(dāng)代社會(huì)保障提出的新要求，回應(yīng)了人民群眾對(duì)美好生活的期盼，不斷增強(qiáng)人們的獲得感幸福感安全感；是新時(shí)代新征程社會(huì)保障事業(yè)與社會(huì)保障體系建設(shè)全面融入中國(guó)式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是人類文明新形態(tài)；[48]是中國(guó)式現(xiàn)代化豐富人民精神世界和實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕這兩大本質(zhì)要求的內(nèi)在要求；是順應(yīng)世界范圍內(nèi)社會(huì)保障革新趨勢(shì)并貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)方案的需要，等等。
建立健全高質(zhì)量社會(huì)保障制度體系
健全社會(huì)保障體系，應(yīng)更加注重系統(tǒng)集成。建設(shè)發(fā)展型社會(huì)保障與共享型社會(huì)保障的目標(biāo)需要高質(zhì)量社會(huì)保障制度體系支撐。我國(guó)已基本建成由政府主導(dǎo)的法定保障與市場(chǎng)和社會(huì)主導(dǎo)的補(bǔ)充保障共同構(gòu)成的社會(huì)保障體系框架，但尚未建成目標(biāo)定位和底層邏輯清晰導(dǎo)向下的制度體系，且法定保障目前還是以制度全覆蓋為主，離實(shí)際需要尚有距離。因此，要建成黨的二十大提出的“覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”，應(yīng)在發(fā)展型社會(huì)保障和共享型社會(huì)保障目標(biāo)定位的導(dǎo)向下，厘清底層邏輯，重新認(rèn)識(shí)新時(shí)代新征程社會(huì)保障與社會(huì)福利的內(nèi)在關(guān)系，對(duì)現(xiàn)有社會(huì)保障體系實(shí)施意義重大的改革，重新劃分社會(huì)保障與社會(huì)福利的應(yīng)有角色，重構(gòu)相關(guān)主體權(quán)責(zé)關(guān)系，遵循社會(huì)保障基本法則，分層建立健全高質(zhì)量社會(huì)保障制度體系。
基本保障層。基本保障針對(duì)所有國(guó)民，具有“剛需”“強(qiáng)制性”等特征，但如何確定基本保障，要統(tǒng)籌考慮人口、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)、低收入群體規(guī)模、養(yǎng)老和醫(yī)療保障水平、不同社會(huì)保障項(xiàng)目整合與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等情況。總的原則是從基本生活保障開始，致力于實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕?；颈Ｕ暇哂谢救藱?quán)屬性，堅(jiān)持所有國(guó)民的基本保障平等?；颈Ｕ虾w的社會(huì)保障項(xiàng)目有：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和社會(huì)救助，所有勞動(dòng)者都能夠享有的工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，所有軍人及其家屬都能夠享有的社會(huì)優(yōu)撫。全面取消參保戶籍限制，進(jìn)一步掃清靈活就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者、農(nóng)民工等加入基本保障的障礙。如此，才能真正以全民“基本需要”為出發(fā)點(diǎn)，從根本上消解我國(guó)社會(huì)保障制度體系建設(shè)中存在的制度覆蓋與基本需要覆蓋、公共部門與私有部門、城市與農(nóng)村、不同地區(qū)等之間的各種“鴻溝”，破解靈活就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者、非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者等基本社會(huì)保障建制難題，有效構(gòu)建普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性社會(huì)保障體系，最大限度彰顯我國(guó)社會(huì)保障體系的人民性和公平性。
關(guān)于如何推進(jìn)基本保障層的相關(guān)制度建設(shè)，我們可以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例。目標(biāo)是在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑的基礎(chǔ)上，建立全國(guó)統(tǒng)籌的國(guó)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)平臺(tái)。在路徑選擇上，有觀點(diǎn)認(rèn)為，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員已經(jīng)建立了基本養(yǎng)老金與職業(yè)年金，如還需要，可自行通過(guò)市場(chǎng)解決，政府不宜再錦上添花。企業(yè)職工已經(jīng)建立了基本養(yǎng)老金與企業(yè)年金，需要盡快優(yōu)化和落實(shí)。[49]該方案仍面臨公共部門和私有部門在基本保障上的各種差異問(wèn)題。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，需把城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)提升為非繳費(fèi)型養(yǎng)老金，由中央財(cái)政籌集資金，向全國(guó)65歲及以上老年人按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。[50]該方案僅針對(duì)城鄉(xiāng)居民，是否涵蓋城鄉(xiāng)勞動(dòng)者和所有國(guó)民，值得商榷。筆者認(rèn)為，基于基本保障彰顯的“需要即權(quán)利”理念，可直接整合現(xiàn)有的企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鄉(xiāng)居民三種基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，統(tǒng)一為國(guó)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，以此建立全國(guó)統(tǒng)籌的國(guó)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)平臺(tái)。為使新舊制度平穩(wěn)過(guò)渡，盡可能減少改革成本和風(fēng)險(xiǎn)，前期應(yīng)進(jìn)一步降低全國(guó)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)養(yǎng)老金繳費(fèi)率，建立激勵(lì)機(jī)制，特別要激勵(lì)非工資勞動(dòng)者參保，把基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇與個(gè)人繳費(fèi)收入及繳費(fèi)年限掛鉤，這對(duì)于鄉(xiāng)村振興以及《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》背景下調(diào)動(dòng)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參保積極性至關(guān)重要。還應(yīng)合理劃分中央政府與地方政府對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，不斷提升待遇水平，重視過(guò)渡期制度的原則性與靈活性相結(jié)合，后期目標(biāo)是建立非繳費(fèi)型、普惠性全民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。
福利性保障層。社會(huì)福利是社會(huì)保障的重要組成，社會(huì)保障側(cè)重提供基本生活保障，社會(huì)福利旨在增進(jìn)人民福祉和提高生活質(zhì)量。福利性保障可以是普遍性的，也可以是選擇性的，取決于特定社會(huì)政策目標(biāo)。如果說(shuō)基本保障極大彰顯了中國(guó)特色社會(huì)保障的人民性與責(zé)任擔(dān)當(dāng)，福利性保障則需要足夠的想象力和“中國(guó)智慧”。為了滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，福利性保障層建設(shè)需要不斷創(chuàng)新，在基本保障層之基礎(chǔ)上，通過(guò)做加法，建立健全類別多樣、多層次的補(bǔ)充社會(huì)保障體系，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展。在保障項(xiàng)目選擇上，立足我國(guó)老齡化人口態(tài)勢(shì)，加快發(fā)展兒童福利和家庭福利，承認(rèn)“家庭勞動(dòng)”，[51]推進(jìn)試點(diǎn)與制度建設(shè)；大力發(fā)展公益慈善事業(yè)，與互助性養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策傾斜；準(zhǔn)確定位長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，將其作為家庭責(zé)任的分擔(dān)機(jī)制而非替代機(jī)制，[52]在前期試點(diǎn)基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)立法工作，后期則需要把長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)適時(shí)上升為全民基礎(chǔ)保障項(xiàng)目；拓展企業(yè)年金的適用范圍，重構(gòu)數(shù)字勞動(dòng)背景下勞動(dòng)的含義與界定標(biāo)準(zhǔn)，使企業(yè)年金更具有開放性和包容性；弱化工資在參保標(biāo)準(zhǔn)中的地位，突出個(gè)人和家庭的綜合收入作為核定參?；鶖?shù)，等等。在保障待遇的標(biāo)準(zhǔn)上，盡管福利性保障更多以市場(chǎng)機(jī)制為驅(qū)動(dòng)力，但也要注重合理適度，避免福利性保障層面差距過(guò)大而影響公平和共同富裕。同時(shí)，政府要加大數(shù)智社會(huì)保障建設(shè)，實(shí)施精準(zhǔn)治理和便捷治理，加強(qiáng)國(guó)民在社會(huì)保障領(lǐng)域的數(shù)智能力建設(shè)。[53]
結(jié)語(yǔ)
作為治國(guó)安邦的一項(xiàng)重大制度安排，我國(guó)社會(huì)保障制度正處于推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的關(guān)鍵窗口期。面對(duì)前所未有的挑戰(zhàn)和根本性問(wèn)題，社會(huì)保障制度要樹立戰(zhàn)略眼光和“破窗性”變革：以高質(zhì)量發(fā)展為主題，確立發(fā)展型社會(huì)保障和共享型社會(huì)保障目標(biāo)，為健全社會(huì)保障體系提供科學(xué)的目標(biāo)導(dǎo)向。把堅(jiān)持人民至上既作為社會(huì)保障制度改革發(fā)展的根本立場(chǎng)，也作為新時(shí)代新征程社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)依靠和強(qiáng)大動(dòng)力。厘清底層邏輯，區(qū)分基本保障和福利性保障，重新劃分各項(xiàng)社會(huì)保障應(yīng)有的角色，重構(gòu)政府與市場(chǎng)、政府與個(gè)人在社會(huì)保障中的權(quán)責(zé)關(guān)系。把健全社會(huì)保障體系全面融入中國(guó)式現(xiàn)代化，更加注重系統(tǒng)集成，以制度建設(shè)為主線，在基本保障層基礎(chǔ)上，滿足人民美好生活需要，豐富福利性保障層的項(xiàng)目和內(nèi)容，拓展高質(zhì)量社會(huì)保障制度體系新境界。
（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“新業(yè)態(tài)從業(yè)人員勞動(dòng)權(quán)法治化保障研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：21BFX129）
注釋
[1][49]鄭功成：《中國(guó)特色社會(huì)保障制度論綱》，《社會(huì)保障評(píng)論》，2024年第1期。
[2]林卡：《回顧與展望：中國(guó)社會(huì)保障體系演化的階段性特征與社會(huì)政策發(fā)展》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2021年第10期。
[3]習(xí)近平：《促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》，《求是》，2022年第8期。
[4]劉曉梅、曹鳴遠(yuǎn)、李歆、劉冰冰：《黨的十八大以來(lái)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的成就與經(jīng)驗(yàn)》，《管理世界》，2022年第7期。
[5]鄭功成：《全面理解黨的十九大報(bào)告與中國(guó)特色社會(huì)保障體系建設(shè)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第6期。
[6][42]崔開昌、吳建南：《中國(guó)式現(xiàn)代化社會(huì)保障體系建設(shè)：價(jià)值引領(lǐng)與未來(lái)進(jìn)路》，《社會(huì)科學(xué)》，2023年第5期。
[7]吳江：《增強(qiáng)社會(huì)保障制度的統(tǒng)一性和規(guī)范性》，2022年6月29日，https://www.cntheory.com/jjsh/202206/t20220629_51451.html。
[8]顧海、吳迪：《“十四五”時(shí)期基本醫(yī)療保障制度高質(zhì)量發(fā)展的基本內(nèi)涵與戰(zhàn)略構(gòu)想》，《管理世界》，2021年第7期。
[9][11][12]王曉萍：《扎實(shí)推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)保障體系建設(shè)》，《求是》，2024年第9期。
[10][13][16][38]鄭功成：《面向2035年的中國(guó)特色社會(huì)保障體系建設(shè)——基于目標(biāo)導(dǎo)向的理論思考與政策建議》，《社會(huì)保障評(píng)論》，2021年第1期。
[14][34][40]宋鳳軒、康世宇：《“十三五”時(shí)期社會(huì)保障建設(shè)的成就、問(wèn)題與展望》，《河北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2021年第4期。
[15]楊思斌：《我國(guó)社會(huì)保障法治建設(shè)四十年：回顧、評(píng)估與前瞻》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第3期。
[17][21]胡湛、彭希哲、吳玉韶：《積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的“中國(guó)方案”》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2022年第9期。
[18]原新：《中國(guó)人口轉(zhuǎn)變及未來(lái)人口變動(dòng)趨勢(shì)推演》，《中國(guó)人口科學(xué)》，2000年第1期。
[19][50]陳寧、魯冰洋：《人口負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)下社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展》，《中州學(xué)刊》，2023年第10期。
[20]原新、范文清：《人口負(fù)增長(zhǎng)與老齡化交匯時(shí)代的形勢(shì)與應(yīng)對(duì)》，《南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2022年第6期。
[22][25]人力資源和社會(huì)保障部：《如何看待我國(guó)就業(yè)形勢(shì)》，《工會(huì)信息》，2020年第2期。
[23][24]杜鵬：《中國(guó)人口老齡化現(xiàn)狀與社會(huì)保障體系發(fā)展》，《社會(huì)保障評(píng)論》，2023年第2期。
[26]中國(guó)新聞網(wǎng)：《聚焦畢業(yè)生 “慢就業(yè)”：先鍛煉能力還是先豐富閱歷？》，2016年12月14日，https://news.cctv.com/2016/12/14/ARTI1jko6Gjudv09NoXVxAHJ161214.shtml。
[27]劉偉：《人機(jī)環(huán)境系統(tǒng)智能與生產(chǎn)方式變革》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2024年第9期。
[28]李亢：《人工智能背景下的就業(yè)現(xiàn)狀與對(duì)策》，《中國(guó)法律評(píng)論》，2018年第2期。
[29]莫榮：《努力實(shí)現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)保就業(yè)目標(biāo)》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2022年第7期。
[30]楊燕綏、趙建國(guó)：《靈活用工與彈性就業(yè)機(jī)制》，北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2006年，第18頁(yè)。
[31]岳昌君：《以就業(yè)優(yōu)先促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)》，《中國(guó)大學(xué)生就業(yè)》，2022年第21期。
[32]楊思斌：《新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者職業(yè)傷害保障制度研究——從地方自行試點(diǎn)到國(guó)家統(tǒng)一試點(diǎn)的探索》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2023年第16期。
[33]佟新編：《數(shù)字勞動(dòng)：自由與牢籠》，北京：中國(guó)工人出版社，2022年，第273頁(yè)。
[35]曹信邦：《中國(guó)社會(huì)保障政策和人口政策協(xié)同的理論邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑》，《社會(huì)保障評(píng)論》，2023年第3期。
[36]左學(xué)軍：《構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力大市場(chǎng)：基本社會(huì)保障和公共服務(wù)的視角》，《求索》，2022年第6期。
[37]鄧大松、張怡：《社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展：理論內(nèi)涵、評(píng)價(jià)指標(biāo)、困境分析與路徑選擇》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》，2020年第4期。
[39]鄭尚元：《新中國(guó)社會(huì)保障法制建設(shè)的回眸與展望》，《求索》，2020年第6期。
[41]施紅等：《外賣騎手的意外傷害、風(fēng)險(xiǎn)感知及保障需求》，《中國(guó)保險(xiǎn)》，2020年第8期。
[43]習(xí)近平：《必須堅(jiān)持自信自立》，《求是》，2024年第14期。
[44]李雄：《中國(guó)社會(huì)法立法前沿問(wèn)題研究》，北京：法律出版社，2016年，第157頁(yè)。
[45]張浚：《非正規(guī)就業(yè)、勞動(dòng)力市場(chǎng)二元化與社會(huì)保障制度的重新定位》，《歐洲研究》，2022年第6期。
[46]王曉萍：《加強(qiáng)人力資源開發(fā)利用助力中國(guó)式現(xiàn)代化》，2023年10月23日，http://leaders.people.com.cn/n1/2023/1023/c58278-40100981.html；魏禮群：《中國(guó)式現(xiàn)代化與社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展（筆談）》，2024年1月5日，https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI4MTMwNDc4OA==&mid=2247485569&idx=1&sn=4a1bf8271982f4a45fae6498cbb40048&chksm=ebaa033adcdd8a2c1d62b0f593bf6b931eeed8483511ea95ae5375d0ec73305c4e56e495da63&scene=27。
[47]景天魁：《在社會(huì)保障體系建設(shè)中彰顯中國(guó)智慧》，《社會(huì)保障評(píng)論》，2023年第6期。
[48]余澍：《現(xiàn)代化、社會(huì)保障與制度文明：歷史軌跡與中國(guó)道路》，《社會(huì)保障評(píng)論》，2023年第3期。
[51]父母為培育人力資本所付出的對(duì)整個(gè)社會(huì)同樣具有生產(chǎn)性的貢獻(xiàn)，在老年時(shí)也應(yīng)像職業(yè)活動(dòng)一樣得到認(rèn)可。基于該設(shè)想，將來(lái)應(yīng)當(dāng)為標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老金領(lǐng)取人設(shè)置一個(gè)養(yǎng)育年限，即只有在同時(shí)完成職業(yè)活動(dòng)和養(yǎng)育活動(dòng)的情況下，才有資格領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老金，不提供“家庭勞動(dòng)”的人領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老金的年限應(yīng)有限制。參見［德］弗蘭茨-克薩韋爾·考夫曼：《社會(huì)福利國(guó)家面臨的挑戰(zhàn)》，王學(xué)東譯，北京：商務(wù)印書館，2004年，第148～149頁(yè)。
[52]謝冰清：《應(yīng)對(duì)人口老齡化的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的理念與路徑》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2024年第3期。
[53]楊立雄：《數(shù)字化轉(zhuǎn)型與“創(chuàng)造性破壞”：社會(huì)保障數(shù)字治理研究》，《社會(huì)保障評(píng)論》，2023年第5期。
責(zé) 編∕韓 拓 美 編∕周群英
The Reform and Development of China's Social Security System Since the 18th National Congress
of the Communist Party of China and the Way Forward
Li Xiong
Abstract: Social security is a major issue in the governance of the country and a major task of Chinese Modernization. Since the 18th National Congress of the Communist Party of China, China's social security system has continued to innovate, reform and develop in practice, forming a social security system of Chinese characteristics. In the face of unprecedented new challenges and long-standing problems, the reform and development of the social security system should establish a strategic vision and "window-breaking" changes, establish new development goals, clarify the underlying logic, which can help to rationalize basic and welfare security, re-demarcate the roles of social security, reconfigure the relationship between the relevant main bodies' rights and responsibilities, and pay more attention to system integration. Focusing on the system integration, with system construction as the main line, and on the basis of the basic protection layer, the welfare protection layer will be continuously enriched in terms of items and content, expanding the new realm of a high-quality social security system.
Keywords: social security system, reform and development, experiences and challenges, forward-looking
