【摘要】隨著美國將對華接觸戰(zhàn)略調整為戰(zhàn)略競爭，國會成為塑造中美關系發(fā)展方向的主要動力。立法是國會議員影響美國對華政策的主要手段，也成為可以塑造對華政策走向的重要方式，即通過提出立法動議實現(xiàn)國內在涉華議題上的政治動員。國會還可通過定期審查某項政策，要求行政部門提交報告，或者創(chuàng)設新的機構塑造對華政策。近年來，美國國會參眾兩院、兩黨議員頻繁提出涉華立法動議，主題涵蓋涉臺、涉疆、涉港、涉藏等事關中國主權安全和領土完整的敏感議題，以及經貿與科技議題。美國國會已成為強化中美戰(zhàn)略競爭態(tài)勢、推動中美經貿、科技乃至人文與教育交流“脫鉤”的新動力。
【關鍵詞】美國國會 美國外交 中美關系 戰(zhàn)略競爭
【中圖分類號】D871.2 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.18.009
樊吉社，中央黨校（國家行政學院）國際戰(zhàn)略研究院副院長、研究員、博導。研究方向為美國外交、中美關系、國際戰(zhàn)略。主要著作有《美國軍控政策中的政黨政治》、《冷戰(zhàn)后的美國核軍控政策》、《美國軍事：冷戰(zhàn)后的戰(zhàn)略調整》（合著）、《奧巴馬主義：美國外交的戰(zhàn)略調適》（論文）、《中美戰(zhàn)略競爭的風險與管控路徑》（論文）、《中國核政策的基本邏輯與前景》（論文）等。
中美建交以來，影響雙邊關系發(fā)展的美國國內因素非常多元。一些因素在某個時期可能是中美關系發(fā)展的驅動力量，在其他時期則可能成為阻礙力量，而美國國會則屬于常態(tài)化阻礙雙邊關系發(fā)展甚至是推動中美關系惡化的主導力量。
美國對華采取接觸戰(zhàn)略的時期，國會對中美關系的消極作用受到多重因素制約，其負面影響總體可控。隨著特朗普政府將對華接觸戰(zhàn)略調整為對華戰(zhàn)略競爭，國會開始采取特別激進和強硬的對華政策姿態(tài)，參眾兩院的兩黨議員紛紛提出各種立法動議，在所有涉華議題上對中國施壓。據(jù)統(tǒng)計，美國第118屆國會2023年的立法數(shù)量雖然是美國國家檔案館自1993年創(chuàng)建數(shù)據(jù)以來最少的一年，但國會議員在這一年提出了600多項包含中國內容的法案，這比除了第116屆和第117屆國會以外的任何一屆國會在兩年時間內提出的類似立法動議都要多，議題幾乎涵蓋了中美關系的所有方面。[1]
美國國會已然成為塑造中美關系發(fā)展方向的主要力量，加強對美國國會在對華戰(zhàn)略競爭中所扮演角色的研究，不僅有助于分析中美關系走向，同樣有助于觀察美國國內影響中美關系諸種因素之間的互動模式。本文擬探討如下問題：美國國會影響對華政策的手段和制約因素是什么？美國國會如何影響涉臺、涉疆、涉港、涉藏問題，又怎樣重塑對華經貿和科技政策？隨著中美關系進入舊框架終結、新框架尚待確立的新階段，美國國會將對中美關系的發(fā)展產生何種影響？
美國國會與對華戰(zhàn)略競爭：影響手段與制約因素
美國三權分立的政治制度安排在其對外政策上也有充分體現(xiàn)，憲法將對外貿易、宣戰(zhàn)、征集并維持陸軍和海軍、批準條約、確認行政部門重要職位的政治任命等權力授予國會，將統(tǒng)帥軍隊、提名行政部門重要職位官員、談判締結條約等權力歸屬總統(tǒng)。行政部門與立法部門“共享”對外政策權力，合作與摩擦是它們互動的常態(tài)。
影響手段。美國國會通過立法影響美國對外政策，這自然也是其影響對華政策的主要手段。近年來，美國國會推動并完成了多項涉臺、涉疆、涉港、涉藏、涉經貿和科技的立法，試圖通過這些法律重構中美政治、經濟、外交和安全關系。涉臺立法策應、推動或者加速美國對臺政策調整，敦促行政部門提高美臺人員往來層級和頻次，并幫助臺灣當局謀取更大所謂“國際空間”等。涉疆立法則間接影響中美經貿往來，增加進出口商的交易成本，從而改變新疆相關產品的供應鏈，甚至企圖將新疆從全球供應鏈中剝離出去。關于投資審查、出口管制改革方面的立法間接影響中美投資和兩用物項出口；關于中國發(fā)展中國家地位和永久性正常貿易關系地位的立法則有可能從根本上重構中美經貿關系。
美國國會的立法可以是目的，也可以成為國內政治動員的工具，從而影響政策走向。國會近年來不僅通過涉華立法影響美國對華政策，也通過反復提出立法動議，舉行聽證，對國內社會進行政治動員，引發(fā)各界對相關議題的關注、重視和支持。美國國會近年來涉華立法動議顯著增多，議題涵蓋高新技術、供應鏈、市場準入、戰(zhàn)略石油儲備、網絡安全、匯率透明、金融風險等，多數(shù)雖然最終沒有成法，但也有相當數(shù)量立法動議獲得眾議院或者參議院通過。從立法過程看，部分議員在不同時期反復提出特定議題的立法動議，這種嘗試最初可能經歷多次失敗，但相關議題引發(fā)的關注度持續(xù)提升，并逐漸獲得多數(shù)議員支持，極可能最終成為法律。
美國國會可以通過間接手段影響對華政策，即在其他立法中夾帶私貨，將涉華內容以修正案的方式塞進其他法案，特別是年度的《國防授權法》?！?018年外國投資風險評估現(xiàn)代化法》《2018年出口管制改革法》和所謂“增強臺灣韌性法”等即是通過與年度《國防授權法》進行捆綁而獲得通過。美國國會強迫TikTok出售或者退出美國市場的名為《保護美國人免受外國對手所控應用程序侵害法》（Protecting Americans from Foreign Adversary Controlled Applications Act）被打包塞到《2024財年國家安全增補法》（H.R.815）中獲得通過，并于2024年4月24日由總統(tǒng)簽署成法。
美國國會常常通過程序手段表達在對華政策上的影響或者政策偏好，例如，定期審查某項政策。冷戰(zhàn)結束后，美國國會頻繁利用對華最惠國待遇年度審議行動，在對華政策上施加影響。雖然最惠國待遇每年均得以延長，但均有不少周折，直到2000年10月《對華永久正常貿易關系法》（全稱為《授權對中華人民共和國延長非歧視性待遇并建立美中關系框架》）生效。
美國國會可以通過要求行政部門提交政策報告影響美國對華政策。例如，《2000財年國防授權法》要求國防部每年提交報告，評估中國軍事力量，并對中美軍事交流作出多項限制。此后，國防部每年都要定期發(fā)布所謂的“中國軍力報告”。
美國國會可以通過創(chuàng)設機構提升有關涉華議題的關注。中美建交后，國會利用最惠國待遇年度審議影響對華政策，當中國加入世界貿易組織、國會以立法形式賦予中國永久正常貿易關系后，為了繼續(xù)維持其政策影響，國會開始創(chuàng)設新的機構。2000年10月，美國國會通過《2001財年弗洛伊德·斯彭斯國防授權法》，要求設立政策評估機構，并將其命名為“美中經濟安全審查委員會”，[2]負責監(jiān)督、調查、評估中美經貿關系對美國國家安全的影響。該委員會頻繁組織討論，每年發(fā)布報告，提出立法和行政行動建議。這個委員會成立后不斷撰寫報告，制造了很多新聞關注點，對美國對華政策產生了不小的影響。2000年10月10日，美國國會在《對華永久正常貿易關系法》中創(chuàng)設了“國會—行政部門中國委員會”（Congressional-Executive Commission on China），[3]該委員會旨在監(jiān)督所謂中國的“人權狀況”和“法治發(fā)展”，推動中美雙邊“人權”與“法治”合作，與各類非政府機構合作，與美國國務院所謂“西藏事務特別協(xié)調員”合作，并舉行聽證、發(fā)布年度報告等。[4]
美國國會最新創(chuàng)設的涉華委員會是美中戰(zhàn)略競爭特設委員會（The Select Committee on the Strategic Competition Between the United States and the Chinese Communist Party）。2023年1月10日，眾議院以365票贊成、65票反對的投票結果設立該委員會，該委員會沒有立法權，但可以對中國的經濟、技術和安全狀況以及美中競爭進行調查并提出政策建議，并就相關議題舉行公開聽證會，[5]共和黨眾議員麥克·加拉格爾擔任首任主席，目前已經卸任。
除了前述手段，國會還可以通過舉行聽證會、發(fā)表評論文章、接受媒體訪談等方式塑造對華輿論，進而影響對華政策。
制約因素。國會雖然不是美國對華政策的積極因素，但在不同時期，國會的消極作用發(fā)揮到何種水平受到多個因素的影響，包括但不限于中美關系的狀態(tài)、行政部門的對華政策偏好、美國商貿利益集團的游說等。[6]
中美建交后的絕大部分時間內，接觸與合作是美國對華政策的主調，行政部門和商貿利益集團有較強的動力游說國會議員，國會掣肘中美關系的嘗試和努力成效比較有限。中美建交后的1980年代，中美戰(zhàn)略合作遮蔽了其他方面的分歧；冷戰(zhàn)結束后的1990年代，經濟合作的預期抑制了美國國會在諸如臺灣、人權和其他意識形態(tài)問題上的消極作用；美國進入反恐戰(zhàn)爭的2000年代，中美安全和經濟合作、人文與教育交流齊頭并進，中美關系經歷了黃金十年；2010年后，中國成為世界第二大經濟體，中美競爭的色彩越來越濃厚。過去三十余年中，美國行政部門主張對華接觸與合作，不愿意讓國會阻礙雙邊關系發(fā)展，因而在對華政策上與國會保持頻密溝通，適時化解了國會的各種立法嘗試。美國商貿利益集團看好中國市場，在優(yōu)惠政策的吸引下進入中國，在對中國的投資與企業(yè)經營中獲取了巨大的經濟收益，因此希望中美關系保持總體穩(wěn)定。在中國加入世界貿易組織和美國國會討論《對華永久正常貿易關系法案》的關鍵時期，美國商貿利益集團積極游說國會，是穩(wěn)定中美關系的重要力量。
如今，這些制約國會的因素都在發(fā)生變化。特朗普執(zhí)政期間用戰(zhàn)略競爭取代對華接觸與合作，中美雙邊關系的氛圍被美國毒化。美國行政部門用施壓、制裁和隔空對話的方式處理中美之間的分歧和爭議，其作用已從穩(wěn)定中美關系轉變?yōu)橥粕忻狸P系緊張，中美關系的民意基礎隨之發(fā)生消極轉變。美國國會參眾兩院議員則積極響應國內政治環(huán)境的快速改變，在對華政策上頻頻推動通過立法或決議，抑或舉行聽證會等，表達國會關切或者政策偏好。部分新生代議員，如馬爾科·魯比奧、喬希·霍利、湯姆·科頓、詹姆斯·萬斯、特德·克魯茲等“精致的利己主義精英”則頻繁就涉華議題發(fā)聲、提出并推進涉華立法動議，利用涉華議題撈取政治收益。近年來，美國國會不僅涉華立法動議多，而且最終成法的速度比以前要快很多。
當美國調整對華戰(zhàn)略框架，行政部門不再制約國會，美國商貿利益集團這個穩(wěn)定因素也在發(fā)生轉變。自2015年美國國內開始辯論調整對華戰(zhàn)略，到特朗普執(zhí)政四年，商貿利益集團采取了置身事外的觀望姿態(tài)。一方面，他們希望特朗普政府的強硬政策能夠改善其營商環(huán)境，維持他們在華的經濟獲益水平；另一方面，他們又不想在中美關系惡化的時候明確表明立場，以免受到中國或者美國的批評。因此，當美國國會在對華政策上頻頻作為的時候，商貿利益集團已經在國會議員的視野之中消失了，這種總體態(tài)勢在拜登執(zhí)政后并沒有明顯改觀。
美國國會與涉及中國主權安全和領土完整的立法
美國國會通過立法限定行政部門在對華政策上的作為空間，或者要求行政部門按照法律采取相應的政策行動。涉臺、涉疆、涉港、涉藏等事關中國主權安全和領土完整的敏感議題，是國會塑造美國對華政策、干涉中國內政的“主戰(zhàn)場”。
第一，涉臺問題是美國國會通過多項立法干預中國內政、重塑美國對臺政策的重點和焦點。臺灣問題是中美關系中最重要、最敏感的問題，1949年迄今的三次臺海危機背后都有美國的影子；在中美兩國簽署的三個聯(lián)合公報（《上海公報》《中美建交公報》和《八·一七公報》）中，臺灣問題都是最關鍵的內容。中美建交后，美國宣布與臺灣當局“斷交”、終止《美臺共同防御條約》、從臺灣撤出美國軍隊，美國國會則隨后推動通過所謂“與臺灣關系法”，以國內法的形式界定美國與臺灣的非官方關系，包括成立“美國在臺協(xié)會”，與它維持廣泛、密切和友好的商業(yè)、文化以及其他關系，并向它提供武器等。[7]雖然美國與臺灣當局“斷交、廢約、撤軍”，但在美國有關臺灣的官方政策表態(tài)中卻將所謂“與臺灣關系法”列為其“一個中國政策”的核心內容，這讓臺灣問題持續(xù)困擾建交后的中美關系。
美國國會近年來持續(xù)強化所謂“六項保證”的重要性，以期進一步模糊化臺灣地位。中美談判《八·一七公報》前后，因里根政府擔心簽署該公報可能造成臺灣當局激烈反應，因而在1982年7月10日由時任美國副國務卿伊格爾伯格致電時任“美在臺協(xié)會”臺北辦事處處長李潔明（James Lilley），指令他與蔣經國會見，對臺灣作出“六項保證”；《八·一七公報》簽署當天，時任美國國務卿舒爾茨給李潔明提供了一個調整措辭的版本；當天和隨后一天，主管東亞和太平洋事務的助理國務卿何志立（John H. Holdridge）在作證中表達了同樣的政策。[8]近年來，美國第109、110、111、112、113、115和116屆國會均通過決議，將所謂“六項保證”解讀為美國沒有“正式承認”中國對臺灣的主權。第114屆國會參眾兩院討論的決議則敦促總統(tǒng)和國務卿公開確認所謂“六項保證”，將其視為美臺關系的“基石”；[9]近年來國會還在《國防授權法》中添加涉臺內容，強調“六項保證”的重要性，甚至提出立法提案以修訂所謂“與臺灣關系法”。拜登執(zhí)政以來，“六項保證”出現(xiàn)的頻次遠勝以往，并固化為美國所謂“一個中國政策”的主要內容。
國會還通過其他立法進一步稀釋乃至修改美國在中美三個聯(lián)合公報中的涉臺承諾。2018年3月16日，時任美國總統(tǒng)特朗普簽署了“與臺灣交往法案”（Taiwan Travel Act），該項立法要求美國政府鼓勵美臺各級官員往來竄訪；允許美國內閣級別的國家安全官員和行政部門官員赴臺；允許臺灣當局高官進入美國會見國務院、國防部和其他內閣機構官員，并給予適當禮遇；允許“臺北經濟文化代表處”在美國開展國會議員、聯(lián)邦、州以及地方政府官員可以參加的活動等。[10]此后，美國在美臺人員往來方面持續(xù)突破既往做法：2020年8月，美國衛(wèi)生部長赴臺，這是1979年以來美國竄臺的最高級別官員；2020年9月16日，美國駐聯(lián)合國大使凱利會見駐紐約的“臺北經濟文化辦事處”人員，這是1971年臺灣當局被逐出聯(lián)合國以來的首次美臺人員會見；2020年9月17日，美國國務院主管經濟增長、能源和環(huán)境的副國務卿克拉奇赴臺參加李登輝追思會，這是1979年以來美國國務院派出的最高級別官員。[11]
美國國會還試圖推動臺灣當局參加一些國際組織的活動。例如，2013年7月，美國國會通過立法，要求國務卿籌劃幫助臺灣地區(qū)獲得國際民航組織觀察員身份，以參加三年一屆的大會；2016年3月，國會立法要求國務卿籌劃幫助臺灣地區(qū)獲得國際刑警組織觀察員身份；2022年5月，國會立法要求國務卿籌劃幫助臺灣地區(qū)重新獲得世界衛(wèi)生組織觀察員身份；等等。2020年3月，美國國會通過的所謂“2019年臺北法案”提出，美國應為臺灣地區(qū)參加所有不需要國家身份的國際組織“代言”，為臺灣地區(qū)爭取觀察員身份，支持臺灣地區(qū)維持與印太地區(qū)以及世界各地國家的正式“外交”關系，并采取相應政策鼓勵或者懲罰一些提升或者降級與臺灣關系的國家。[12]美國國會這些立法舉動導致中美在國際組織的較量隨之升級。
美國還通過其他立法加強美臺經貿關系。例如，2023年8月，國會通過了所謂《美臺21世紀貿易倡議首批協(xié)定實施法》。國會還將支持臺灣當局的相關立法合并到《國防授權法》。例如，美國國會議員為了強化美臺防務合作，將擬議的所謂“增強臺灣韌性法案”納入2022年12月通過的《2023財年詹姆斯·因霍夫國防授權法》，強化美臺防務合作，并鼓動臺灣參與國際組織的活動。[13]
第二，涉疆議題是近年來美國國會干預中國內政的新增熱點，國會嘗試通過各種立法施壓中國。冷戰(zhàn)結束后，美國政府曾就新疆所謂“人權”“宗教自由”等議題表達關切，國會也舉行涉疆聽證會，提出涉疆決議，發(fā)布涉疆報告等，提高相關議題在公共政策討論中的“能見度”，試圖干預中國內政?？傮w上，此時期美國國會對新疆議題的關注是偶發(fā)的、零星的，并沒有產生非常重要的政策影響。
隨著美國調整對華戰(zhàn)略，國會在涉疆議題上成為主動甚至主導角色，通過舉行聽證會攻擊、抹黑中國治疆政策，提出涉疆立法對中國施壓，涉疆議題甚至因此成為美國攻擊中國的重要“抓手”。
美國國會從2018年開始嘗試通過立法干涉中國治疆政策。據(jù)不完全統(tǒng)計，第115屆國會有與新疆直接相關的法案50多項，涉及所謂人權、宗教、強迫勞動、制裁等議題，其中絕大多數(shù)法案提出之后就被擱置，個別僅僅在眾議院或者參議院獲得通過，只有兩項法案最終成為法律。2020年5月14日，共和黨參議員魯比奧提出所謂“2020年維吾爾人權政策法案”，該法案當日在參議院經過兩讀、三讀，以無需修訂、全體同意的方式通過，次日送交眾議院，經眾議院5月27日僅半天的討論即獲得通過，6月17日經時任總統(tǒng)特朗普簽署成法。此項立法要求對參與新疆事務的中國個人和實體進行制裁，包括凍結財產、禁止發(fā)放簽證等。[14]
2021年12月14日，民主黨眾議員詹姆斯·麥戈文提出所謂“維吾爾強迫勞動預防法案”，眾議院當天經過討論表決通過該法案，12月15日送交參議院審議，12月16日參議院投票通過，12月23日拜登總統(tǒng)簽署成法。該法要求對中國尤其是新疆維吾爾自治區(qū)使用所謂“強迫勞動”生產的商品施加進口限制，并對相關個體和實體進行制裁。此法對涉疆產品作出所謂“有罪推定”，默認相關產品使用了“強迫勞動”，除非進口商能夠用清楚的證據(jù)證明相關產品沒有此種情形。然而，所謂“強迫勞動”完全是美國炮制的謊言。此項立法的政策影響極為惡劣，一方面增加了進口商的負擔，另一方面阻滯了相關產品通關的流程，其最終目的實際是企圖在供應鏈上將新疆產品剝離出去。美國國土安全部于2022年6月17日發(fā)布阻止進口相關產品的戰(zhàn)略報告，[15]此項立法于2022年6月進入實施階段。據(jù)美國國土安全部海關和邊境保護局統(tǒng)計，從2022年6月到2024年5月，有3375批貨物被禁止通關，3858批次獲得放行，還有1232批次貨物等待核驗。被禁止通關的貨值達6.8億美元，其中2.5億美元貨物來自越南，2.1億美元貨物來自馬來西亞，8011萬美元貨物來自泰國，1255萬美元貨物來自墨西哥。[16]
第三，香港的重要性隨著中美戰(zhàn)略競爭加劇而日益凸顯，涉港議題由此成為美國國會近年來通過立法干涉中國內政的重點。據(jù)不完全統(tǒng)計，從第116屆國會到現(xiàn)在，參眾兩院民主黨和共和黨議員提出的涉港立法多達50多項，議題包括香港政策評估、所謂香港人權與民主、涉港制裁評估、禁止或者限制對港出售警用品、制裁中國涉港事務官員、鼓動“香港獨立”、賦予香港居民所謂避難身份或者難民地位、促進香港所謂網絡自由、評估香港經濟貿易辦事處是否仍可繼續(xù)在美國運行等。[17]同期雖然僅有三個與香港密切相關的法案成為法律，但這些立法動議之多從側面表明美國國會在涉港事務上干涉沖動之強和力度之大。
2019年6月，參議員魯比奧提出所謂“2019年香港人權與民主法案”，該法案經參眾兩院通過最后成法，要求美國行政部門評估香港形勢發(fā)展是否影響香港根據(jù)美國法律享有的獨特待遇，要求國務院、商務部定期提交評估報告等。[18]2019年11月27日，禁止對香港出口特定警用品的一項法案經簽署生效，限制相關物項對港出口。[19]2020年7月14日，所謂“香港自治法案”簽署成法，該法要求制裁影響所謂“香港自治”的個體和實體，具體措施包括凍結資產、禁止發(fā)放簽證、禁止從美國金融機構獲得貸款等。[20]
第四，西藏是美國國會關注的傳統(tǒng)議題，近年來，國會以更高頻次推動立法，干預中國治藏政策。自2017年以來，參議員魯比奧和眾議員麥戈文等人不斷提出涉藏立法，議題涵蓋所謂西藏難民援助、向非政府組織提供贈款以支持西藏團體、推動在拉薩設立領事館、授權建立西藏問題特別協(xié)調員辦公室、策動所謂“西藏獨立”等，多數(shù)立法僅僅停留在提出法案階段，個別僅僅通過了眾議院，僅有兩項最終成為法律。2017年4月4日，眾議員麥戈文提出“2018年對等進入西藏法案”，該法案在國會通過后于2018年12月19日經時任總統(tǒng)特朗普簽署成法，要求國務院評估中國允許美國外交官、記者和游客進入西藏的情況，并采取相應政策措施。[21]中國外交部發(fā)言人隨后就此發(fā)表的談話指出，2015年以來美國訪藏人員將近4萬人次，鑒于西藏當?shù)靥厥獾乩砗蜌夂驐l件因素，中國對外國人入藏采取管理措施完全必要，美國此舉嚴重違反國際關系基本準則，粗暴干涉中國內政。[22]
美國國會參眾兩院議員曾分別在2019年和2020年積極推動“西藏政策支持法案”，但未能獲得足夠的支持。2019年9月13日，眾議員麥戈文提出“2019年西藏政策及支持法案”，并在眾議院獲得通過，送交參議院兩讀后即止步不前；同年9月24日，參議員魯比奧提出了同題立法，經過兩讀送交參議院外交委員會也無下文。此后，該項立法被塞進“2021財年綜合撥款法案”而獲得通過，要求國務院推動在拉薩建立領事館，在美國駐華使館設立所謂西藏處，鼓動尼泊爾為居住該國的西藏人提供法律文件等。[23]
中美建交迄今，美國國會從來都不是美國對華政策中的積極因素，以立法掣肘中美關系是國會慣用的手段。在特朗普政府之前的歷屆國會雖然也在涉臺、涉疆、涉港、涉藏問題上試圖干預中國主權安全和領土完整，但因為受到行政部門的掣肘以及商貿利益集團的影響，嚴重損害中國利益、沖擊中美關系總體狀態(tài)的立法相對較少。隨著美國將對華接觸戰(zhàn)略調整為對華戰(zhàn)略競爭，國會參眾兩院、兩黨議員更傾向于從敵對性的意識形態(tài)視角出發(fā)，對中國內政指手畫腳，以立法的形式施壓中國。因此，近年來，國會立法的頻次更高，立法內容更傾向實質上損害中國利益，并嚴重沖擊中美關系。傳統(tǒng)上，美國國會更關注臺灣問題，涉疆、涉港和涉藏問題也是關注點，但程度遠不如臺灣問題。不僅如此，美國民主黨和共和黨議員的政策偏好也有所區(qū)別，在某種程度存在相互制約的情形。然而，在中美戰(zhàn)略競爭背景下，美國國會兩黨在對華政策上已經達成基本共識，其干預中國內政的沖動是強烈的，涉及的議題是全方位的，幾乎在涉臺、涉疆、涉港、涉藏問題上同步發(fā)力，相關立法開始沖擊和挑戰(zhàn)中美建交以來的默契與基本共識。
美國國會重塑對華經貿和科技政策
經貿關系曾是中美關系的基礎，“是兩國關系的‘壓艙石’，其本質是互利共贏”。[24]在美國對華發(fā)起貿易戰(zhàn)之前的2017年，中美雙邊貨物貿易額達到5837億美元，是建交時的233倍，美國是中國第一大貨物出口市場和第六大進口來源地，中美雙方從經貿合作中獲得巨大的經濟利益，實現(xiàn)了互利共贏。[25]中美建交后，科技合作也是雙邊關系非常重要的內容，兩國曾于1979年簽署《中國和美國科技合作協(xié)定》，在平等、互利和互惠基礎上開展科技合作，促進科研單位和人員合作與交流。中美在經貿和科技領域當然存在一些分歧，但通常通過對話機制解決。
然而，隨著美國調整對華戰(zhàn)略，經貿與科技領域成為美國首先對華發(fā)難的領域，這自然也成為美國國會關注的重點。國會已經以各種形式提出立法動議或者通過立法，將美國的技術優(yōu)勢和國際影響力“安全化”“武器化”“意識形態(tài)化”，以增強美國競爭能力，打壓中美經貿和科技往來。
第一，美國國會強化了對華出口管制和投資審查立法。近年來，國會通過了多項經濟與科技相關的立法，這些法律并沒有明確指向中國，但對中國的影響最為明顯。為了加強投資審查和出口管制，國會在《2019財年約翰·麥凱恩國防授權法》中融合了《2018年外國投資風險評估現(xiàn)代化法》和《2018年出口管制改革法》兩項立法。[26]《2018年外國投資風險評估現(xiàn)代化法》擴大了美國外國投資委員會審查范圍，提升對關鍵基礎設施、關鍵技術、能源資產、關鍵材料、敏感數(shù)據(jù)、敏感不動產交易等的審查力度，該項法律沒有針對特定國家，但給美國外國投資委員會提供了歧視特定國家的更大空間。[27]《2018年出口管制改革法》賦予總統(tǒng)更大權力以加強兩用物項的出口管制，建立跨部門的協(xié)調機制以管制新興和基礎技術，要求出口許可需要考慮對美國國防工業(yè)基礎的影響等。[28]2020年12月18日，時任總統(tǒng)特朗普簽署成法的《外國公司問責法》雖然沒有明確針對中國，但該法要求證券發(fā)行者證明其不屬于或者不受外國政府控制，并規(guī)定如果上市公司會計監(jiān)管委員會（Public Company Accounting Oversight Board）無法審計公司報告，則該證券將面臨退市風險。[29]該法對中國概念股產生了巨大的影響。
第二，美國國會通過立法禁止中國通信設備或服務，推動中美在信息技術領域的“脫鉤”。2020年3月12日生效的《2019年安全與可信通訊網絡法》要求建立機制，以阻止可能對國家安全構成風險的通信設備或者服務進入美國網絡，移除當前美國網絡中的此類設備或者服務。[30]此項立法是美國打壓華為等中國高新技術企業(yè)的重要舉措之一。
國會積極響應行政部門的行動，企圖阻止中國企業(yè)與其他國家的5G合作以及中國設備或者產品進入美國市場。時任美國眾議院議長佩洛西和參議院少數(shù)黨領袖舒默等人曾游說歐洲各國停止與華為的5G合作。2020年4月29日，時任國務卿蓬佩奧在記者招待會上強調5G清潔路徑（Clean Path）的重要性，即進出美國外交設施的5G網絡必須是所謂“清潔的”，以防止關鍵數(shù)據(jù)或網絡受到“中國威脅”；[31]6月30日，美國聯(lián)邦通信委員會將華為和中興認定為所謂的“國家威脅”，此后該委員會通用服務基金將不得用于購買華為和中興的設備及服務；8月5日，蓬佩奧宣布將清潔路徑擴展，包括清潔運營商、清潔應用市場、清潔應用程序、清潔云、清潔光纜，[32]將技術和設備意識形態(tài)化，試圖建立排斥中國企業(yè)的信息技術的供應鏈。2021年11月，美國國會通過《2021年安全設備法》，進一步明確要求聯(lián)邦通信委員會認定可能構成國家或者個人安全風險的通信設備或者服務，這些設備或服務一旦進入名單，委員會將不再審查或者授權此類設備或者服務。[33]2022年11月25日，聯(lián)邦通信委員會發(fā)布公告，宣布停止對美國構成國家安全威脅的中國電信設備或者視頻監(jiān)控設備進入美國市場授權，華為、中興、?？低暋⒑Ｄ苓_和大華均在禁止之列。[34]
第三，美國國會通過立法，敦促行政部門加強對國內信息通信技術領域的產業(yè)投資，為對華科技“脫鉤”做好準備，并儲備與中國進行戰(zhàn)略競爭的潛力。2022年8月9日，《芯片與科學法案》經拜登總統(tǒng)簽署生效，該法包括《2022年芯片法》《研發(fā)、競爭與創(chuàng)新法》《2022年最高法院安全資助法》三部分內容，授權2800億美元的新資金用于促進美國國內半導體研究和制造。[35]該法無論是加強國內高新技術研發(fā)的內容，還是推動國內高端制造業(yè)回流的內容，都是服務于對華戰(zhàn)略競爭的目的。
第四，美國國會越來越關注中國應用程序，并通過立法進行限制。TikTok在美國的遭遇是美國此種努力的典型案例，國會參眾兩院議員頻繁提出立法，以各種方式嘗試禁止TikTok。
有的立法要求政府設備不得安裝TikTok。例如，2020年3月和5月，共和黨參議員霍利和共和黨眾議員巴克分別提出的法案；2021年4月15日，眾議員巴克、參議員霍利再次分別提出的同樣法案；2022年2月25日，共和黨眾議員格斯特提出禁止國土安全部設備安裝TikTok的法案；2023年1月10日，眾議員巴賓提出校園終止TikTok；1月25日，參議員霍利和眾議員巴克分別提出《美國設備不得安裝TikTok法案》；等等。
有的立法要求下載類似TikTok這種來自“特定國家”的應用程序前需要提供不得收集數(shù)據(jù)的警示。例如，2020年10月26日和2021年1月26日，參議員魯比奧兩次提出的《敵方平臺預防法案》（簡稱《應用程序法案》）；[36]2022年9月6日，眾議員約翰遜提出的《阻止Tok法案》（Block the Tok Act）；2023年1月9日，眾議員伯格曼提出《保護個人數(shù)據(jù)免受外國敵人侵害法案》；等等。
有的立法則要求TikTok與字節(jié)跳動剝離或者禁止TikTok。例如，眾議員麥克萊恩于2021年5月7日提出了《2021年反中國社交間諜法案》；[37]2022年12月13日，參議員魯比奧和眾議員加拉格爾分別在參眾兩院提出了《反中國社交法案》；[38]2023年2月9日和17日，參議員魯比奧和眾議員加拉格爾分別再次提出同樣法案；等等。
過去四年中，美國參眾兩院的議員試圖打壓TikTok，但進展非常有限。經過美國國會議員持續(xù)炒作和推動，眾議員加拉格爾在2024年3月5日提出了《保護美國人免受外國對手所控應用程序侵害法案》，該法案提出8天后在眾議院以352贊成、65票反對的結果獲得通過，并送交參議院審議。[39]然而，如前所述，參議院如何審議這項立法現(xiàn)在已經意義不大，因為該法案已經被塞進《2024財年國家安全增補法》獲得通過，并經拜登總統(tǒng)簽署成法，TikTok能否在美國存續(xù)已經進入關鍵時期。
第五，美國國會甚至開始盯防中國購買美國農田或者房產相關問題，嘗試立法進行限制或者禁止。近年來，美國各州議會加大立法力度，試圖限制中國購買農田或者房產。據(jù)《華盛頓郵報》報道，截至2023年8月，已有33個州的議會提出了81項法案，部分法案已經成為法律。[40]美國國會共和黨眾議員紐豪斯也多次積極推動相關立法，并于近期再度提出了限制中國購買農田的法案，還撰文為其立法辯護，聲稱此舉是為了保護美國的糧食安全和食品供應。[41]
第六，除了前述各項經貿與科技立法，美國國會近年來甚至嘗試通過立法動搖中美經貿總體關系的根基。2023年2月9日，參議員羅姆尼提出了《終結中國發(fā)展中國家地位法案》，規(guī)定國務院采取行動阻止中國繼續(xù)被歸為發(fā)展中國家，但立法迄今沒有進展。[42]同期，眾議員金映玉也提出了內容相近的《中國不是發(fā)展中國家法案》，強調要確保中國不再因為發(fā)展中國家地位而享受優(yōu)惠待遇或者援助，該法案在眾議院以415票贊成、0票反對的結果獲得通過，并送交參議院審議。[43]
美國國會更大的動作是試圖終結與中國的“永久正常貿易關系”。1999年11月15日，中美兩國簽署關于中國加入世界貿易組織的雙邊協(xié)議，2000年10月10日《對華永久正常貿易關系法》經時任總統(tǒng)克林頓簽署生效，美國終結了持續(xù)十余年的每年一度對華最惠國貿易待遇審議，促進了后續(xù)中美經貿關系的快速發(fā)展。
近期美國國會試圖重置中美經貿關系框架，《對華永久正常貿易關系法》成為國會議員瞄準的目標。2023年1月26日，參議員科頓提出了《2023年中國貿易關系法案》，試圖撤銷給予中國的正常貿易關系待遇，將所謂人權列為對華貿易關系考量因素；[44]1月30日，共和黨眾議員史密斯提出了同樣的法案；3月21日，參議員霍利提出了《2023年終結與中國的正常貿易關系法案》，主張對中國對美出口商品增加關稅；[45]霍利在5月10日還提出了《提高中國進口關稅法案》，主張對超出美國對華出口貨值的中國商品征收高額關稅；7月17日，共和黨眾議員班克斯提出了同樣的法案。2023年12月中旬，美國眾議院美中戰(zhàn)略競爭特設委員會發(fā)布報告《重置、阻止、建設：一項贏得美國對華經濟競爭的戰(zhàn)略》提出，將中國移動到新的關稅欄目，恢復美國對中國的經濟杠桿，更新中國保障監(jiān)督機制以便對中國商品增加關稅。[46]這些立法迄今沒有獲得成功，但國會最終是否會復制禁止和限制TikTok的做法，值得密切關注。
美國國會以往提出以及獲得通過的涉華經貿和科技立法多為表達政策偏好，影響行政部門決策，但實際作用比較有限，行政部門才是把控中美經貿和科技關系狀態(tài)的核心力量。然而，這種情況已經發(fā)生顯著變化，近年來，國會正試圖從根本上改變中美經貿和科技關系狀態(tài)和走勢。國會近年來的立法顯著強化對華出口管制措施，嚴厲限制中國資本進入美國高新技術產業(yè)，限制甚至禁止中國通信產品或者設備進入美國市場，限制或者禁止中國相關的應用程序，國會通過具體而僵硬的立法手段推動中美高新技術領域的“脫鉤”。國會有關中美經貿關系的立法嘗試有從根本上重構中美經貿關系的可能，因此，國會已不再是美國對華經貿與科技政策的從屬角色，其策應行政部門對華政策動能增強，甚至在某些具體的經貿和科技議題上成為主導角色。
余論：美國對華戰(zhàn)略競爭的國會動力
中美關系不可能也沒必要回到過去，這已經是中美兩國的基本共識。中美關系的原有雙邊關系框架已近于終結，而新的雙邊關系框架尚待確立，兩國正處于探索雙邊關系發(fā)展方向的新階段。戰(zhàn)略競爭已是這個新階段的主要特征，而美國國會將成為強化中美戰(zhàn)略競爭的力量，甚至可能是塑造美國對華政治、經濟、外交和軍事相關決策的中心角色。[47]
美國國會將在如下三個方面成為中美戰(zhàn)略競爭的驅動力。
第一，美國國會將成為強化中美戰(zhàn)略競爭態(tài)勢的新動力。經濟全球化導致美國貧富分化加劇，社會階層固化、文化撕裂必然塑造國會議員的政策偏好，在美國對華政策上，這種表現(xiàn)尤為突出。不少國會議員將美國面臨的國內問題溯源到中國的經濟發(fā)展和中美政治、經濟與社會制度的差異上，刻意放大中國發(fā)展對美國的挑戰(zhàn)，由此強化中美戰(zhàn)略競爭的態(tài)勢。參眾兩院、兩黨議員在內政和外交諸多議題上或存在分歧，但在夸大所謂“中國威脅”、強調中美競爭的問題上卻存在基本共識，國會由此成為助推中美戰(zhàn)略競爭的重要政治動力源。
第二，美國國會將以立法的形式推動中美經貿和科技“脫鉤”。國會議員傾向于夸大中國在高新技術領域對美國構成的挑戰(zhàn)，強調美國競爭劣勢，積極通過多項立法或者決議，意在推動在經貿和高新技術領域加大國內投入，推動制造業(yè)回流，強化美國科技優(yōu)勢，阻止中國從合作中獲益。二十年前國會就已經開始關注中美經貿合作的安全內涵，如今中美戰(zhàn)略競爭加劇，一切議題在美方看來都呈現(xiàn)出“安全化”“意識形態(tài)化”的趨勢，國會極可能繼續(xù)推動多項經貿與科技立法，以期美國能夠在中美戰(zhàn)略競爭中勝出。
第三，美國國會將加大對涉及中國主權安全和領土完整的敏感議題以及意識形態(tài)問題的干涉力度。中美建交后的很長時間內，國會的核心關注是所謂中國人權、宗教自由等意識形態(tài)問題，但并沒能采取實質性的行動。如今，在中美戰(zhàn)略競爭的背景下，國會已經通過了多項涉及中國主權安全和領土完整的立法，這將導致中美關系緊張加劇。在人權、宗教、政治制度、經濟模式和社會治理方式等問題上，美國國會也將進一步加大干預力度。
美國國會從意識形態(tài)角度審視中美戰(zhàn)略競爭，將中國視為長期的、戰(zhàn)略性的挑戰(zhàn)，其為“競贏”中國推動通過的各類涉華立法將進一步賦予中美戰(zhàn)略競爭意識形態(tài)意義，這種互動極可能將中美關系引向冷戰(zhàn)式對抗。
［本文撰寫和修改過程中得到中國社會科學院美國研究所楊楠副研究員、社科文獻出版社甲骨文工作室副總編輯張金勇、中央黨校（國家行政學院）研究生院博士生張哲的支持和幫助，在此一并感謝］
注釋
[1]B. Malley, "Congress and the 4 Faces of China Baiting Bills in 2023," https://responsiblestatecraft.org/china-congress-2023/.
[2]U.S.-China Economic and Security Review Commission, https://www.uscc.gov/about-us.
[3]Congressional-Executive Commission on China, https://www.cecc.gov.
[4]"Normal Trade Relations for the People's Republic of China, Public Law No. 106-286," https://www.congress.gov/bill/106th-congress/house-bill/4444.
[5]"Establishing the Select Committee on the Strategic Competition Between the United States and the Chinese Communist Party," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-resolution/11.
[6]關于美國國會影響對華政策的制約因素、國會塑造對華戰(zhàn)略競爭的部分分析源于樊吉社：《美國國會—中美戰(zhàn)略競爭的新推手》，《國別和區(qū)域研究簡報》，2021年4～5月合刊。
[7]"Taiwan Relations Act, Public Law No. 96-8," https://www.congress.gov/bill/96th-congress/house-bill/2479.
[8]S. V. Lawrence, "President Reagan's Six Assurances to Taiwan," https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF11665.
[9]"H.Con.Res.88 - Reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as Cornerstones of United States-Taiwan Relations," https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-concurrent-resolution/88/text/eh; "S.Con.Res.38 - A Concurrent Resolution Reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as Cornerstones of United States-Taiwan Relations," https://www.congress.gov/bill/114th-congress/senate-concurrent-resolution/38/text.
[10]"Taiwan Travel Act, Public Law No. 115-135," https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/535/text.
[11]U.S. Department of State, "Under Secretary Keith Krach's Travel to Taiwan," https://2017-2021.state.gov/under-secretary-keith-krachs-travel-to-taiwan/.
[12]"Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative (TAIPEI) Act of 2019, Public Law No. 116-135," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1678/text.
[13]"James M. Inhofe National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2023, Public Law No. 117-263," https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/7776/text.
[14]"Uyghur Human Rights Policy Act of 2020, Public Law No. 116-145," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/3744.
[15]"Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined, Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People's Republic of China," https://www.dhs.gov/sites/default/files/2022-06/22_0617_fletf_uflpa-strategy.pdf.
[16]"Uyghur Forced Labor Prevention Act Statistics," https://www.cbp.gov/newsroom/stats/trade/uyghur-forced-labor-prevention-act-statistics.
[17]在美國國會網站以“Hong Kong”為關鍵詞進行搜索，可獲得涉港立法結果以及相應法案進展信息。
[18]"Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019, Public Law No. 116-76," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1838.
[19]"A Bill to Prohibit the Commercial Export of Covered Munitions Items to the Hong Kong Police Force, Public Law No. 116-77," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/2710.
[20]"Hong Kong Autonomy Act, Public Law No. 116-149," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/7440.
[21]"Reciprocal Access to Tibet Act of 2018, Public Law No. 115-330," https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/1872.
[22]《外交部發(fā)言人華春瑩就美國簽署涉藏消極法案發(fā)表談話》，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/zcjd/201812/t20181220_7943011.shtml。
[23]"Consolidated Appropriations Act, 2021, Public Law No. 116-260," https://www.congress.gov/116/plaws/publ260/PLAW-116publ260.pdf.
[24]李偉紅：《中美經濟關系以尊重為前提以合作為途徑以共贏為目標》，《人民日報》，2013年3月20日，第1版。
[25]中國國務院新聞辦公室：《關于中美經貿摩擦的事實與中方立場》，https://www.gov.cn/zhengce/2018-09/24/content_5324957.htm。
[26]"John S. McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019, Public Law No. 115-232," https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5515.
[27]C. D. Cimino-Isaacs, "CFIUS Reform Under FIRRMA," https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF10952.
[28]P. K. Kerr and C. A. Casey, "The U.S. Export Control System and the Export Control Reform Act of 2018," https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46814.
[29]"Holding Foreign Companies Accountable Act, Public Law No. 116-222," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/945.
[30]"Secure and Trusted Communications Networks Act of 2019, Public Law No. 116-124," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/4998.
[31][32]U.S. Department of State, "Secretary Michael R. Pompeo at a Press Availability," https://2017-2021.state.gov/secretary-michael-r-pompeo-at-a-press-availability-4/.
[33]"Secure Equipment Act of 2021, Public Law No. 117-55," https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/3919.
[34]"FCC Bans Authorizations for Devices That Pose National Security Threat," https://www.fcc.gov/document/fcc-bans-authorizations-devices-pose-national-security-threat.
[35]"Chips and Science Act, Public Law No: 117-167," https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/4346.
[36]"APP Act," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/4869.
[37]"ACES Act of 2021," https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/3057.
[38]"ANTI-SOCIAL CCP Act," https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/9508.
[39]"Protecting Americans from Foreign Adversary Controlled Applications Act," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/7521.
[40]K. Kindy, "State Lawmakers Move to Ban Chinese Land Ownership," https://www.washingtonpost.com/politics/2023/08/21/state-laws-chinese-land-ownership-military-bases/.
[41]D. Newhouse, "Why Do We Let China Buy So Much American Farmland?" https://www.newsweek.com/gop-rep-why-do-we-let-china-buy-so-much-american-farmland-opinion-1875748; "Newhouse Leads Bill to Prohibit Purchase of U.S. Land by the Chinese Communist Party (CCP)," https://newhouse.house.gov/media-center/press-releases/newhouse-leads-bill-prohibit-purchase-us-land-chinese-communist-party.
[42]"Ending China's Developing Nation Status Act," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/308.
[43]"PRC Is Not a Developing Country Act," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/1107.
[44]"China Trade Relations Act of 2023," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/125.
[45]"Ending Normal Trade Relations with China Act of 2023," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/906.
[46]"The Select Committee on the Strategic Competition Between the United States and the Chinese Communist Party, Reset, Prevent, Build: A Strategy to Win America's Economic Competition with the Chinese Communist Party," https://selectcommitteeontheccp.house.gov/sites/evo-subsites/selectcommitteeontheccp.house.gov/files/evo-media-document/reset-prevent-build-scc-report.pdf.
[47]E. Medeiros, "The New Domestic Politics of U.S.-China Relations," Asia Society, December 2023, pp. 14-24.
責 編∕桂 琰 美 編∕周群英
The Role of Congress in Shaping U.S. Strategic Competition with China
Fan Jishe
Abstract: With the adjustment of American strategy of engagement with China to strategic competition against China, Congress is becoming the major driving force in American foreign policy toward China. In recent years, Republicans and Democrats from both Chambers frequently introduced China-related legislations on sensitive issues such as Taiwan, Hong Kong, Xinjiang and Xizang, as well as on economic, trade, scientific and technological issues. In order to affect U.S. policy toward China, Senators and Congressmen take legislations as both an end and a means for them to achieve domestic political mobilization over China-U.S. relations. Members of Congress can also shape China policy by periodically reviewing a policy, requiring reports from the executive branch, or creating new institutions. Congress is becoming the new driving force in reinforcing the China-U.S. Strategic Competitive and in promoting China-U.S. economic, trade, scientific and technological decoupling.
Keywords: US Congress, American foreign policy, China-U.S. Relations, Strategic Competition
