【摘要】在城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局中，介于城鄉(xiāng)之間的第三空間成為先行地域。第三空間是緊靠城市但與鄉(xiāng)村相近，介于城鄉(xiāng)之間的地域空間，是相對于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)兩個獨立空間而言，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為導(dǎo)向的新型地域空間。在這一空間，需要通過協(xié)同治理，進(jìn)行政策引導(dǎo)和體制機制創(chuàng)新，推動不同要素的有機、深度結(jié)合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和良性互動，從而獲得城鄉(xiāng)共同發(fā)展。從宏觀機制看，要加強城鄉(xiāng)融合規(guī)劃，推動城鄉(xiāng)融合建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動。從微觀機制看，要以新的生產(chǎn)生活單元為治理單元，以新型黨建為引領(lǐng)，以共同利益為紐帶，以參與和信任為動力，以平臺為支撐，以體制機制創(chuàng)新為保障，通過協(xié)同治理推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】第三空間 協(xié)同治理 城鄉(xiāng)融合發(fā)展
【中圖分類號】 F323/D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.21.002
【作者簡介】徐勇，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院創(chuàng)始院長、文科資深教授、博導(dǎo)，教育部首批文科“長江學(xué)者”特聘教授。研究方向為基層政治與鄉(xiāng)村治理。主要著作有《鄉(xiāng)村治理的中國根基與變遷》《鄉(xiāng)村治理與中國政治》《農(nóng)民改變中國》《國家治理的中國底色與路徑》《關(guān)系中的國家》等。
黨的二十屆三中全會提出：“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。”這一部署需要通過具體路徑加以實施。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局中，介于城鄉(xiāng)之間的第三空間成為先行地域。在這一空間，需要通過協(xié)同治理推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
第三空間：城鄉(xiāng)融合發(fā)展的先行地域
人類社會形成和發(fā)展于城市和鄉(xiāng)村兩個空間中。城市作為第一空間，代表著資源、需求和服務(wù)的集中，代表著先進(jìn)生產(chǎn)要素和生活方式，成為文明社會的標(biāo)志；鄉(xiāng)村作為第二空間，在生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式等方面與城市相異?，F(xiàn)代化是由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變。在這一過程中，作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會空間載體的鄉(xiāng)村與作為現(xiàn)代工業(yè)社會空間載體的城市之間的差別進(jìn)一步擴大。在馬克思看來：“城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂和需求的集中這個事實；而在鄉(xiāng)村則是完全相反的情況：隔絕和分散。”[1]這一地域性差異在現(xiàn)代化進(jìn)程中會進(jìn)一步擴大。列寧指出，“城市是經(jīng)濟、政治和人民的精神生活的中心，是前進(jìn)的主要動力。”[2]在以城市為導(dǎo)向的現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)的“位差”決定了財富和人口愈來愈向城市集中，城市呈加速度發(fā)展；鄉(xiāng)村則是相反的情況，盡管有所發(fā)展，但始終難以與城市平行發(fā)展，由此造成了城鄉(xiāng)之間的“勢差”。這一趨勢是世界上普遍存在的。而在中國，由于長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題尤為突出。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我國的城鄉(xiāng)發(fā)展差距有所縮小，但城鄉(xiāng)差別仍然存在，并成為制約現(xiàn)代化整體推進(jìn)的“瓶頸”之一。中央因此提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的重大舉措。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。這一部署要通過具體路徑加以實施，需要尋找合適的空間載體加以推進(jìn)。城市和鄉(xiāng)村是兩個由不同產(chǎn)業(yè)支撐的地域空間。在我國的長期歷史發(fā)展進(jìn)程中，以政治性為屬性的城市與以經(jīng)濟性為屬性的鄉(xiāng)村之間本身便存在著差異。在中國的現(xiàn)代化進(jìn)程中，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和重點發(fā)展戰(zhàn)略，形成了集中度較高的特大城市與小而散的鄉(xiāng)村的城鄉(xiāng)格局。大城市愈來愈大，并出現(xiàn)若干特大城市。大城市的發(fā)展空間有限，甚至出現(xiàn)了超載。依靠為數(shù)不多的特大城市帶動廣袤的鄉(xiāng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，十分困難。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村的“空心化”加劇，農(nóng)村小而散的分布狀況未能改變，要接受城市的先進(jìn)要素，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展仍然相當(dāng)困難。這就需要尋找新的發(fā)展空間作為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的先行地域，即第三空間。
所謂第三空間，是緊靠城市但與鄉(xiāng)村相近，介于城鄉(xiāng)之間的地域空間，是相對于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)兩個獨立空間而言的。在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元格局下，城市是城市，鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村，其邊界非常清晰。盡管傳統(tǒng)城市也有城郊地區(qū)，但主要是附屬于城市、為城市生活服務(wù)的地方。改革開放以來，隨著城市化的推進(jìn)，這些地方更是為城市所吸附，以至出現(xiàn)大量“城中村”。近些年，我國出現(xiàn)了“城市圈”（“都市圈”）的提法。這一提法還是遵循以城市為本位的導(dǎo)向，主要指特大城市或大城市周邊的城市帶。顯然，傳統(tǒng)的“城郊”和“城市圈”不是基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局的定位，難以承擔(dān)推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重任。
與傳統(tǒng)的“城郊”和“城市圈”不同，介于城鄉(xiāng)之間的第三空間，是適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提出來的概念，具有實體性支撐。從地理空間看，第三空間相距大城市不遠(yuǎn)，在大城市的輻射范圍之內(nèi)，能夠得到大城市的直接帶動。這一空間距離鄉(xiāng)村也近，能夠就近帶動鄉(xiāng)村發(fā)展。從實際發(fā)展看，改革開放以來，我國傳統(tǒng)上的城鄉(xiāng)二元格局發(fā)生很大變化，環(huán)繞大城市出現(xiàn)了由若干中小城市構(gòu)成的城市帶，這一地帶成為連接城鄉(xiāng)的“節(jié)點”和樞紐。從未來發(fā)展看，大城市，特別是特大城市的發(fā)展空間有限，許多城市功能不得不向外轉(zhuǎn)移。如北京為緩解城市壓力，將部分功能轉(zhuǎn)移到附近地帶。隨著城市化的發(fā)展，這種“新區(qū)”“新城”會愈來愈多。而能夠承接城市功能的地域便是距離大城市不遠(yuǎn)的第三空間。隨著城市功能的轉(zhuǎn)移，這一空間將會得到迅速發(fā)展。最后，也是最重要的是，第三空間是適應(yīng)中國式現(xiàn)代化城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要而構(gòu)建的。過往的城鄉(xiāng)發(fā)展格局是以城市為中心自然發(fā)展起來的，即使產(chǎn)生了“城市圈”“城市帶”，其主要目的仍是推進(jìn)城市發(fā)展，無法形成帶動鄉(xiāng)村發(fā)展、推動城鄉(xiāng)融合的有效機制。即便是客觀上有帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的效應(yīng)，這一效應(yīng)也因受到諸多限制，未能充分發(fā)揮出來。許多“新區(qū)”的定位主要是承接城市功能，而沒有明確其帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的功能。
因此，第三空間是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀產(chǎn)物，更是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主觀追求。它是適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體部署而產(chǎn)生的，也是更好推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要空間載體。
以協(xié)同治理推進(jìn)融合發(fā)展的宏觀機制
治理是人們通過一定方式協(xié)調(diào)關(guān)系、處理矛盾并達(dá)到一定目標(biāo)的活動。在經(jīng)濟社會發(fā)展尤其是城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，要重視人的主體地位，將“人”的多重因素考量在內(nèi)，進(jìn)一步發(fā)揮人的能動作用。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展是國家發(fā)展的宏大部署，是基于城鄉(xiāng)二元發(fā)展造成的城鄉(xiāng)差別提出來的。在較長的發(fā)展過程中，由于城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)，我國的治理也表現(xiàn)出城鄉(xiāng)分治的屬性。從一定程度來說，城鄉(xiāng)二元格局正是由城鄉(xiāng)二元分治造成的，這種治理格局加大了城鄉(xiāng)之間的差別。城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求必須從根本上轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分治的格局，形成城鄉(xiāng)協(xié)同治理的體制機制。所謂協(xié)同治理，是通過政策引導(dǎo)和體制機制創(chuàng)新，推動不同要素的有機、深度結(jié)合，使其實現(xiàn)優(yōu)勢互補和良性互動，從而獲得共同發(fā)展。它是相對于排他性治理和嵌入型治理而言的。
加強城鄉(xiāng)融合規(guī)劃。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一種社會變遷，包括自然性變遷和規(guī)劃性變遷。在長期的歷史發(fā)展進(jìn)程中，我國的城市和鄉(xiāng)村處于自然發(fā)展?fàn)顟B(tài)。1949年后，我國逐步走上了計劃經(jīng)濟體制的軌道，按照計劃配置城鄉(xiāng)要素資源，部分鄉(xiāng)村在片面執(zhí)行“以糧為綱”的過程中，其他產(chǎn)業(yè)和種植業(yè)受到了影響。改革開放之初實行放開搞活政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起。但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，工業(yè)向城市特別是特大城市集中，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村與工業(yè)城市的分離局面再度出現(xiàn)。最終，特大城市難以帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，城市發(fā)展也受到限制。
隨著第三空間的崛起，必須改變過往城鄉(xiāng)發(fā)展的自然狀態(tài)，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為導(dǎo)向加強規(guī)劃。規(guī)劃既要尊重客觀規(guī)律，又要加強人為引導(dǎo)。當(dāng)前，我國還有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移需要方向引導(dǎo)。特大城市已出現(xiàn)過量超載的問題，第三空間成為人口轉(zhuǎn)移的重要載體。但是，當(dāng)下第三空間的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠，難以容納更多人口的轉(zhuǎn)移。而農(nóng)業(yè)地區(qū)為促進(jìn)本地工業(yè)發(fā)展往往采用短期政策開展招商引資，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展缺乏可持續(xù)性，也容易造成寶貴的土地資源的浪費。因此，在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，必須根據(jù)融合發(fā)展要求和區(qū)位優(yōu)勢制定發(fā)展規(guī)劃，確定不同地方的主體功能。如湖北省近年來在實施“強縣工程”中，創(chuàng)新推行“雙集中”規(guī)劃，將非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集中到縣城，形成產(chǎn)業(yè)集群；通過縣城發(fā)展推動人口集中，實現(xiàn)人口集聚和就地城鎮(zhèn)化，從而帶動鄉(xiāng)村發(fā)展。通過“雙集中”規(guī)劃最有可能取得顯著成效的是大城市周邊的第三空間，因為這一空間可以直接承接大城市的產(chǎn)業(yè)功能轉(zhuǎn)移。
推動城鄉(xiāng)融合建設(shè)。建設(shè)是發(fā)展的基礎(chǔ)。長期以來，我國的城鄉(xiāng)建設(shè)呈分離狀態(tài)?？傮w上看，鄉(xiāng)村建設(shè)落后于城市建設(shè)，而城市建設(shè)的重心又在于發(fā)展自身。愈是大城市，城市建設(shè)愈好，如物質(zhì)環(huán)境、公共設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)等。盡管大城市周邊出現(xiàn)了一些中小城市，但因為城市建設(shè)較為落后，難以吸引更多人口，以致更多人口還是向特大城市轉(zhuǎn)移。同時，由于部分中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)無法滿足轉(zhuǎn)移人口的需要，造成一部分轉(zhuǎn)移人口最終因無法融入城市而“回流”農(nóng)村。而新崛起的城市往往致力于自身發(fā)展，未能考慮農(nóng)村的實際發(fā)展需要。例如，鄉(xiāng)村有大量農(nóng)產(chǎn)品需要借助城市平臺向外銷售，但由于城市缺乏合適的交易場所，無法有效發(fā)揮對農(nóng)產(chǎn)品和人口的集散功能。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要推動城鄉(xiāng)融合建設(shè)，且首先要推動第三空間的建設(shè)。第三空間的優(yōu)勢在于地理空間大，短板在于現(xiàn)階段建設(shè)水平較低、吸引力不夠，特別是難以實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。只有通過加強第三空間的建設(shè)，將第三空間建設(shè)得更有吸引力，才能吸引更多人口，助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在第三空間的建設(shè)中要充分考慮城鄉(xiāng)融合的要素，將現(xiàn)代城市要素與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村要素融為一體，構(gòu)建集聚城市和鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)要素的新的建設(shè)范式。更為重要的是，要改變傳統(tǒng)城市建設(shè)的城市本位取向，讓城市建設(shè)為鄉(xiāng)村融入城市發(fā)展提供廣闊空間。四川省彭州市依托距離成都市較近的地理優(yōu)勢，將成都的中醫(yī)藥科技教育資源引入彭州，充分開發(fā)利用當(dāng)?shù)氐闹兴幉馁Y源，建設(shè)能夠包容城鄉(xiāng)發(fā)展的市區(qū)，形成輻射全國乃至世界的中醫(yī)藥基地，極大帶動了當(dāng)?shù)靥貏e是鄉(xiāng)村的發(fā)展，實現(xiàn)了高水平的城鄉(xiāng)融合。
促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動。生產(chǎn)要素是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)。我國的城鄉(xiāng)差距在相當(dāng)程度上源于要素構(gòu)成和配置的不均衡。一是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村要素單一，主要是土地和勞動力。二是現(xiàn)代要素集聚于城市，城市愈大，現(xiàn)代要素集聚程度愈高。這一格局造成生產(chǎn)要素不斷向城市，特別是大城市集聚，要素呈單向流動態(tài)勢，其帶來的結(jié)果是城鄉(xiāng)差別的進(jìn)一步擴大。改革開放以來，特別是近些年來，我國力圖改變這一態(tài)勢，但收效有限。其重要原因在于，在市場經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)程中，生產(chǎn)要素總是會流向最能產(chǎn)生效益的地方。然而，隨著城市的擴大和承載力日漸不足，要繼續(xù)接納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，特別是為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供均等的公共服務(wù)，幫助其在工作地落戶生根，還相當(dāng)困難。因此，在我國現(xiàn)有的外出務(wù)工人員中，相當(dāng)一部分因無法在工作地定居下來，不得不返回鄉(xiāng)村。而在他們返鄉(xiāng)后，也可能面臨因找不到合適的就業(yè)崗位而收入下降的境況。為有效解決這一問題，需要為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供不僅能樂業(yè)，也能安居的新的地域，這就是第三空間。在這一空間，可以率先打破戶籍政策壁壘，推進(jìn)由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)，探索試行根據(jù)工作和居住地提供基本公共服務(wù)制度，推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與遷入地戶籍人口享有同等權(quán)利。這對于推進(jìn)第三空間建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。
伴隨著城市的擴張，其土地資源瀕臨枯竭，鄉(xiāng)村所擁有的土地成為稀缺資源。在過往以城市為主導(dǎo)的政策背景下，政府主要是以征收的方式獲得農(nóng)村土地，農(nóng)民從土地獲得的收益十分有限。隨著城市的加快發(fā)展，城市所擁有的資本、知識、管理等現(xiàn)代要素會向外部溢出，而其流向的重要地域是第三空間。這一空間與大城市相距不遠(yuǎn)，與鄉(xiāng)村臨近，有助于推進(jìn)城市現(xiàn)代要素的轉(zhuǎn)移并與鄉(xiāng)村的土地要素相結(jié)合。當(dāng)然，在結(jié)合過程中，要避免資本介入帶來的風(fēng)險。畢竟對于廣大鄉(xiāng)村地區(qū)來說，更需要的是招商引資。外來資本更多的是外部嵌入的，是單向的，而不是雙向互動的，難以帶動當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的實質(zhì)性發(fā)展。因此，黨的二十屆三中全會提出“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動”，具有很強的針對性，其目的是促進(jìn)城鄉(xiāng)深度、有機融合發(fā)展。至于如何實現(xiàn)“平等交換、雙向流動”，還需要進(jìn)一步探索。在這一背景下，第三空間為這種探索提供了有效載體。在這一空間，鄉(xiāng)村的土地不再只是簡單地被征用，資本下鄉(xiāng)也不再是簡單的從外部嵌入的短期行為，而是旨在通過城鄉(xiāng)要素的有機結(jié)合，發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)，推動城鄉(xiāng)共同收益、共同發(fā)展。
以協(xié)同治理推進(jìn)融合發(fā)展的微觀機制
協(xié)同治理的宏觀機制為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造了宏觀環(huán)境。沒有宏觀環(huán)境的改變，城鄉(xiāng)融合發(fā)展走不遠(yuǎn)，也走不深。沒有切實可行的舉措，城鄉(xiāng)融合發(fā)展則會流于空談。近年來，隨著宏觀環(huán)境的改變，城鄉(xiāng)融合發(fā)展邁出實質(zhì)性步伐，許多具體措施落地落實。而當(dāng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)入具體實施過程時，難以避免地與原有的城鄉(xiāng)分治的治理格局發(fā)生沖突。城鄉(xiāng)分治是以要素不流動為前提條件的，城鄉(xiāng)融合發(fā)展意味著城鄉(xiāng)要素的流動和互動。這就要求通過能夠?qū)⒏鞣N要素融合為一體的協(xié)同治理推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建有助于實現(xiàn)融合發(fā)展的微觀機制。作為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展先行區(qū)的第三空間，在以協(xié)同治理推進(jìn)融合發(fā)展的微觀機制方面進(jìn)行了一些有益的探索。
一是以新的生產(chǎn)生活單元為治理單元。治理單元是進(jìn)行治理活動的空間地域單位。在計劃經(jīng)濟時期，我國的治理單元是在城鄉(xiāng)二元分治格局下以行政管理為主導(dǎo)的治理，如農(nóng)村實行“政社合一”的“公社制”，城市實行“政經(jīng)合一”的“單位制”。改革開放以后，傳統(tǒng)的“公社制”“單位制”廢除了，但城鄉(xiāng)二元分治的結(jié)構(gòu)延續(xù)了下來。農(nóng)村實行以戶籍和土地為基礎(chǔ)的村委會制，城市實行以戶籍為基礎(chǔ)的“社區(qū)制”，兩種體制相對封閉。城鄉(xiāng)融合發(fā)展要以市場為紐帶，推動城鄉(xiāng)要素的雙向流動，形成新的生產(chǎn)和生活單元。這些新的生產(chǎn)和生活單元需要通過協(xié)同治理，構(gòu)建新的治理單元，從而將單元中的不同主體融為一體。
近年來，在第三空間的一些鄉(xiāng)村，市場經(jīng)濟的發(fā)展推動了不同行政單元之間的橫向聯(lián)合，形成了各種產(chǎn)業(yè)和生活集群。利益關(guān)系的重構(gòu)產(chǎn)生了新的差異和矛盾。受制于原有的行政建制，這樣的集群缺乏橫向溝通的渠道和機制，難以協(xié)調(diào)多方主體形成合力，及時化解矛盾和沖突。為了解決這一問題，一些地方以橫向聯(lián)系中形成的新的生產(chǎn)和生活單元為基礎(chǔ)，構(gòu)建功能性的聯(lián)合黨委，通過定期召開相關(guān)方參與的會議，協(xié)商處理橫向聯(lián)合中的相關(guān)事務(wù)。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展還會推動居住集中。改革開放以來，我國的城市化進(jìn)程加快，但精細(xì)化治理水平有待提升。許多城市社區(qū)治理水平較低，生活單元未能成為治理單元，許多新轉(zhuǎn)移人口只是將新的生活單元作為暫時的“寄居地”。第三空間在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，需要同步構(gòu)建治理單元與生活單元，從而引導(dǎo)人們真正進(jìn)入新的生活空間，融入新的生活空間。
二是以新型黨建為引領(lǐng)。在城鄉(xiāng)融合的進(jìn)程中，盡管人口、資金、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等要素已經(jīng)在城鄉(xiāng)之間發(fā)生了流動，但是由于傳統(tǒng)治理體制的限制以及城鄉(xiāng)間要素價格與市場的雙重不匹配問題，這些要素仍然難以在城鄉(xiāng)間雙向自由流動和平等交換，鄉(xiāng)村也因此在一定程度處于弱勢地位。其原因在于政權(quán)組織和村（居）民自治組織都是因地而生的地域性組織，以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)。原有的地域體制難以容納新的要素，新的要素溢于體制之外，因此外來人口難以參與工作地和經(jīng)營地的公共事務(wù)。這就需要通過構(gòu)建新型黨組織，將發(fā)展要素轉(zhuǎn)化為治理要素，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。之所以提出這一設(shè)想，是由于黨組織扎根于廣大人民群眾之中，建在人民群眾生產(chǎn)、工作、生活的地方，其不僅可以建在行政地域單元之中，也可以建在產(chǎn)業(yè)和社會組織之中?；鶎狱h組織遍布社會各領(lǐng)域，與廣大人民群眾有著最直接、最廣泛的聯(lián)系，能夠?qū)⑿沦|(zhì)要素、多方主體納入到一體化平臺和體系中，使其在共同參與治理的過程中，由“外來人”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;自己人”，從而為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供堅強的政治保障。深圳是外來人口較多的一個城市。該市一些區(qū)根據(jù)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)劃分，組織外來人口建立黨組織，并將其納入統(tǒng)一的區(qū)街黨組織架構(gòu)之中，為外來人口提供了參與公共事務(wù)的渠道，為他們?nèi)谌氘?dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造了條件，進(jìn)一步增強了他們對于城市的歸屬感和認(rèn)同感。
三是以共同利益為紐帶。利益是行為的基本動機。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)之間缺乏利益紐帶，難以將不同要素融合為一體。改革開放以來，在利益的牽引下，出現(xiàn)了要素的流動，但這種流動更多的是基于單方利益驅(qū)動，是一種暫時性的嵌入。城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要通過共同的利益紐帶將不同的主體連接在一起，使其通過發(fā)展成為共同體。融合發(fā)展不是單一發(fā)展，更不是單體發(fā)展。融合的實質(zhì)是人的融合，要將人民群眾的利益融入地方經(jīng)濟發(fā)展之中，使每個人都能夠從中獲益。一些地方的融合發(fā)展之所以困難，其中的重要原因是過分突出物的發(fā)展或者某一主體的發(fā)展。相反，一些地方的城鄉(xiāng)融合發(fā)展之所以能取得顯著成效，很大程度上是因為有共同利益的紐帶。如四川省彭州市寶山村發(fā)揮距離成都市較近的地理區(qū)位優(yōu)勢，興辦多種產(chǎn)業(yè)，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。其經(jīng)營方式既有村集體統(tǒng)一經(jīng)營，又有個體家庭經(jīng)營，二者之間形成了一種相互補充和共同發(fā)展的互惠共生關(guān)系。隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大量外來人口進(jìn)入寶山村。基于共同利益的紐帶，新的外來人口進(jìn)村后也能夠獲得發(fā)展機會，融入鄉(xiāng)村建設(shè)，成為“新寶山人”。
四是以參與和信任為動力。傳統(tǒng)社會是建立在流動相對固化基礎(chǔ)上的“熟人社會”，“鄉(xiāng)土社會里從熟悉中獲得信任。”[3]現(xiàn)代城市則是流動的“陌生人”社會。傳統(tǒng)社會在治理結(jié)構(gòu)相對單一、城鄉(xiāng)要素互不流動的狀態(tài)下，其治理不會出現(xiàn)大的問題。隨著城鄉(xiāng)要素的雙向流動，建立在原有社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的治理機制無法與新的發(fā)展實際相適應(yīng)。要破解外來人口融入這一難題，需要在新的空間里為人們提供參與的渠道和平臺，通過共同參與機制“創(chuàng)造熟人”、構(gòu)建信任，促成人的融入、融合。融合發(fā)展不僅要讓人們在新的空間里有獲得感、幸福感和安全感，還要有參與感、信任感。在珠三角地帶，一些地方圍繞城市建立了大量工廠，接收了大量外來人口。為了讓外來人員更好融入城市、共享發(fā)展成果，部分基層政府著力完善公共服務(wù)，搭建協(xié)商共治平臺，通過“創(chuàng)造熟人”，讓越來越多的外來人口變成“自家人”，實現(xiàn)了共建、共治、共享。此外，四川省彭州市積極探索信義治理新模式，通過信義積分制管理，創(chuàng)新服務(wù)場景，營造了人人參與、人人盡責(zé)、人人享有的治理共同體。
五是以平臺為支撐。共同參與需要搭建互動協(xié)作的平臺。在傳統(tǒng)社會，鄉(xiāng)村精英外出后返回故鄉(xiāng)，成為鄉(xiāng)村建設(shè)和治理的重要力量。然而，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成在一定程度上阻隔了城鄉(xiāng)之間的流動。改革開放以來，城鄉(xiāng)封閉的鐵門得以開啟，但是城鄉(xiāng)間要素的自由流動還受到一定限制，一些有助于推動鄉(xiāng)村發(fā)展和治理的人才和資源未能得到充分利用。特別是在第三空間，許多從城市退休的人員選擇居住在距離城市較近的鄉(xiāng)村，但最終卻因為戶籍和土地等方面原因，難以在鄉(xiāng)村建設(shè)和治理中發(fā)揮其應(yīng)有作用。建議通過搭建線上線下平臺，為不同的要素主體提供參與當(dāng)?shù)厥聞?wù)的機會和渠道。需要注意的是，在城鄉(xiāng)融合的發(fā)展過程中，必然會存在不同的利益主體，原有的利益關(guān)系也會發(fā)生變化，甚至?xí)a(chǎn)生利益矛盾和沖突。這就需要通過搭建平臺，引導(dǎo)不同主體在一起交流對話、溝通協(xié)商，整合不同的利益訴求，構(gòu)建相互支持、和諧共生的城鄉(xiāng)治理格局。
六是以體制機制創(chuàng)新為保障。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個生產(chǎn)方式、社會結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變過程。基層治理要適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，不斷創(chuàng)新體制機制，以保證融合發(fā)展的深入性和可持續(xù)性。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵是人的融合，實現(xiàn)這一融合需要一個長期的過程，既有賴于宏觀機制為融合創(chuàng)造穩(wěn)定的條件和環(huán)境，也有賴于微觀機制從多個層面推動人的主動融入。我國原有的微觀治理實行村（居）民自治制度，“自治”的“自”有一定的邊界，也有一定的限制。近年來，湖北省大力推行美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動，通過志愿服務(wù)“積分制”等機制，構(gòu)建共建共治共享的治理模式，變“你、我、他”為具有共同目標(biāo)和共同行動的“我們”，有力助推了城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。在這一創(chuàng)新實踐活動中，“我們”不再是單一的個體、單一地域的人，而是能夠融為一體的“大家”。共謀、共建、共管、共評的體制機制，使“大家”共享“共同締造”的成果，進(jìn)一步增強了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。
（本文系國家社會科學(xué)重大項目“縣鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的制度架構(gòu)與運行機制研究”的階段性成果，項目編號：23&ZD139）
注釋
[1]《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第104頁。
[2]《列寧全集》第19卷，北京：人民出版社，1995年，第264頁。
[3]費孝通：《鄉(xiāng)土中國 生育制度》，北京大學(xué)出版社，1998年，第10頁。
責(zé) 編∕張 貝 美 編∕梁麗琛
Promoting the Urban-Rural Integrated Development Through Collaborative Governance
Xu Yong
Abstract: In the urban-rural integrated development pattern, the third space between urban and rural areas has become the priority area. The third space is the regional space between urban and rural areas, which is close to both the city and the countryside. Compared with the two traditional and independent urban and rural spaces, it is a new area space oriented to urban-rural integrated development. In this space, it is necessary to conduct policy guidance and institutional innovation through collaborative governance, promote the organic and in-depth integration of different elements, achieve complementary advantages and positive interaction so as to achieve the goal of common development of urban and rural areas. From the perspective of macro mechanism, it is necessary to strengthen the planning of urban-rural integration, promote the urban-rural integrated construction, and boost the two-way flow of urban and rural factors. From the perspective of micro mechanism, it is necessary to take the new production and life unit as the governance unit, take the new-type Party building as the guidance, take common interests as the bond, take participation and trust as the driving force, take the platform as the support, and take institutional and mechanism innovation as the guarantee so as to promote the integrated development of urban and rural areas through collaborative governance.
Keywords: the third space, collaborative governance, urban-rural integrated development
