摘 要:黨的二十屆三中全會《決定》對營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境作出新的部署。落實這一部署要求，需以制度建設為主線推進深層改革，加快完善市場經(jīng)濟基礎制度，打造更公平有活力的市場環(huán)境；支持企業(yè)科技創(chuàng)新，打造有利于新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的創(chuàng)新環(huán)境；圍繞高效辦成一件事，打造標準規(guī)范便利的政務服務環(huán)境；強化法治保障，打造透明公正可預期的法治環(huán)境；擴大制度型開放，打造包容共贏的開放環(huán)境。
關鍵詞:全面深化改革 營商環(huán)境 制度安排 推進路徑
【中圖分類號】F2 【文獻標識碼】A
黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（下文簡稱《決定》），強調(diào)“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”，并作出改革新部署，提出新要求，明確了在新的起點上繼續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的重點方向、制度安排和改革舉措。學習領會和貫徹落實這些部署要求，對于以良好營商環(huán)境穩(wěn)預期增信心，激發(fā)各類經(jīng)營主體活力，塑造開放型經(jīng)濟新優(yōu)勢，助力高質(zhì)量發(fā)展，具有重要意義。
營商環(huán)境是對企業(yè)活動有重要影響的制度性條件，涵蓋市場準入、生產(chǎn)經(jīng)營、市場競爭、要素使用、投資融資、企業(yè)退出等領域和環(huán)節(jié)，包括市場環(huán)境、政務服務環(huán)境、法治環(huán)境、開放環(huán)境等方面，事關企業(yè)生存發(fā)展、資源要素配置和國家經(jīng)濟增長。黨的十八大以來，我國通過改革不斷優(yōu)化營商環(huán)境，取得顯著成效。以市場準入為例，市場準入負面清單事項從2016年試點版的328項，到2018年全面實施版的135項，再到2022年版的117項，目前實行的2022年版市場準入負面清單規(guī)定的禁止準入和許可準入事項，相比2016年試點版清單縮減64%。[1]不斷放寬準入門檻，促進了經(jīng)營主體增長和投資創(chuàng)業(yè)。世界銀行評估報告顯示，中國營商環(huán)境的全球排名從2013年的96位躍升到2020年的31位，是實施相關改革最多的國家之一。同時也應看到，與企業(yè)期盼相比，與國際一流水平相比，目前營商環(huán)境還存在差距，比如市場體系仍不健全，激勵企業(yè)創(chuàng)新不足，法治保障還不到位，開放程度有待提升，政府與市場關系尚未完全理順，等等，需要通過改革才能解決。
優(yōu)化營商環(huán)境永遠在路上。這是促進企業(yè)成長壯大和高質(zhì)量發(fā)展的需要，也是轉(zhuǎn)變政府職能、推動有效市場和有為政府更好結(jié)合的關鍵一環(huán)。加快打造一流營商環(huán)境，需突出問題導向，以制度建設為主線，從五個層面著力推進。
完善市場經(jīng)濟基礎制度，打造更公平有活力的市場環(huán)境
產(chǎn)權(quán)保護、市場準入、市場競爭、社會信用等市場經(jīng)濟基礎制度，是市場經(jīng)濟有效運行的保障，也是市場化營商環(huán)境的制度之基。近些年來，我國不斷加強市場經(jīng)濟基礎制度建設，適應市場經(jīng)濟的制度框架基本確立，但與構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的要求相比，仍存在制度不完善、競爭條件不公平、要素流動不暢、經(jīng)營主體活力不強等問題。有鑒于此，黨的二十大報告提出，“完善產(chǎn)權(quán)保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟基礎制度，優(yōu)化營商環(huán)境”。在此基礎上，黨的二十屆三中全會《決定》又將市場信息披露制度、商業(yè)秘密保護制度、企業(yè)退出制度等也一同列入需要完善的基礎制度，強調(diào)要創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境，既“放得活”又“管得住”。為此，需要深化體制機制改革，加快完善市場經(jīng)濟基礎制度體系。
第一，完善市場準入制度，促進投資創(chuàng)業(yè)。開放透明、平等競爭、監(jiān)管到位的市場準入制度，是市場化營商環(huán)境的重要特征。新的改革著力點有三：一是市場準入負面清單制度。落實“全國一張單”，一單盡列，“非禁即入”，深入破除清單之外的市場準入壁壘，如各種準入類許可、準入條件和“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”等隱性門檻，便利各類經(jīng)濟主體平等進入。二是新業(yè)態(tài)新領域市場準入環(huán)境。這需要建立分領域分行業(yè)市場準入標準和企業(yè)登記制度，便于新技術(shù)新產(chǎn)品新業(yè)態(tài)的市場應用。三是注冊資本認繳登記制度改革。實行依法按期認繳、實繳出資信息強制公示，以防止虛假出資、注冊空殼公司、商業(yè)欺詐等行為。
第二，完善公平競爭制度，激發(fā)市場活力。公平的市場競爭可有效激發(fā)市場活力，促進企業(yè)創(chuàng)新、成本下降和優(yōu)勝劣汰，實現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化。有關制度安排包括：一是健全公平競爭審查制度。強化《公平競爭審查條例》剛性約束，防止濫用權(quán)力干預或限制市場公平競爭，破除不當競爭、地方保護和市場分割等行為。二是規(guī)范地方招商引資。應明晰財政獎補、稅收返還、土地出讓等優(yōu)惠政策實施界限，嚴禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為，防止“內(nèi)卷式”競爭，使各地招商引資從“比拼優(yōu)惠政策”向”比拼營商環(huán)境”轉(zhuǎn)變。三是優(yōu)化招投標和政府采購制度。對各類企業(yè)平等對待，建立統(tǒng)一規(guī)范、信息共享的招標投標和政府、事業(yè)單位、國有企業(yè)采購等公共資源交易平臺，實現(xiàn)項目全流程公開管理。
第三，完善產(chǎn)權(quán)保護制度，形成良好預期。歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，才能依法保護各種經(jīng)濟組織和公民財產(chǎn)權(quán)，形成良好的預期。為此，一是需健全產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)，明晰各類產(chǎn)權(quán)歸屬，依法平等長久保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)。二是建立知識產(chǎn)權(quán)綜合管理體制，如加強專利、商標、地理標識的集中統(tǒng)一管理等。三是加強產(chǎn)權(quán)執(zhí)法司法保護，對侵犯各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和合法利益的行為實行同責同罪同罰。
第四，完善市場信息披露制度和商業(yè)秘密保護制度，防止不當競爭。這對于解決信息不對稱、不正當競爭等問題，維護交易者、消費者權(quán)益和市場正常運行，有著積極作用。需要進一步完善企業(yè)信息披露的規(guī)則、內(nèi)容、平臺和保障機制，出臺商業(yè)秘密保護的法律法規(guī)，研究建立有針對性的監(jiān)管措施等，為經(jīng)營主體提供合規(guī)指引。
第五，完善社會信用體系和監(jiān)管制度，防范化解風險。一是健全社會信用制度體系，如信用征集、評價、增信、共享制度，實行守信激勵和失信懲戒等。二是完善信用修復機制，如建立統(tǒng)一便利的企業(yè)信用修復系統(tǒng)和線上操作平臺，分類分級的修復標準，修復結(jié)果的共享互認，鼓勵經(jīng)營主體及時恢復社會信用。三是建立以信用為基礎的新型監(jiān)管機制，根據(jù)企業(yè)信用風險實施差異化管理，配置監(jiān)管力量和檢查頻次，提高監(jiān)管成效。
第六，完善企業(yè)退出制度，重新配置資源。企業(yè)公平競爭、優(yōu)勝劣汰是市場機制的重要功能，可使無生存能力的企業(yè)及時退出或重組，重新配置資源要素。針對企業(yè)退出規(guī)則不健全，破產(chǎn)案件審理周期長，財產(chǎn)清償率低、成本較高等難題，需綜合平衡經(jīng)濟、法律和社會效果，健全企業(yè)破產(chǎn)機制，探索建立個人破產(chǎn)制度，完善企業(yè)注銷制度，以及相應的強制退出和簡易退出辦法，使無存續(xù)能力的企業(yè)依法合規(guī)及時退出市場。
支持企業(yè)科技創(chuàng)新，打造有利于新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的創(chuàng)新環(huán)境
新質(zhì)生產(chǎn)力是創(chuàng)新起主導作用，由技術(shù)革命性突破、生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置、產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級而催生的先進生產(chǎn)力。企業(yè)是科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的實踐主體和連接主體，科技成果轉(zhuǎn)化、要素創(chuàng)新配置、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，都要靠企業(yè)特別是創(chuàng)新型企業(yè)來完成。也就是說，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力必然要求發(fā)揮企業(yè)創(chuàng)新主體的作用。黨的二十屆三中全會《決定》要求“強化企業(yè)科技創(chuàng)新主體地位”，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。適應時代發(fā)展要求，營商環(huán)境作為企業(yè)生存發(fā)展的沃土，應當在支持企業(yè)創(chuàng)新、新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展方面發(fā)揮更積極的功能作用。這需要著力打通企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的堵點卡點，使先進生產(chǎn)要素向創(chuàng)新型企業(yè)流動聚集，催生新產(chǎn)業(yè)、新模式、新動能，促進新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。
在市場準入領域，可通過優(yōu)化行政許可、資質(zhì)資格、檢驗檢測和企業(yè)登記制度，破除新業(yè)態(tài)新領域的市場準入障礙，便利數(shù)字產(chǎn)品、綠色能源、生物醫(yī)藥等新技術(shù)新業(yè)態(tài)新產(chǎn)品進入市場，培育壯大創(chuàng)新型企業(yè)。
在要素使用領域，強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，推動人才、技術(shù)、資本、知識、數(shù)據(jù)等先進生產(chǎn)要素向創(chuàng)新型企業(yè)匯聚，提升全要素生產(chǎn)率。一是鼓勵支持企業(yè)科技創(chuàng)新，如推進企業(yè)主導的產(chǎn)學研深度融合，從財稅等方面鼓勵企業(yè)增加研發(fā)投入，支持企業(yè)牽頭或參與國家科技攻關和實施專項。二是以科技創(chuàng)新帶動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，促進新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，如支持企業(yè)用高新技術(shù)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。三是推進科技金融改革，推動創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)、金融的融合聯(lián)動，拓展企業(yè)科技創(chuàng)新的融資渠道，建立健全知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資、多元風險分擔機制，完善耐心資本、風險投資等激勵機制，培育更多的科創(chuàng)型企業(yè)、瞪羚企業(yè)、獨角獸企業(yè)。四是改進企業(yè)科技人才培養(yǎng)和激勵機制，釋放科技、研發(fā)等專業(yè)技術(shù)人員活力和潛力，發(fā)揮科技人才的關鍵作用。
在市場監(jiān)管領域，強化“保護知識產(chǎn)權(quán)就是保護創(chuàng)新”的理念，針對“侵權(quán)易維權(quán)難”“劣幣驅(qū)逐良幣”等突出問題，建立有效的知識產(chǎn)權(quán)保護制度和監(jiān)管制度，依法懲處侵犯知識產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密等違法行為。對新業(yè)態(tài)新模式堅持包容審慎監(jiān)管，探索“量體裁衣”、沙盒式、觸發(fā)式監(jiān)管等新型監(jiān)管模式，為企業(yè)留出試錯容錯空間。
在服務企業(yè)領域，更加注重營造新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模化的“孵化器”“助推器”，如建立行業(yè)共性技術(shù)平臺、政府投資基金、數(shù)據(jù)基礎設施、技術(shù)創(chuàng)新事項辦理制度、擴大政府采購創(chuàng)新產(chǎn)品、加大財政稅收優(yōu)惠等，培育壯大科創(chuàng)領軍企業(yè)、專精特新中小企業(yè)。
強化法治保障，打造透明公正可預期的法治環(huán)境
法治是最好的營商環(huán)境，可有效增強營商環(huán)境透明度、公正性和可預期性，依法平等保護各類企業(yè)權(quán)益，起到固根本、穩(wěn)預期、利長遠的作用。近年來，我國法治化營商環(huán)境建設邁出重要步伐，相關法律法規(guī)、執(zhí)法監(jiān)管和司法保護制度逐步完善，同時也面臨不少亟待解決的問題，比如一些領域政策變化讓企業(yè)無所適從；一些地方存在執(zhí)法檢查過多過繁、多頭執(zhí)法、重復檢查、趨利性執(zhí)法、“一刀切”執(zhí)法等問題；涉企司法訴訟漫長、審判執(zhí)行困難、成本高效率低等現(xiàn)象依然不同程度存在。黨的二十屆三中全會《決定》強調(diào)“全面推進國家各方面工作法治化”，并對營商環(huán)境法治建設提出新的要求。落實《決定》要求，應以問題為導向，協(xié)同推進立法、執(zhí)法、司法和守法各環(huán)節(jié)改革，加快打造法治化一流營商環(huán)境，為各類經(jīng)營主體提供公正、平等、可預期的法治保障。
在立法上，統(tǒng)籌推進營商環(huán)境領域法律法規(guī)的立改廢釋，重點加強新興經(jīng)濟、產(chǎn)權(quán)保護、公平競爭、企業(yè)破產(chǎn)等領域立法，如抓緊出臺民營經(jīng)濟促進法，修訂對外貿(mào)易法、破產(chǎn)法等，保障各類經(jīng)營主體依法公平參與市場競爭，平等使用生產(chǎn)要素，同等受到法律保護。
在執(zhí)法上，堅持依法行政，規(guī)范涉企行政執(zhí)法監(jiān)管。一是推動市場監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一。順應統(tǒng)一市場趨勢，建立基礎性、通用性的市場監(jiān)管規(guī)則和標準，推行跨部門跨領域聯(lián)合執(zhí)法，著力解決監(jiān)管規(guī)則不完善、執(zhí)法標準不統(tǒng)一等問題。二是規(guī)范涉企行政檢查。針對多頭執(zhí)法、逐利執(zhí)法、行政檢查過多過頻，影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營等問題，綜合運用信用監(jiān)管、隨機抽查、智慧監(jiān)管、信息共享互認和聯(lián)合執(zhí)法等舉措，規(guī)范執(zhí)法方式，減少行政檢查頻次。例如，上海市2024年實施監(jiān)管執(zhí)法提質(zhì)行動，提前公開各部門年度行政檢查計劃，對同一監(jiān)管對象探索實行跨部門聯(lián)合檢查，原則上每年不得超過兩次。[2]第三，明確行政裁量權(quán)基準。綜合權(quán)衡有關因素，研究確定行政處罰的種類和范圍，細化量化裁量的標準、幅度和處罰尺度，避免過罰失衡、小過重罰、類案不同罰、以罰代管等行為。
在司法上，建立公正高效的涉企司法保護制度，為各類經(jīng)營主體提供同等司法保護，讓企業(yè)和公民在每一個司法案件中都感受到公平正義。一是健全司法公開、公正審判等司法保護制度，防止一些地方利用行政、刑事手段干預經(jīng)濟糾紛，如健全案件審理、申訴、復核、重審等司法保護機制，健全依法甄別糾正涉企冤錯案件機制。二是深化涉企司法案件繁簡分流改革，創(chuàng)立更加簡易便捷的司法訴訟機制，縮短訴訟周期，解決司法訴訟成本高效率低等問題。三是深化審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離改革，從根本上解決司法判決“執(zhí)行難”“財產(chǎn)變現(xiàn)難”等難題，維護司法公正和公信力。
在守法上，一方面推動政府帶頭守法踐約，不得以政策調(diào)整、機構(gòu)變動或人員調(diào)整為由，“新官不理舊賬”。另一方面推動經(jīng)營主體依法合規(guī)經(jīng)營，重諾守信，對無故違規(guī)毀約、不守合同、拖欠賬款等違法失信行為，建立相應的懲戒和賠償制度。
圍繞高效辦成一件事，打造標準規(guī)范便利的政務服務環(huán)境
利企便民、便利高效的政務服務，可便于企業(yè)辦事興業(yè)，降低制度性交易成本，幫助經(jīng)營主體合規(guī)發(fā)展。一個地方營商環(huán)境如何，很大程度上要看企業(yè)和社會對政務服務的感知體驗。黨的十八大以來，各地方各部門大力優(yōu)化政務服務，推進流程再造和方式創(chuàng)新，如一站式服務、一網(wǎng)通辦、線上線下一體化服務等，增強了企業(yè)的獲得感，同時也面臨一些新情況新問題，如服務標準不統(tǒng)一、線上線下不協(xié)同、數(shù)據(jù)共享不充分、服務平臺功能不全、區(qū)域間服務水平參差不齊等，因而需要對各地各部門的成功做法加以總結(jié)提煉，系統(tǒng)集成，上升為標準化的服務模式普遍推廣適用。黨的二十屆三中全會《決定》強調(diào)“促進政務服務標準化、規(guī)范化、便利化”，明確了進一步優(yōu)化政務服務的關鍵點和著力點。為此，需強化改革引領和數(shù)字賦能雙輪驅(qū)動，圍繞高效辦成一件事推進政務服務標準化、規(guī)范化、便利化建設。
推進政務服務標準化，主要是明確政務服務事項、流程和方式的基本標準，如具體明確每個服務事項的申辦材料、受理條件、辦理流程、辦結(jié)時限等，在全國或區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)一實施。操作上，可在建立國家標準的基礎上，推動地方和部門對接和細化各自的政務服務標準，增強引導性和確定性，實現(xiàn)同一事項無差別辦理、同標準服務，高效辦成一件事。
推進政務服務規(guī)范化，意味著統(tǒng)一規(guī)范審批服務、服務場所辦事服務、線上服務、線上線下融合服務和服務評價等。例如,電子證照頒發(fā)和應用，應有統(tǒng)一的規(guī)范和技術(shù)驗證手段等，各部門各地方辦事互認共享，不能這里認那里不認，時靈時不靈。
推進政務服務便利化，要求以“高效辦成一件事”為抓手，為企業(yè)和公眾提供更加便利高效的服務。進入數(shù)字時代，充分運用云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代數(shù)字技術(shù)，推動政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型和服務事項集成式辦理，拓展數(shù)字應用場景，實現(xiàn)網(wǎng)上辦、掌上辦、碼上辦、異地辦等，提供更多主題式、套餐式、集成式服務。例如，以國家政務服務平臺為總樞紐、覆蓋全國的一體化在線政務服務平臺，推動政務信息聯(lián)通共享，線上線下服務融合發(fā)展，各地區(qū)、各部門、各層級業(yè)務協(xié)同，更大范圍實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。再如，北京市推動“一件事”集成服務改革，業(yè)務和技術(shù)雙軌推進，目前已推出新生兒出生、企業(yè)注銷等62個高頻場景，2024年以來月平均辦理量約為40.5萬件，創(chuàng)新經(jīng)驗獲得國務院辦公廳點名表揚，向全國推廣。[3]
擴大制度型開放，打造包容共贏的開放環(huán)境
規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放，是高水平對外開放的重要特征，也是國際化一流營商環(huán)境的體現(xiàn)，對于提升對外開放水平，增強中國市場的吸引力和國際競爭力，吸引更多國際資源要素，助力高質(zhì)量發(fā)展，具有重要作用。黨的二十屆三中全會《決定》提出“堅持以開放促改革”，“穩(wěn)步擴大制度型開放”，“主動對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則”，在相關領域?qū)崿F(xiàn)制度規(guī)則相通相容，“打造透明穩(wěn)定可預期的制度環(huán)境”。打造國際一流營商環(huán)境，需要通過對標國際加快制度型開放，推動由商品要素流動型開放向制度型開放的轉(zhuǎn)變，為促進貿(mào)易投資提供包容相通、合作共贏的開放環(huán)境。
第一，推進制度型開放。主動對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在產(chǎn)權(quán)保護、產(chǎn)業(yè)補貼、環(huán)境標準、勞動保護、政府采購、電子商務、金融等領域?qū)崿F(xiàn)制度規(guī)則相通相容，以更高水平開放和國際化營商環(huán)境提升中國市場的吸引力和競爭力。
第二，優(yōu)化外商投資環(huán)境。一是進一步縮減外資準入負面清單，擴大鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，落實制造業(yè)領域外資準入限制措施“清零”，有序擴大電信、互聯(lián)網(wǎng)、教育、文化、醫(yī)療等領域開放，推出新一輪服務業(yè)擴大開放試點舉措。二是完善外商投資管理體制，保障外資企業(yè)在要素獲取、資質(zhì)許可、標準制定、政府采購等方面的國民待遇。三是深化外貿(mào)體制改革，推進通關、稅務、外匯等監(jiān)管創(chuàng)新，拓展數(shù)字貿(mào)易、綠色貿(mào)易、服務貿(mào)易等新的增長點。
第三，完善外商服務保障制度。比如，繼續(xù)發(fā)揮外資企業(yè)圓桌會議制度的作用，充分聽取企業(yè)的意見建議，及時協(xié)調(diào)解決外企面臨的困難問題，依法保護外商投資權(quán)益。改善境外人員入境居住、醫(yī)療、支付等生活便利制度，提升外資服務水平。
【本文作者為中國行政管理學會研究員】
注釋略
責編：周素麗／美編：石 玉