習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，數(shù)據(jù)是新的生產(chǎn)要素，是基礎(chǔ)性資源和戰(zhàn)略性資源，也是重要生產(chǎn)力。要統(tǒng)籌推進(jìn)算力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深化數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用和開放共享。公共數(shù)據(jù)，是國家重要的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，實(shí)現(xiàn)其高水平開發(fā)利用與合規(guī)高效流通使用，對不斷做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)、構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢意義重大。為此，學(xué)習(xí)時報(bào)高端智庫版展開深入探討。

破除公共數(shù)據(jù)流通使用的體制機(jī)制障礙 

孟慶國

當(dāng)前，數(shù)據(jù)要素已成為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心引擎。作為數(shù)據(jù)資源體系的重要組成部分，公共數(shù)據(jù)蘊(yùn)含著巨大的社會價值和經(jīng)濟(jì)價值。

公共數(shù)據(jù)流通使用的制度基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)成效。近年來，黨和國家高度重視公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，構(gòu)建完善政策體系，制度設(shè)計(jì)不斷深化，數(shù)據(jù)要素價值得到了極大釋放。

一是制度框架持續(xù)完善。我國公共數(shù)據(jù)管理體系歷經(jīng)20多年發(fā)展，已形成較為完整的制度框架。從2004年《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》首次提出加強(qiáng)政務(wù)信息資源管理要求，到2022年“數(shù)據(jù)二十條”明確提出推進(jìn)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制，再到2024年《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》以及后續(xù)出臺的3個配套文件，構(gòu)建形成了公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的“1+3”政策體系，國家層面的制度設(shè)計(jì)基本完善。法律層面，《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》等，對公共數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)以及國家機(jī)關(guān)處理個人信息作出了明確規(guī)定，構(gòu)建起安全治理基礎(chǔ)框架，為公共數(shù)據(jù)流通使用筑牢了制度根基。

二是基礎(chǔ)設(shè)施顯著提升。截至2023年底，全國一體化政務(wù)數(shù)據(jù)樞紐已接入53個國家部門、31個省級行政區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)數(shù)據(jù)，掛接資源達(dá)2.06萬個，累計(jì)調(diào)用服務(wù)5361.35億次。公安部、民政部、人社部等“數(shù)據(jù)大戶”年度數(shù)據(jù)更新量均達(dá)數(shù)億條級。地方層面，北京、上海等先行地區(qū)數(shù)據(jù)匯聚量突破千億級別，河北省2024年公共數(shù)據(jù)歸集量更是從百億級躍升至8000億級，展現(xiàn)出強(qiáng)大的數(shù)據(jù)整合能力。

三是應(yīng)用場景持續(xù)拓展。截至2024年7月，全國已有243個省級和城市的地方政府建成數(shù)據(jù)開放平臺，開放的有效數(shù)據(jù)集總量超過37萬個，較2017年增長了44倍。而且，公共數(shù)據(jù)應(yīng)用已滲透至信用貸款、商業(yè)醫(yī)保等民生領(lǐng)域，貴州省“一局一中心一公司”模式、北京市“公共數(shù)據(jù)專區(qū)”、海南省“數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市”等創(chuàng)新實(shí)踐，為公共數(shù)據(jù)價值釋放提供了多樣化路徑。

提高公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用水平面臨的體制機(jī)制障礙。在肯定成績的同時，我們也要看到，在各地方、各部門實(shí)際開發(fā)利用過程中，體制機(jī)制上依然存在一些亟須突破的制度性障礙，制約著公共數(shù)據(jù)價值的充分釋放。

一是責(zé)任體系模糊制約供給動能。公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用涉及多方主體，需要明確管理部門、業(yè)務(wù)部門和社會機(jī)構(gòu)間的責(zé)任邊界。但從目前的實(shí)際情況看，一些數(shù)源部門存在“機(jī)械守安全”的保守傾向，個別地方機(jī)構(gòu)將數(shù)據(jù)安全底線異化為發(fā)展紅線；國家垂直管理部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)還存在孤島現(xiàn)象，行業(yè)部門對本領(lǐng)域數(shù)據(jù)的供給積極性不足，往往更關(guān)注業(yè)務(wù)應(yīng)用而非公共價值，導(dǎo)致數(shù)據(jù)對外供給動力匱乏。我國雖已出臺了一系列關(guān)于數(shù)據(jù)共享、開發(fā)利用的法規(guī)和指導(dǎo)意見，但在實(shí)際操作層面并未建立起完善的責(zé)任追究和考核機(jī)制。數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、更新滯后、條目不完整等問題經(jīng)常發(fā)生，而責(zé)任主體難以追溯，相關(guān)部門也缺乏積極糾正和完善的內(nèi)在驅(qū)動力。不少省市雖成立了數(shù)據(jù)局，但這類機(jī)構(gòu)在權(quán)限、職能和內(nèi)部協(xié)調(diào)方面仍存在薄弱環(huán)節(jié)，難以真正統(tǒng)籌各方力量。

二是利益格局失衡阻礙價值釋放。公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用需要持續(xù)投入清洗治理成本，但現(xiàn)行制度缺乏清晰的利益回報(bào)機(jī)制。雖然有不少企業(yè)和社會機(jī)構(gòu)對公共數(shù)據(jù)持有強(qiáng)烈需求，但由于商業(yè)模式尚未成熟，對接渠道不夠順暢，且缺乏明確的收費(fèi)或盈利模式，導(dǎo)致社會資本的參與度較低。同時，公共數(shù)據(jù)的持有方無法通過合理授權(quán)和許可機(jī)制獲得資金回流，也難以充分建立互利共贏協(xié)同發(fā)展的良性模式，形成公共資源“閑置”與市場需求“饑渴”并存的悖論。社會各界往往關(guān)注其所能帶來的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，而對公共價值的實(shí)現(xiàn)關(guān)注較少。大多數(shù)政府部門或數(shù)據(jù)持有方，更傾向于衡量公共數(shù)據(jù)對本單位經(jīng)濟(jì)收益或財(cái)政收入的直接貢獻(xiàn)，導(dǎo)致公益性服務(wù)、社會效益難以獲得足夠重視。這種片面的利益訴求使得公共數(shù)據(jù)的潛在社會價值未能充分釋放。

三是信任機(jī)制缺失加劇協(xié)作壁壘。一直以來，社會公眾和企業(yè)對政府的職能部門是否會全面、準(zhǔn)確地提供數(shù)據(jù)持有質(zhì)疑，而政府部門也擔(dān)心企業(yè)可能濫用數(shù)據(jù)或帶來數(shù)據(jù)安全隱患。由于缺乏信息對稱和公開透明的機(jī)制，各方都缺乏有效的溝通與互動渠道，導(dǎo)致信任基礎(chǔ)薄弱，從而削減了公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的效率。同時，由于長期以來的條塊分割和部門權(quán)責(zé)壁壘，各部門在數(shù)據(jù)交換與共享上往往存在隱性的“競爭”心理：一方面擔(dān)心共享后造成自身數(shù)據(jù)資源被稀釋，影響部門在政策制定、資源分配或績效考核中的地位和話語權(quán)；另一方面也缺乏完善的利益分配和責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，導(dǎo)致一些部門在數(shù)據(jù)價值提升或開放成果中無法獲得相應(yīng)的回報(bào)。

四是安全規(guī)制滯后抑制創(chuàng)新活力。實(shí)踐中，法律法規(guī)的嚴(yán)格約束與技術(shù)創(chuàng)新不足形成了一定矛盾。為避免數(shù)據(jù)流通使用引發(fā)安全責(zé)任事故，一些部門在數(shù)據(jù)供給態(tài)度上持謹(jǐn)慎立場。同時，現(xiàn)有制度對數(shù)據(jù)采集、挖掘等環(huán)節(jié)缺乏細(xì)化規(guī)范，一部分政府單位在信息化水平上仍處于較低水平，缺乏足夠的網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)脫敏技術(shù)。一些地方政府的網(wǎng)站或數(shù)據(jù)接口曾出現(xiàn)過技術(shù)漏洞，引發(fā)社會輿論關(guān)注，類似負(fù)面案例的出現(xiàn)進(jìn)一步抑制了公共數(shù)據(jù)流通使用的積極性。

五是質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)缺位影響使用效能。從我國已有的公共數(shù)據(jù)平臺來看，數(shù)據(jù)內(nèi)容存在重復(fù)、缺失、結(jié)構(gòu)雜亂等問題，一些地區(qū)的公共數(shù)據(jù)僅提供PDF或圖片格式，難以直接進(jìn)行二次處理和分析。同時，公共數(shù)據(jù)的具體數(shù)據(jù)格式、傳輸協(xié)議、字段說明、元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等尚未形成全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，造成跨區(qū)域、跨部門的數(shù)據(jù)交流和整合困難。同時，公共數(shù)據(jù)價值的持續(xù)體現(xiàn)需要不斷更新、維護(hù)和迭代，但許多部門缺乏系統(tǒng)化的數(shù)據(jù)治理體系，人員編制和預(yù)算安排不足也致使數(shù)據(jù)維護(hù)滯后、格式不規(guī)范等現(xiàn)象仍然存在。外部用戶在應(yīng)用公共數(shù)據(jù)時常常遭遇“缺數(shù)據(jù)、舊數(shù)據(jù)”的困境，大大降低了數(shù)據(jù)利用效果。

破解體制機(jī)制障礙的可行路徑。一是梳理明確各級部門的數(shù)據(jù)職責(zé)。依法依規(guī)將各地各部門應(yīng)承擔(dān)的采集生成數(shù)據(jù)的職責(zé)進(jìn)行清晰界定，完成“業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化、數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化”的轉(zhuǎn)型。明確數(shù)據(jù)職責(zé)。按照“三定”規(guī)定梳理各級部門的權(quán)責(zé)清單和核心業(yè)務(wù)清單，建立“職能——業(yè)務(wù)”“業(yè)務(wù)——數(shù)據(jù)”“數(shù)據(jù)——系統(tǒng)”的關(guān)聯(lián)關(guān)系，明確各級部門采集、獲取、管理、應(yīng)用數(shù)據(jù)的具體職責(zé)。編制數(shù)據(jù)清單。以公共數(shù)據(jù)資源清單等制度形式明確各部門供給、維護(hù)數(shù)據(jù)的保障責(zé)任，可規(guī)定應(yīng)提供數(shù)據(jù)的名稱、內(nèi)容、渠道、更新頻度等，并建立相應(yīng)的考核評估手段，激勵督促部門落實(shí)數(shù)據(jù)供給。強(qiáng)化資源配置。根據(jù)部門所承擔(dān)的數(shù)據(jù)職責(zé)，做好人員、資金、設(shè)施設(shè)備等各方面資源的優(yōu)化配置，并考核工作成效，保障數(shù)據(jù)職責(zé)的有效履行。

二是統(tǒng)籌開展公共數(shù)據(jù)資源規(guī)劃。對可掌握的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行全面、系統(tǒng)、科學(xué)的規(guī)劃與安排，繪制詳盡的“數(shù)據(jù)地圖”，主要包括四點(diǎn)。數(shù)據(jù)需求分析。結(jié)合各級部門的履職需要和業(yè)務(wù)流程，梳理明確業(yè)務(wù)活動對數(shù)據(jù)的需求，包括數(shù)據(jù)類型、精度、粒度、時效性等。數(shù)據(jù)資源盤點(diǎn)。對各級部門現(xiàn)有的公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行全面清查，包括數(shù)據(jù)的存儲位置、數(shù)據(jù)量、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)來源等。數(shù)據(jù)架構(gòu)設(shè)計(jì)。從各級部門業(yè)務(wù)角度出發(fā)，整體化設(shè)計(jì)公共數(shù)據(jù)資源體系，包括不同層級、不同部門間的數(shù)據(jù)關(guān)系、交互方式等。數(shù)據(jù)應(yīng)用規(guī)劃。確定公共數(shù)據(jù)分析和挖掘的目標(biāo)與場景，規(guī)劃如何利用公共數(shù)據(jù)為政府治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理等活動提供支持。

三是大力加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)資源治理。做好編目與登記。依托已有的政務(wù)數(shù)據(jù)目錄系統(tǒng)，做好公共數(shù)據(jù)資源的全量編目和動態(tài)更新。同時，按要求對授權(quán)運(yùn)營的公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行登記管理。深化歸集與共享。做好公共數(shù)據(jù)資源的全量邏輯匯聚，以及基礎(chǔ)、高頻數(shù)據(jù)的按需物理匯聚，并依托全國一體化數(shù)據(jù)共享交換體系，深入推進(jìn)公共數(shù)據(jù)共享。加強(qiáng)質(zhì)量維護(hù)與更新。探索建立健全“一數(shù)一源、多源校核”機(jī)制，通過多源數(shù)據(jù)協(xié)商、數(shù)據(jù)質(zhì)量反饋等方式，強(qiáng)化數(shù)據(jù)源頭治理、動態(tài)治理。完善數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。推動建立全國一體化的公共數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，加快推進(jìn)公共數(shù)據(jù)平臺、技術(shù)、治理和應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定修訂，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的跨層級繼承和互認(rèn)。強(qiáng)化安全保障。明確公共數(shù)據(jù)安全相關(guān)職責(zé)與要求，建立跨層級、跨部門的公共數(shù)據(jù)安全協(xié)同工作機(jī)制，圍繞公共數(shù)據(jù)處理全過程，梳理各類安全風(fēng)險，研究制定安全管理辦法，完善安全技術(shù)防護(hù)。

四是建立健全基礎(chǔ)制度與保障機(jī)制。科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)是保障公共數(shù)據(jù)資源高效獲取、價值充分釋放的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。授權(quán)制度設(shè)計(jì)。理清共享、開放、授權(quán)運(yùn)營等不同公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用活動中各方主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立科學(xué)的授權(quán)體系，確保數(shù)據(jù)合法合規(guī)使用。流通制度設(shè)計(jì)。明確公共數(shù)據(jù)流通的流程、方式以及定價機(jī)制，構(gòu)建規(guī)范、高效、公平的公共數(shù)據(jù)流通使用規(guī)則。收益分配制度設(shè)計(jì)。結(jié)合公共數(shù)據(jù)特點(diǎn)設(shè)計(jì)完善經(jīng)濟(jì)收益、服務(wù)反哺、政治認(rèn)可、社會榮譽(yù)等多種收益形式，制定合理的收益分配方案，保障多方主體權(quán)益。統(tǒng)籌管理制度設(shè)計(jì)。加強(qiáng)對全國公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的統(tǒng)籌推進(jìn)與協(xié)調(diào)管理，制定整體發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)之間的數(shù)據(jù)開發(fā)利用工作，形成職責(zé)清晰、分工有序、協(xié)調(diào)有力的全國公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用新格局。

（作者系清華大學(xué)中國電子數(shù)據(jù)治理工程研究院院長、計(jì)算社會科學(xué)與國家治理實(shí)驗(yàn)室執(zhí)行主任）

推動公共數(shù)據(jù)按需有序安全流動 

翟云

近年來，我國積極推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，極大改變了以往公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用“碎片化”的局面?！吨泄仓醒朕k公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》提出的17項(xiàng)措施，為加快實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流通利用提供了明確的行動指南。隨后，中央14個部門以及安徽、廣東等地方啟動第一批18個示范場景。從地方探索實(shí)踐看，海南、福建等8個省份早在2020年就被列為全國公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用試點(diǎn)省份，近年來在數(shù)據(jù)要素登記確權(quán)和數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)化方面已取得了一批富有成效的場景化應(yīng)用。但從全國整體來看，數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用與高質(zhì)量發(fā)展要求相比，數(shù)據(jù)確權(quán)與基礎(chǔ)制度有待完善，數(shù)據(jù)流通與交易機(jī)制不暢，隱私保護(hù)與安全風(fēng)險突出，應(yīng)用場景與價值釋放受限。唯有持續(xù)深化制度創(chuàng)新、技術(shù)賦能、場景驅(qū)動，加快實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)從“資源化”到“要素化”再到“資產(chǎn)化”三級跳，才能為高質(zhì)量發(fā)展注入源源不斷的活力。

首先，完善體制機(jī)制，構(gòu)建全鏈條治理框架。數(shù)據(jù)是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的關(guān)鍵要素，這就意味著必須沖破一切阻礙公共數(shù)據(jù)有序流動的陳舊思想、沖破一切制約公共數(shù)據(jù)按需共享的利益格局、沖破一切束縛公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的體制機(jī)制，構(gòu)建與公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用相適應(yīng)的治理框架。一方面，探索數(shù)據(jù)確權(quán)與產(chǎn)權(quán)制度，針對公共數(shù)據(jù)權(quán)屬模糊問題，進(jìn)一步明確所有權(quán)歸國家、使用權(quán)分層授權(quán)的產(chǎn)權(quán)規(guī)則，加快建立全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記制度。近期，國家公共數(shù)據(jù)資源登記平臺上線運(yùn)行，標(biāo)志著我國在數(shù)據(jù)要素市場化配置改革、逐步形成公共數(shù)據(jù)資源全國“一本賬”方面邁出關(guān)鍵一步。另一方面，創(chuàng)新授權(quán)運(yùn)營與收益分配機(jī)制，積極試點(diǎn)“管運(yùn)分離”模式，適時成立行業(yè)性數(shù)據(jù)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，探索“成本補(bǔ)償+價值分成”的收益分配機(jī)制，在數(shù)據(jù)開發(fā)中架起“市場之手”與“政府之手”的協(xié)作橋梁。

其次，持續(xù)技術(shù)創(chuàng)新，破解安全與效率矛盾。樹立安全底線、劃清安全紅線，是公共數(shù)據(jù)有序流動和開發(fā)利用的“護(hù)身符”。在宏觀層面，要以數(shù)據(jù)可信空間建設(shè)為契機(jī)，加快在企業(yè)、行業(yè)和城市三個不同維度開展數(shù)據(jù)可信空間試點(diǎn)。國家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施是數(shù)據(jù)可信空間的基礎(chǔ)性支撐，要建立完善供給體系、流通體系、交付體系和應(yīng)用體系，切實(shí)夯實(shí)公共數(shù)據(jù)可信流通的基礎(chǔ)底座。在微觀層面，要以可信流通技術(shù)筑牢安全屏障。當(dāng)前，隱私計(jì)算和區(qū)塊鏈已成為數(shù)據(jù)流通的“硬核”支撐，可通過數(shù)據(jù)分級分類與脫敏技術(shù)實(shí)現(xiàn)流通安全和效能提升“雙贏”。此外，應(yīng)抓住生成式人工智能技術(shù)發(fā)展契機(jī)，提升國家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施算力供給能力，推動大數(shù)據(jù)、大算力、大模型同頻共振，讓公共數(shù)據(jù)能流動、敢流動、愿流動。

最后，挖掘應(yīng)用場景，激活多領(lǐng)域要素價值。場景是數(shù)據(jù)要素釋放活力的“用武之地”，換言之，如果沒有切實(shí)有效的應(yīng)用場景，數(shù)量眾多的公共數(shù)據(jù)只能成為價值創(chuàng)造的“匆匆過客”。因此，應(yīng)堅(jiān)持全國“一盤棋”發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)揮國家數(shù)據(jù)局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加快在全國范圍內(nèi)打造一批發(fā)展基礎(chǔ)好、應(yīng)用需求急、數(shù)據(jù)供給足的應(yīng)用場景。同時，要牽住重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)用“牛鼻子”，如可在醫(yī)療、交通、教育等民生領(lǐng)域暢通公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用，助推民生服務(wù)提質(zhì)增效；聚焦新質(zhì)生產(chǎn)力重點(diǎn)領(lǐng)域，加快在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)中依托數(shù)據(jù)融合實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、綠色化、智能化轉(zhuǎn)型；聚焦區(qū)域協(xié)同發(fā)展等國家戰(zhàn)略，推動數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)，建立跨域數(shù)據(jù)交易中心，推動區(qū)域一體化治理。此外，應(yīng)注意及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提煉公共數(shù)據(jù)場景化應(yīng)用過程中存在的各種痛點(diǎn)難點(diǎn)堵點(diǎn)，通過場景應(yīng)用倒逼公共數(shù)據(jù)匯起來、動起來、用起來、活起來，形成資源豐富、應(yīng)用高效、生態(tài)繁榮的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用新格局，讓公共數(shù)據(jù)真正成為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的“加速器”。

公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用既需“風(fēng)物長宜放眼量”的戰(zhàn)略定力，也要有“不破樓蘭終不還”的改革魄力。展望“十五五”，公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用要密切關(guān)注國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大需求和戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步筑牢數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度，暢通數(shù)據(jù)要素流通渠道，充分發(fā)揮數(shù)智技術(shù)賦能作用，持續(xù)孵化數(shù)據(jù)應(yīng)用場景，讓公共數(shù)據(jù)按需、有序、安全流動到新質(zhì)生產(chǎn)力各行業(yè)各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，開辟更多新領(lǐng)域新賽道，不斷塑造新動能新優(yōu)勢。

〔作者系中央黨校（國家行政學(xué)院）國家治理教研部研究員〕

實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源共享普惠還有多遠(yuǎn) 

鄭磊

公共數(shù)據(jù)是全社會共有的資源和財(cái)富，對其進(jìn)行開發(fā)利用應(yīng)堅(jiān)持普惠共享原則，以最大程度地增進(jìn)公共利益。

然而，在地方實(shí)踐中，公共數(shù)據(jù)供給的共享普惠原則存在“落空”現(xiàn)象。一是在公共數(shù)據(jù)資源供給的根本目的上，重收費(fèi)變現(xiàn)、輕賦能市場。一些地方政府在開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)資源的過程中，弱化了公共數(shù)據(jù)的公共屬性，只側(cè)重強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)屬性，借授權(quán)運(yùn)營可收費(fèi)將公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用作為增加政府財(cái)政收入的手段。有些地方的政務(wù)數(shù)據(jù)運(yùn)營管理辦法中甚至直接將“增加財(cái)政收入”列為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的目的之一，而淡化了其賦能經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展包括促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。二是在公共數(shù)據(jù)資源供給的方式選擇上，重有償收費(fèi)、輕無償公益。《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》（以下簡稱《意見》）明確將公共數(shù)據(jù)開放和公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營列為擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)資源供給的主要方式，要求有序推動公共數(shù)據(jù)開放，鼓勵探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營。其中，數(shù)據(jù)開放是“普降甘霖”的供給方式，在維護(hù)國家數(shù)據(jù)安全、保護(hù)個人信息和商業(yè)秘密的前提下，通過互聯(lián)網(wǎng)面向企業(yè)和社會公眾有序開放，以發(fā)揮數(shù)據(jù)對各個領(lǐng)域的公益服務(wù)作用；而授權(quán)運(yùn)營則是“精準(zhǔn)滴灌”的供給方式，是指對潛在價值高但具有一定敏感性、直接向社會開放原始數(shù)據(jù)可能存在安全風(fēng)險的公共數(shù)據(jù)，依托專業(yè)的市場化力量形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)供社會各方調(diào)用，以滿足深層次、多樣化的社會用數(shù)需求。因此，開展授權(quán)運(yùn)營并不是為了替代數(shù)據(jù)開放，而是為了在數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)上進(jìn)一步釋放公共數(shù)據(jù)的價值。

根據(jù)復(fù)旦大學(xué)發(fā)布的中國開放數(shù)林指數(shù)報(bào)告，企業(yè)注冊登記數(shù)據(jù)、天氣預(yù)報(bào)數(shù)據(jù)、停車場位置與泊位數(shù)據(jù)、公交實(shí)時位置與路況數(shù)據(jù)等，是目前各地公共數(shù)據(jù)開放平臺上累計(jì)下載量排名靠前、社會需求較大的數(shù)據(jù)。國家“十四五”規(guī)劃也明確提出，要優(yōu)先推動企業(yè)登記監(jiān)管、衛(wèi)生、交通、氣象等高價值數(shù)據(jù)集向社會開放。然而，有些地方卻將這些不具有敏感性的公共數(shù)據(jù)通過授權(quán)運(yùn)營以有償方式提供，還有一些地方將原本已經(jīng)開放的、不涉及安全問題的公共數(shù)據(jù)撤回，轉(zhuǎn)為以授權(quán)運(yùn)營方式來收費(fèi)提供。這種情況抬高了經(jīng)營主體獲取公共數(shù)據(jù)的門檻和成本，對于中小微民營企業(yè)來說尤為不利，極大影響了公共數(shù)據(jù)要素的共享性和普惠性。

《意見》還要求，推動用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)有條件無償使用；用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)經(jīng)營性產(chǎn)品和服務(wù)，確需收費(fèi)的，實(shí)行政府指導(dǎo)定價管理。然而，在地方授權(quán)運(yùn)營場景中，絕大部分是可收費(fèi)、“有利可圖”的場景。一些原本可無償使用公共數(shù)據(jù)的公益類場景，也被列入收費(fèi)場景，增加了這類場景的經(jīng)營主體獲取公共數(shù)據(jù)資源的成本，對于缺少充足資金和其他渠道獲取公共數(shù)據(jù)資源的中小微民營企業(yè)來說，更是雪上加霜。

這些公共數(shù)據(jù)資源供給失衡現(xiàn)象的背后折射出雙重驅(qū)動因素：從風(fēng)險規(guī)避角度看，一些部門存在以安全為由過度限制公共數(shù)據(jù)的供給；從利益導(dǎo)向看，授權(quán)運(yùn)營的收費(fèi)機(jī)制使公共數(shù)據(jù)資源供給向商業(yè)化應(yīng)用傾斜。

因此，要落實(shí)公共數(shù)據(jù)供給的共享普惠原則，一是強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)資源的公共屬性，并明確公共數(shù)據(jù)開放工作的公共服務(wù)屬性。國家“十四五”規(guī)劃提出探索將公共數(shù)據(jù)服務(wù)納入公共服務(wù)體系。公共數(shù)據(jù)姓“公”，是公共部門在依法履職和提供公共服務(wù)的過程中使用公共財(cái)政資金采集和生成的，是全社會共有的資源，應(yīng)取之于民、用之于民。應(yīng)從社會整體效益和長遠(yuǎn)發(fā)展視角出發(fā)“算大賬”，將向社會擴(kuò)大供給公共數(shù)據(jù)資源作為優(yōu)化營商環(huán)境、促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要工作。二是協(xié)同推進(jìn)數(shù)據(jù)開放與授權(quán)運(yùn)營。數(shù)據(jù)開放具有普惠、便捷、公平等優(yōu)勢，應(yīng)守住這一公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的“基本面”，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步“深耕”授權(quán)運(yùn)營，發(fā)揮出其精準(zhǔn)、安全、優(yōu)質(zhì)等優(yōu)勢，使兩種方式協(xié)同推進(jìn)，發(fā)揮各自所長。同時，還應(yīng)落實(shí)公共治理、公益事業(yè)類授權(quán)運(yùn)營場景可無償使用公共數(shù)據(jù)的要求，細(xì)化公益類和非公益類場景的劃分標(biāo)準(zhǔn)，并列明典型的公益類應(yīng)用場景清單。根據(jù)公共數(shù)據(jù)的使用場景和受益群體，對成本進(jìn)行合理分?jǐn)?。對用于公共治理、公益事業(yè)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，可由政府通過財(cái)政投入承擔(dān)主要成本，以支持企業(yè)和社會組織無償使用公共數(shù)據(jù)開發(fā)公益產(chǎn)品，提供便民利民服務(wù)。

（作者系復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、數(shù)字與移動治理實(shí)驗(yàn)室主任）