【摘要】近年來(lái)全球多邊治理進(jìn)程遭遇困局，治理碎片化與領(lǐng)導(dǎo)力缺失問(wèn)題愈益凸顯。以全球公共衛(wèi)生治理為例，隨著治理主體從聯(lián)合國(guó)和世界衛(wèi)生組織框架下的政府間大多邊機(jī)制轉(zhuǎn)向包含多維機(jī)制與多元行為體的復(fù)合體，世界衛(wèi)生組織的權(quán)威性面臨沖擊。2025年1月，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署行政令宣布美國(guó)退出世界衛(wèi)生組織，更加劇了全球治理碎片化與領(lǐng)導(dǎo)力缺失風(fēng)險(xiǎn)。在碎片化場(chǎng)景下如何克服集體行動(dòng)的困境、構(gòu)建國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力，成為學(xué)界爭(zhēng)鳴的熱點(diǎn)。人類(lèi)命運(yùn)共同體理念超越美國(guó)等西方國(guó)家對(duì)國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力的固有認(rèn)知窠臼，主張建構(gòu)以尊重差異性和多元性為基礎(chǔ)的共商、共建、共享的領(lǐng)導(dǎo)力新范式，為推動(dòng)全球治理貢獻(xiàn)新方案。
【關(guān)鍵詞】全球公共衛(wèi)生治理 碎片化 人類(lèi)命運(yùn)共同體 中國(guó)國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力
【中圖分類(lèi)號(hào)】D820/R197 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.14.010
付宇，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)閲?guó)際安全、全球治理與中國(guó)外交，主要著作有《美國(guó)民族主義傳統(tǒng)的起源與演進(jìn)》、《全球安全格局與中國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略選擇》（論文）、《冷戰(zhàn)后美國(guó)朝核政策的嬗變及其深層困境——基于強(qiáng)制外交與威懾理論的考量》（論文）等。
問(wèn)題的提出：治理碎片化場(chǎng)景下的領(lǐng)導(dǎo)力議題
所謂碎片化，主要是指在特定議題領(lǐng)域的權(quán)力流散化、機(jī)制安排分散化與行為體多元化的趨勢(shì)，并可能出現(xiàn)多個(gè)治理中心并行的格局和狀態(tài)，[1]既受到國(guó)際關(guān)系中大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)升溫、多極化加速等地緣政治因素的影響，也受到治理需求不斷細(xì)分拓展、治理訴求日趨復(fù)雜多元的作用。美國(guó)學(xué)者羅伯特·基歐漢與戴維·維克特認(rèn)為，當(dāng)今全球治理正發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型，在具體議題領(lǐng)域形成和維系的傳統(tǒng)自上而下的綜合性、一體化的單中心治理安排將愈加困難，治理架構(gòu)與載體將越來(lái)越體現(xiàn)為由多元治理機(jī)制與行為體構(gòu)成的治理復(fù)合體（regime complex），而新的治理模式與格局也必然要求不同的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力類(lèi)型。[2]
治理碎片化的內(nèi)在機(jī)理與主要影響。近年來(lái)，學(xué)界對(duì)此進(jìn)行了較為深入的探討。例如，作為最早涉足治理碎片化研究的學(xué)者之一，美國(guó)加州大學(xué)-圣塔芭芭拉分校資深教授奧蘭·揚(yáng)指出，在當(dāng)今的多數(shù)議題領(lǐng)域內(nèi)，多元治理安排與機(jī)制的“共存、競(jìng)爭(zhēng)乃至重疊已成為趨勢(shì)”。[3]荷蘭學(xué)者安德里斯·奧夫等人認(rèn)為，治理碎片化在氣候變化、公共衛(wèi)生等新的非傳統(tǒng)安全議題領(lǐng)域尤為明顯，并主要體現(xiàn)為同一問(wèn)題領(lǐng)域存在若干平行機(jī)制與治理安排，不同成員分別參與其中。[4]
碎片化不一定意味著無(wú)序化，弗蘭克·比爾曼把治理碎片化劃分為協(xié)同型碎片化、合作型碎片化和沖突型碎片化三種類(lèi)型。其中，協(xié)同型和合作型碎片化中的各種治理安排仍是相容的，甚至在特定場(chǎng)景下可以協(xié)調(diào)一致，而沖突型碎片化則可能包含大量不同的、相抵牾的治理安排。[5]對(duì)于治理碎片化形成的原因，一方面，學(xué)界普遍認(rèn)為碎片化的背后常常是國(guó)家間的利益競(jìng)爭(zhēng)，特別是一些大國(guó)出于自身權(quán)力爭(zhēng)奪與利益訴求，有意訴諸構(gòu)建新的治理安排，甚至另起爐灶。另一方面，治理領(lǐng)域的細(xì)分與復(fù)雜化也是重要因素。例如，奧蘭·揚(yáng)研究指出，伴隨全球化持續(xù)深入與全球治理體系變革加速推進(jìn)，特定領(lǐng)域治理議題細(xì)分會(huì)不斷加深，并加劇碎片化。[6]
治理碎片化在不同情況下會(huì)帶來(lái)積極或消極影響。從功能主義視角來(lái)看，一方面，治理安排細(xì)分與多元化有利于滿(mǎn)足主權(quán)國(guó)家等各類(lèi)行為體多方面的治理需求，促進(jìn)解決特定領(lǐng)域問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)化水平。另一方面，治理碎片化的負(fù)面影響也日益凸顯。奧蘭·揚(yáng)認(rèn)為，碎片化將導(dǎo)致治理規(guī)則模糊化以及效應(yīng)方面的弱化，不同治理安排間的重疊、沖突、抵觸使得相關(guān)治理領(lǐng)域往往缺乏具有權(quán)威性和共識(shí)的機(jī)制，削弱了治理效能。[7]喬治·唐斯等學(xué)者指出，治理碎片化削弱了既有國(guó)際機(jī)制的權(quán)威性，最終可能對(duì)一些強(qiáng)國(guó)有利。[8]同時(shí)，針對(duì)碎片化帶來(lái)的負(fù)面影響，有學(xué)者認(rèn)為需要對(duì)其進(jìn)行治理。比如，塞巴斯蒂安·奧波斯赫提出了三種可供選擇的管理方式：等級(jí)型管理、協(xié)調(diào)型管理以及單邊型管理，以具體分析不同議題領(lǐng)域和不同行為體利益訴求下的碎片化管理。[9]
治理碎片化條件下的領(lǐng)導(dǎo)力問(wèn)題。如前所述，與傳統(tǒng)自上而下的治理模式不同，碎片化場(chǎng)景下往往并不存在一個(gè)明確的主導(dǎo)性國(guó)家或治理安排，如何界定、構(gòu)建碎片化情境下的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力就成為重要課題。公共選擇理論奠基人、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者曼瑟爾·奧爾森指出，特定議題領(lǐng)域內(nèi)行為體與治理安排越多，責(zé)任認(rèn)定與解決方式界定往往越難達(dá)成。單個(gè)行為體從理性出發(fā)，出于自身成本-收益衡量，選擇不參加集體行動(dòng)，而當(dāng)集體行動(dòng)結(jié)束后卻仍可獲取收益，此即所謂“集體行動(dòng)的困境”。[10]對(duì)此，奧蘭·揚(yáng)提出治理中的領(lǐng)導(dǎo)力不可或缺，并將領(lǐng)導(dǎo)（leadership）定義為“那些力圖解決或規(guī)避集體行動(dòng)困境的個(gè)體所采取的行動(dòng)，這些集體行動(dòng)的困境妨礙了有關(guān)各方在制度討價(jià)還價(jià)過(guò)程中追求實(shí)現(xiàn)共同獲益的努力”。[11]我國(guó)學(xué)者龐中英認(rèn)為，任何“有效的多邊主義”都應(yīng)是有領(lǐng)導(dǎo)有方向的多邊主義，而缺少?lài)?guó)際領(lǐng)導(dǎo)的多邊主義則會(huì)導(dǎo)致無(wú)效甚至無(wú)序的多邊主義。[12]
值得注意的是，在傳統(tǒng)尤其是西方主流國(guó)際關(guān)系理論的話(huà)語(yǔ)體系中，領(lǐng)導(dǎo)力、領(lǐng)導(dǎo)、克服集體行動(dòng)的困境等議題常被認(rèn)為與霸權(quán)的護(hù)持、行使和維系緊密相關(guān)。較為典型的例子是，自由主義國(guó)際學(xué)派代表人物美國(guó)學(xué)者約翰·伊肯伯里將所謂建立在一定規(guī)則上、能夠提供公共產(chǎn)品的霸權(quán)稱(chēng)為領(lǐng)導(dǎo)（leadership），亦即“自由主義霸權(quán)”，認(rèn)為霸權(quán)國(guó)家和其他國(guó)家本質(zhì)上是不平等關(guān)系，他國(guó)一定程度上存在對(duì)霸權(quán)國(guó)家或領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的“依附”。[13]新現(xiàn)實(shí)主義學(xué)者吉爾平等人提出的霸權(quán)穩(wěn)定論認(rèn)為，克服集體困境必然需要霸權(quán)國(guó)的存在。[14]而新自由制度主義學(xué)者羅伯特·基歐漢將霸權(quán)定義為擁有足夠強(qiáng)大的實(shí)力，愿意和能夠提供領(lǐng)導(dǎo)力及公共產(chǎn)品、建構(gòu)與維護(hù)國(guó)際規(guī)則的國(guó)家，并認(rèn)為霸權(quán)與國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力往往是一枚硬幣的兩面。[15]然而，必須指出的是，這種理論范式因?qū)詸?quán)視為克服集體行動(dòng)困境、推動(dòng)全球治理的前提，而這受到各國(guó)學(xué)者特別是發(fā)展中國(guó)家學(xué)者越來(lái)越多的批判。面對(duì)治理碎片化、大國(guó)地緣競(jìng)爭(zhēng)升溫等新場(chǎng)景，能否超越美西方傳統(tǒng)霸權(quán)話(huà)語(yǔ)體系、構(gòu)建新的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力范式成為當(dāng)前學(xué)界探討的熱點(diǎn)。
全球公共衛(wèi)生治理的碎片化與領(lǐng)導(dǎo)力困境。公共衛(wèi)生領(lǐng)域是治理碎片化最為嚴(yán)重的領(lǐng)域之一。隨著全球公共衛(wèi)生治理范疇不斷拓展，其所關(guān)涉的治理對(duì)象、治理主體和制度安排不斷增生分化，使世界衛(wèi)生組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)世衛(wèi)組織）與聯(lián)合國(guó)在治理中的核心地位受到挑戰(zhàn)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)與世衛(wèi)組織統(tǒng)計(jì)，截至2022年全球范圍內(nèi)在聯(lián)合國(guó)與世衛(wèi)框架外的雙、多邊政府間公共衛(wèi)生治理安排就已近千個(gè)，重要的如七國(guó)集團(tuán)（G7）、二十國(guó)集團(tuán)（G20）、金磚國(guó)家、東亞峰會(huì)、中國(guó)-東盟、上海合作組織、“一帶一路”倡議、美日印澳“四邊機(jī)制”（QUAD）等，都從不同層面設(shè)置了公共衛(wèi)生治理議程。[16]多元治理安排的大量增生雖在一定程度上緩解了治理需求拓展帶來(lái)的壓力，但也加劇了公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)、過(guò)載和重疊現(xiàn)象，部分新的治理安排甚至在一定程度上對(duì)世衛(wèi)組織的核心地位構(gòu)成了日趨增大的壓力與挑戰(zhàn)。
作為世界頭號(hào)強(qiáng)國(guó)的美國(guó)則將主導(dǎo)全球公共衛(wèi)生治理看成維護(hù)、強(qiáng)化其霸權(quán)的手段，在其公共衛(wèi)生外交與合作中，美國(guó)往往傾向于選擇其主導(dǎo)的治理平臺(tái)，而非通過(guò)世衛(wèi)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。尤其是特朗普在第一任期內(nèi)，由于固守單邊主義，對(duì)全球公共衛(wèi)生合作造成了嚴(yán)重沖擊。2019年特朗普政府的《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》出臺(tái)，公開(kāi)要求世衛(wèi)組織按美國(guó)要求進(jìn)行改革，其中的美國(guó)優(yōu)先、單邊主義理念暴露無(wú)遺。新冠疫情期間，美國(guó)不僅沒(méi)有積極參與公共衛(wèi)生合作，反而削減衛(wèi)生援助支出，拒絕參加“新冠肺炎疫苗實(shí)施計(jì)劃”（COVAX），甚至退出世衛(wèi)組織。拜登上臺(tái)后，美國(guó)雖然重返世衛(wèi)組織，但仍然在G7與QUAD框架下推動(dòng)強(qiáng)化其主導(dǎo)的公共衛(wèi)生治理平臺(tái)，加劇了治理碎片化。
全球治理中的領(lǐng)導(dǎo)力：范式轉(zhuǎn)換與類(lèi)型區(qū)分
圍繞全球治理碎片化以及由此帶來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)力困境，學(xué)界尤其是西方學(xué)界開(kāi)出了種種“藥方”，但顯然西方傳統(tǒng)理論視域下的既有研究范式并不能很好地適應(yīng)一個(gè)日益復(fù)雜多元的世界。
對(duì)西方傳統(tǒng)理論范式的反思與重審。一方面，近年來(lái)不少學(xué)者尤其是中國(guó)學(xué)者對(duì)美西方傳統(tǒng)話(huà)語(yǔ)體系中的領(lǐng)導(dǎo)力和霸權(quán)等理論進(jìn)行了深刻反思。龐中英認(rèn)為，與西方語(yǔ)境中將霸權(quán)視為中性表述不同，中文語(yǔ)境下的領(lǐng)導(dǎo)與霸權(quán)實(shí)際上是兩個(gè)概念，中文的霸權(quán)一般帶有價(jià)值判斷的意涵，主要意指擁有力量?jī)?yōu)勢(shì)的霸權(quán)國(guó)支配他國(guó)，并將自身利益置于他國(guó)之上的狀態(tài)，而領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)力明顯帶有公共產(chǎn)品性質(zhì)，其將國(guó)際社會(huì)公益置于個(gè)體利益之上，且發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力的主體可以是特定場(chǎng)景下的任一國(guó)家或行為體。[17]歐洲學(xué)者邁克爾·格拉布和喬伊塔·古普塔以冷戰(zhàn)后的氣候治理為例，指出領(lǐng)導(dǎo)力可以有不同形式，如強(qiáng)調(diào)等級(jí)性、強(qiáng)制性的霸權(quán)是領(lǐng)導(dǎo)的一種形式，而通過(guò)平等協(xié)商、引導(dǎo)、示范等方式引領(lǐng)治理方向也可以是領(lǐng)導(dǎo)力的具化表現(xiàn)，并將領(lǐng)導(dǎo)劃分為方向型領(lǐng)導(dǎo)（directional leadership）、工具型領(lǐng)導(dǎo)（instrumental leadership）和結(jié)構(gòu)型領(lǐng)導(dǎo)（structual leadership）。其中方向型領(lǐng)導(dǎo)主要依賴(lài)領(lǐng)導(dǎo)主體自身的榜樣作用（lead by example），通過(guò)展現(xiàn)政策的優(yōu)勢(shì)和價(jià)值，為其他行為體提供示范和前進(jìn)方向。[18]
另一方面，學(xué)界也圍繞碎片化與多中心治理場(chǎng)景下新型領(lǐng)導(dǎo)力的生成機(jī)理展開(kāi)探討。羅伯特·基歐漢等人指出，當(dāng)前全球治理格局轉(zhuǎn)型已不再是傳統(tǒng)的從既有“中心國(guó)家”轉(zhuǎn)向某個(gè)新的“中心國(guó)家”并確立新的等級(jí)制結(jié)構(gòu)與治理安排，而是在為數(shù)更多的國(guó)家間、國(guó)家與非國(guó)家行為體間更為均勻地重新分配權(quán)力，并確立一個(gè)弱中心化乃至多中心化的治理復(fù)合體。經(jīng)濟(jì)學(xué)者奧斯特·羅姆認(rèn)為，與傳統(tǒng)單中心下的等級(jí)化治理模式不同，多中心治理場(chǎng)景下的多元行為體可以通過(guò)自發(fā)性的多輪博弈、互動(dòng)甚至“學(xué)習(xí)”形成對(duì)“他者”行為的預(yù)期，從而規(guī)避集體行動(dòng)的困境，并將治理進(jìn)化路徑劃分為自上而下的人為干預(yù)和推動(dòng)，以及自發(fā)性發(fā)展并體現(xiàn)出“涌現(xiàn)”屬性的路徑。[19]
近年來(lái)，在全球治理與國(guó)際關(guān)系研究中還興起了社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論，其代表性學(xué)者邁爾斯·卡勒、艾米莉·哈芬那-伯頓等人認(rèn)為，與傳統(tǒng)的等級(jí)化結(jié)構(gòu)不同，當(dāng)今全球治理與國(guó)際關(guān)系中的多元行為體實(shí)際上構(gòu)成了一種社會(huì)性網(wǎng)絡(luò)，而其中的各行為體成為網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的多元節(jié)點(diǎn)（node），節(jié)點(diǎn)間的連接狀態(tài)建構(gòu)了能夠定義、賦能和限制不同節(jié)點(diǎn)行為的社會(huì)性網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。因此，節(jié)點(diǎn)的影響力將主要取決于其與網(wǎng)絡(luò)中其他節(jié)點(diǎn)的連接與互動(dòng)，而連接則是物質(zhì)性（如經(jīng)濟(jì)、技術(shù)）或非物質(zhì)性（如規(guī)范、信仰、信息等）資源要素的關(guān)鍵流轉(zhuǎn)渠道；即使一個(gè)自身物質(zhì)實(shí)力并不強(qiáng)大的行為體，也可以通過(guò)拓展與其他節(jié)點(diǎn)的連接和所處的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)來(lái)展現(xiàn)影響力。[20]曾任普林斯頓大學(xué)威爾遜公共與國(guó)際事務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)的安妮-瑪麗·斯勞特指出，在扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的弱中心世界中，協(xié)調(diào)多元行為體共同解決問(wèn)題將是領(lǐng)導(dǎo)力的主要來(lái)源之一；因而在多節(jié)點(diǎn)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)下，領(lǐng)導(dǎo)力獲取帶有明顯的協(xié)商性、流動(dòng)性、非排他性和非等級(jí)性，其更多表現(xiàn)為行為體通過(guò)協(xié)調(diào)、管理節(jié)點(diǎn)間的連接，獲得其他行為體的認(rèn)同和同意，而非依賴(lài)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)、軍事、政治強(qiáng)制力。[21]
可以看到，盡管當(dāng)前在國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域?qū)?ldquo;領(lǐng)導(dǎo)”和“領(lǐng)導(dǎo)力”的界定日益多元、豐富，但一般而言“領(lǐng)導(dǎo)”大致應(yīng)有三方面內(nèi)涵。其一，無(wú)論“領(lǐng)導(dǎo)”還是“霸權(quán)”，本質(zhì)上都是權(quán)力關(guān)系的表現(xiàn)形式，即其能夠影響甚至改變他者的目標(biāo)或行為。這種影響力既以行為者所具備的物質(zhì)性資源為基礎(chǔ)，包括經(jīng)濟(jì)、軍事、技術(shù)實(shí)力等，同時(shí)也包括理念、價(jià)值等規(guī)范性要素。其二，“領(lǐng)導(dǎo)”與“領(lǐng)導(dǎo)力”在全球治理中主要體現(xiàn)為一種公共產(chǎn)品，以規(guī)避多邊治理中的集體行動(dòng)困境，如協(xié)調(diào)多元行為體實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。其三，“領(lǐng)導(dǎo)”與“領(lǐng)導(dǎo)力”具有明顯的關(guān)系屬性。從領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)看，其必須具備領(lǐng)導(dǎo)意愿（purpose）才能真正形成在實(shí)際事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)。而“領(lǐng)導(dǎo)”與“跟隨者”必然相伴而至，且“跟隨者”并非只是被動(dòng)地響應(yīng)“領(lǐng)導(dǎo)者”，也包含對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)者”的同意和認(rèn)可。[22]
從物質(zhì)性權(quán)力到關(guān)系性權(quán)力：權(quán)力概念的演進(jìn)與類(lèi)型區(qū)分。正如前文所述，無(wú)論領(lǐng)導(dǎo)還是霸權(quán)，其本質(zhì)都是特定權(quán)力關(guān)系的外在表現(xiàn)形式。因而，要深入考察領(lǐng)導(dǎo)與霸權(quán)等概念，就要對(duì)國(guó)際關(guān)系研究中的權(quán)力這一更為基礎(chǔ)的元概念（meta-concept）作出深入辨析。國(guó)際關(guān)系學(xué)界對(duì)權(quán)力概念的考察最早借鑒自社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，19世紀(jì)德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯指出，權(quán)力“即把一個(gè)人的意志強(qiáng)加在其他人的行為之上的能力”。二戰(zhàn)后著名現(xiàn)實(shí)主義學(xué)派代表人物漢斯·摩根索吸收了韋伯對(duì)權(quán)力的界定，指出國(guó)際關(guān)系中的權(quán)力即“一個(gè)國(guó)家能夠影響他國(guó)行為或決策的能力”。20世紀(jì)六七十年代，羅伯特·基歐漢與約瑟夫·奈進(jìn)一步發(fā)展了權(quán)力概念，強(qiáng)調(diào)要重視新的全球化與相互依賴(lài)條件下的權(quán)力的多維屬性，指出權(quán)力應(yīng)同時(shí)包括硬權(quán)力（Hard Power）與軟權(quán)力（Soft Power，亦有譯為軟實(shí)力）兩個(gè)方面。約瑟夫·奈在此基礎(chǔ)上區(qū)分了權(quán)力生成與運(yùn)行的三個(gè)維度：第一個(gè)維度主要建立在經(jīng)濟(jì)、軍事等物質(zhì)性要素上，表現(xiàn)為直接促使“他者”改變行為，帶有一定的強(qiáng)制和等級(jí)屬性；第二個(gè)維度主要體現(xiàn)為一國(guó)通過(guò)影響“他者”對(duì)規(guī)范性、合法性、可行性和收益性的預(yù)期，獲得其對(duì)議程的支持或默許；第三個(gè)維度是通過(guò)更深程度塑造其他行為體的基本偏好和主要信念，乃至使自身期望的結(jié)果亦成為“他者”的期待，促使他國(guó)共同參與相關(guān)議程或行動(dòng)。[23]
冷戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)際關(guān)系學(xué)領(lǐng)域又出現(xiàn)了權(quán)力研究的“關(guān)系轉(zhuǎn)向”，這一轉(zhuǎn)向最初也受到西方社會(huì)學(xué)研究的影響，關(guān)系社會(huì)學(xué)的開(kāi)創(chuàng)者皮耶爾保羅·多納蒂指出，“任何社會(huì)事實(shí)本質(zhì)上都是一種關(guān)系之物”，社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)中的人都是被關(guān)系建構(gòu)的。[24]我國(guó)學(xué)者秦亞青指出，國(guó)際問(wèn)題研究的“關(guān)系轉(zhuǎn)向”打破了傳統(tǒng)物質(zhì)主義與理念主義的“二元?jiǎng)澐?rdquo;，并將關(guān)系作為分析的基本單位；在這里，世界政治與權(quán)力來(lái)源的基本分析單元是關(guān)系與社會(huì)互動(dòng)，各行為體的權(quán)力來(lái)自對(duì)所處關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)與管理，理性也首先表現(xiàn)為關(guān)系與實(shí)踐理性，而不是西方傳統(tǒng)主流理論中所強(qiáng)調(diào)的個(gè)體理性。據(jù)此，全球治理的對(duì)象不再僅僅是個(gè)體國(guó)家，而是各行為體間的互動(dòng)和關(guān)系模式。[25]蘇長(zhǎng)和、余瀟楓等學(xué)者則進(jìn)一步提出，要區(qū)分因果性權(quán)力（或物質(zhì)性權(quán)力）與關(guān)系性權(quán)力；其中，因果性權(quán)力往往來(lái)源于行為體所具有的物質(zhì)性資源，能夠直接改變和影響對(duì)方的意志，而關(guān)系性權(quán)力則是指行為體在交往中因知識(shí)、溝通、信息等觀念性、理念性因素而產(chǎn)生的彼此關(guān)系中的影響與被影響狀態(tài)，其與一國(guó)在國(guó)際社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中具有的游說(shuō)、動(dòng)員、號(hào)召等能力成正比。[26]
秦亞青在2018年出版的英文著作《世界政治的關(guān)系理論》中較為系統(tǒng)地闡發(fā)了關(guān)系性權(quán)力，并據(jù)此論述了東西方對(duì)權(quán)力關(guān)系的不同解讀。他指出：西方在權(quán)力關(guān)系的探究中往往將“自我”與“他者”對(duì)立起來(lái)，而中國(guó)的傳統(tǒng)文化與樸素辯證法則將兩者視為辯證的統(tǒng)一體，即“‘自我’中的‘他者’與‘他者’中的‘自我’”；提出：中國(guó)傳統(tǒng)文化視域中的對(duì)外權(quán)力關(guān)系往往是關(guān)系性、非排他性和非強(qiáng)制性的，各方通過(guò)彼此協(xié)調(diào)關(guān)系與互動(dòng)模式，建構(gòu)出多元共生、協(xié)和共進(jìn)的狀態(tài)，而領(lǐng)導(dǎo)力也并非一定來(lái)自強(qiáng)制性、等級(jí)式、結(jié)構(gòu)性權(quán)力，亦可以來(lái)自行為體間的協(xié)商、溝通和連接，并由此獲得對(duì)方的同意、認(rèn)同和追隨。[27]
可見(jiàn)，一方面，權(quán)力的來(lái)源可以是特定行為體所擁有的物質(zhì)性資源或稟賦，且這種資源或稟賦可以來(lái)自行為體本身（如一國(guó)的軍事、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等），也可源自行為體所處的外在結(jié)構(gòu)體系（如行為體在特定國(guó)際制度安排中處于中心或相對(duì)中心的位置）。另一方面，權(quán)力也可以源自行為體具有的理念性、規(guī)范性、關(guān)系性要素。相較而言，蘇長(zhǎng)和等國(guó)內(nèi)學(xué)者所提到的因果性權(quán)力更多與行為體自身所擁有的物質(zhì)資源或稟賦相關(guān)，如占優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力以及在某項(xiàng)國(guó)際制度安排中占有相對(duì)中心地位等，也更接近于西方傳統(tǒng)國(guó)際關(guān)系理論的等級(jí)性、強(qiáng)制性權(quán)力。而關(guān)系性權(quán)力更重視無(wú)形因素和理念性要素的作用，并主要通過(guò)協(xié)商、引導(dǎo)、示范等軟性方式影響國(guó)際關(guān)系的發(fā)展方向。
以全球公共衛(wèi)生治理的碎片化為例：具體特征與影響
全球公共衛(wèi)生治理是當(dāng)今治理碎片化現(xiàn)象最為突出的領(lǐng)域之一，并呈現(xiàn)治理共識(shí)松動(dòng)、治理權(quán)威流散、治理制度增生分化，以及需求日益多元的復(fù)雜樣態(tài)。
全球公共衛(wèi)生治理的發(fā)展演變。全球公共衛(wèi)生治理的形成和發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期歷史演變過(guò)程。盡管早在1851年為適應(yīng)大西洋、印度洋與太平洋貿(mào)易的擴(kuò)大，部分歐洲國(guó)家代表就曾在巴黎召開(kāi)第一屆國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)，但此時(shí)的參與者多將重心放在與自身利益聯(lián)系緊密的議題上，且?guī)в忻黠@的歐洲與西方中心主義，并未真正形成廣泛的全球性合作。直至二戰(zhàn)結(jié)束前夕，出于對(duì)戰(zhàn)后可能爆發(fā)大規(guī)模傳染病的擔(dān)憂(yōu)，《聯(lián)合國(guó)憲章》歷史性地寫(xiě)入了成立全球性公共衛(wèi)生治理機(jī)構(gòu)的內(nèi)容。自1948年世衛(wèi)組織成立，全球公共衛(wèi)生治理已歷經(jīng)三個(gè)主要發(fā)展階段：第一個(gè)階段從1948年至20世紀(jì)70年代，隨著世衛(wèi)組織成立及《世界衛(wèi)生組織組織法》（Constitution of the World Health Organization）的簽署，人類(lèi)歷史上首次正式將健康權(quán)納入人權(quán)基本范疇，各國(guó)政府在世衛(wèi)組織與聯(lián)合國(guó)框架下開(kāi)展了大規(guī)模多邊合作，并以消除瘧疾、天花等長(zhǎng)期肆虐人類(lèi)社會(huì)的傳染病為主要目標(biāo)。第二階段從20世紀(jì)70年代至21世紀(jì)初，其標(biāo)志性事件是1978年世界衛(wèi)生大會(huì)發(fā)表《阿拉木圖宣言》，推動(dòng)各國(guó)尤其是發(fā)展中國(guó)家為民眾提供普及性的基本衛(wèi)生保障。第三階段從21世紀(jì)初至今，其特點(diǎn)是伴隨新型跨國(guó)公共安全風(fēng)險(xiǎn)的大量涌現(xiàn)，特別是2001年“9·11”事件后的美國(guó)炭疽恐怖襲擊與2003年非典疫情，世界對(duì)新型公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注度空前提高，推動(dòng)了2005年《國(guó)際衛(wèi)生條例》的修訂，該條例正式設(shè)立國(guó)際公共衛(wèi)生緊急事件制度（PHEIC）。
碎片化情境下的全球公共衛(wèi)生治理復(fù)合體。自世衛(wèi)組織成立后，傳統(tǒng)的自上而下的聯(lián)合國(guó)和世衛(wèi)組織框架下的政府間大多邊治理安排曾在治理進(jìn)程中占據(jù)主導(dǎo)。然而，冷戰(zhàn)后尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，全球公共衛(wèi)生治理格局卻在發(fā)生深刻演變。一方面，全球化所帶來(lái)的人口和商品的自由流動(dòng)，加快了病毒傳播和變異速度，公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)日趨復(fù)雜多元，客觀上為新的多元治理行為體與機(jī)制的影響力增強(qiáng)提供了空間。公共衛(wèi)生治理議題范疇不斷擴(kuò)大，其中既有傳染性疾病防控、疫苗、突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)急管理等傳統(tǒng)性衛(wèi)生治理議題，也牽涉環(huán)境安全、食品安全、水資源安全、生物安全等新領(lǐng)域。1994年聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署發(fā)布《人類(lèi)發(fā)展報(bào)告》，首次提出“人的安全”理念，將促進(jìn)健康權(quán)、推進(jìn)公共衛(wèi)生治理視為維護(hù)“人的安全”的內(nèi)在要求。隨著對(duì)“健康”發(fā)展目標(biāo)的認(rèn)識(shí)不斷深入，人們對(duì)于公共衛(wèi)生治理的需求亦有了更多樣、全面的認(rèn)知，而傳統(tǒng)治理安排往往難以應(yīng)對(duì)日趨多元化、復(fù)雜化的需求與挑戰(zhàn)，需要多元行為體與機(jī)制的共同參與。
另一方面，大國(guó)地緣競(jìng)爭(zhēng)升溫加劇既有公共衛(wèi)生合作的分化乃至碎片化。約翰·伊肯伯里指出，任何多邊主義與多邊治理進(jìn)程都同時(shí)帶有公共性與政治性，所謂政治性主要體現(xiàn)為大國(guó)對(duì)多邊進(jìn)程的影響。[28]蘇聯(lián)解體后，美國(guó)作為單極霸權(quán)一度在全球公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮重要作用，但隨著其霸權(quán)削弱及中俄等新興大國(guó)的飛速發(fā)展，美國(guó)承擔(dān)國(guó)際責(zé)任的意愿銳減，并一度退出包括世衛(wèi)組織在內(nèi)的多個(gè)國(guó)際公約和組織，這加速了既有治理安排的分化組合與碎片化。
在全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域，當(dāng)前治理碎片化主要沿兩條路徑展開(kāi)：一方面，在聯(lián)合國(guó)與世衛(wèi)組織框架內(nèi)的涉及公共衛(wèi)生的治理安排加速分化重組，另一方面，在聯(lián)合國(guó)框架外的各種治理安排也不斷增生，部分治理架構(gòu)甚至在特定條件下與聯(lián)合國(guó)及世衛(wèi)組織形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。[29]如前所述，按照弗蘭克·伯爾曼等學(xué)者對(duì)碎片化的類(lèi)型劃分，聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)治理安排的分化組合總體呈現(xiàn)合作型碎片化的態(tài)勢(shì)，即不同治理行為體與機(jī)制間在目標(biāo)上基本兼容或一致，但實(shí)現(xiàn)方式與步驟有差別；而聯(lián)合國(guó)框架外的碎片化態(tài)勢(shì)則更為復(fù)雜，其特征是沖突型與合作型碎片化同時(shí)顯現(xiàn)。比如，新冠疫情期間美國(guó)在七國(guó)集團(tuán)框架內(nèi)推動(dòng)建立的“疫苗伙伴關(guān)系”帶有明顯排他性，而G20、“金磚合作”框架下的治理安排則基本接受世衛(wèi)組織倡導(dǎo)的規(guī)范規(guī)則，從而使多元治理安排間形成了復(fù)雜的競(jìng)合關(guān)系。
在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)，冷戰(zhàn)后既有的公共衛(wèi)生治理安排加速分化重組。聯(lián)合國(guó)框架下關(guān)涉公共衛(wèi)生治理的機(jī)構(gòu)不斷增加，客觀上削弱了世衛(wèi)組織的中心地位，這其中包括世界銀行（The World Bank）、世界貿(mào)易組織（WTO）、聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)（UNICEF）、聯(lián)合國(guó)艾滋病規(guī)劃署（UNAIDS）等多個(gè)聯(lián)合國(guó)重要機(jī)構(gòu)。以世界銀行為例，其作為全球性金融機(jī)構(gòu)，通過(guò)提供優(yōu)惠貸款等方式幫助中低收入國(guó)家完善公共衛(wèi)生系統(tǒng)，并以低息融資方式協(xié)助各國(guó)抗擊疫情。早在20世紀(jì)90年代末，世界銀行向全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域提供的援助和貸款就已超過(guò)世衛(wèi)組織的年度總預(yù)算，成為全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的重要力量之一。[30]但同時(shí)，世界銀行與世衛(wèi)組織的理念并不完全相同，前者主張推進(jìn)市場(chǎng)化改革，增強(qiáng)私人組織與市場(chǎng)在治理中的作用，而前世行行長(zhǎng)佐立克就曾公開(kāi)批評(píng)現(xiàn)有全球公共衛(wèi)生治理體系效率低下。[31]
聯(lián)合國(guó)與世衛(wèi)組織框架外的治理安排也不斷增多。其中最主要的可分為三類(lèi)（見(jiàn)表1）。第一類(lèi)是美國(guó)主導(dǎo)下建立的聯(lián)合國(guó)與世衛(wèi)組織框架外的治理安排。美國(guó)將主導(dǎo)全球公共衛(wèi)生治理視為其霸權(quán)的重要利益，[32]2019年美國(guó)出臺(tái)的《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》公開(kāi)施壓世衛(wèi)組織按照其要求進(jìn)行改革。為了爭(zhēng)奪全球公共衛(wèi)生治理的主導(dǎo)權(quán)，美國(guó)不斷在聯(lián)合國(guó)與世衛(wèi)組織框架外構(gòu)建其支配下的治理安排，比如，在新冠疫情期間，美國(guó)在七國(guó)集團(tuán)與美印日澳“四邊機(jī)制”框架下都主導(dǎo)建立了具有排他性的“疫苗伙伴關(guān)系”。
第二類(lèi)是聯(lián)合國(guó)框架外其他政府間多邊治理安排。比如，G20作為新型政府間合作安排在公共衛(wèi)生治理中扮演著重要角色，2020年3月G20歷史性地舉行應(yīng)對(duì)新冠肺炎特別峰會(huì)，推動(dòng)提高疫苗可及性，并對(duì)改革完善全球公共衛(wèi)生治理體系提出方案。“金磚國(guó)家”作為新興大國(guó)間多邊合作組織，在全球公共衛(wèi)生治理中也發(fā)揮重要的作用。2011年起金磚國(guó)家每年舉行衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議，并重點(diǎn)通過(guò)加強(qiáng)衛(wèi)生系統(tǒng)融資提高發(fā)展中國(guó)家健康保障體系的能力。新冠疫情期間金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行向中國(guó)提供70億人民幣貸款，幫助中國(guó)渡過(guò)難關(guān)。[33]此外，歐盟作為全球最大、組織化程度最高的區(qū)域一體化組織，也在全球公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮著重要影響，主張以推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)、展現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力，尤其注重提高對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家的衛(wèi)生援助。在戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，衛(wèi)生發(fā)展援助是歐盟的主要戰(zhàn)略工具，包括設(shè)立在歐洲發(fā)展基金（EDF）、歐洲鄰居政策等框架下的援助制度。
第三類(lèi)是大量涌現(xiàn)的各種非國(guó)家行為體與非政府間治理安排。“公私合作”是全球公共衛(wèi)生治理的重要趨勢(shì)，早在1978年，世界衛(wèi)生大會(huì)發(fā)表的《阿拉木圖宣言》就提出，要建立聯(lián)合國(guó)、政府和其他社會(huì)組織的“公私伙伴關(guān)系”（Public-Private-Partnership）。21世紀(jì)以來(lái)，非政府組織在全球公共衛(wèi)生治理中的作用日益顯現(xiàn)，通過(guò)提供資金、技術(shù)支持，與政府部門(mén)開(kāi)展合作。目前，在聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)正式登記的涉及公共衛(wèi)生治理的非政府組織達(dá)到上千個(gè)。其中以蓋茨基金會(huì)（Bill & Melinda Gates Foundation）、全球疫苗免疫聯(lián)盟（GAVI）、樂(lè)施會(huì)（Oxfam）、無(wú)國(guó)界醫(yī)生組織（Doctors Without Borders）、紅十字會(huì)（ICRC）、洛克菲勒基金會(huì)（Rockefeller Foundation）、卡特中心（The Carter Center）、福特基金會(huì)（Ford Foundation）等較為著名。
總體上看，除了聯(lián)合國(guó)與世衛(wèi)組織框架內(nèi)的公共衛(wèi)生治理安排，目前在聯(lián)合國(guó)框架外也形成了由諸多非政府組織、政府間組織以及由主權(quán)國(guó)家構(gòu)建的治理復(fù)合體。各治理安排間的平行、重疊、細(xì)分與利益多元化，加大了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的困難，整體上呈現(xiàn)合作型與沖突型碎片化并存的復(fù)雜態(tài)勢(shì)。而在治理碎片化態(tài)勢(shì)下，如何突破集體行動(dòng)困境、構(gòu)建國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力，以推動(dòng)多邊公共衛(wèi)生治理合作、應(yīng)對(duì)全球性公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)，就愈發(fā)具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。
中國(guó)新型國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力的建構(gòu)：以公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域?yàn)槔?/strong>
在全球公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域，中國(guó)通過(guò)數(shù)十年的努力已經(jīng)成為治理進(jìn)程的關(guān)鍵參與者。一方面，自1972年恢復(fù)在世衛(wèi)組織的合法席位以來(lái)，中國(guó)已是全球公共衛(wèi)生治理不可或缺的重要組成。另一方面，中國(guó)自身受到越來(lái)越多國(guó)際因素的影響。中國(guó)自身的發(fā)展和公共衛(wèi)生治理已經(jīng)與國(guó)際社會(huì)深度嵌套在一起。但同時(shí)也應(yīng)看到，相比于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)仍是全球公共衛(wèi)生治理進(jìn)程的“后來(lái)者”。面對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)更加多元復(fù)雜、大國(guó)地緣競(jìng)爭(zhēng)加劇以及世衛(wèi)組織權(quán)威性削弱等挑戰(zhàn)，中國(guó)如何在碎片化的全球公共衛(wèi)生治理格局中發(fā)揮獨(dú)特影響力乃至領(lǐng)導(dǎo)力成為重要課題。
實(shí)際上，圍繞中國(guó)在全球治理中的領(lǐng)導(dǎo)力問(wèn)題，學(xué)界已有不少探討，為進(jìn)一步的研究提供了借鑒和基礎(chǔ)。陳志敏、趙可金等人指出，中國(guó)應(yīng)該超越美西方傳統(tǒng)的等級(jí)性、自利性甚至強(qiáng)制性的領(lǐng)導(dǎo)力理論范式，構(gòu)建新的“建設(shè)性領(lǐng)導(dǎo)力”理論框架，以協(xié)商、共進(jìn)、吸引和賦權(quán)的方式，促進(jìn)國(guó)際社會(huì)共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[34]曹德軍等則認(rèn)為，中國(guó)展現(xiàn)的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力既不是施加壓力或不對(duì)稱(chēng)依賴(lài)的“脅迫式領(lǐng)導(dǎo)力”，也不是“胡蘿卜加大棒”的“推拉式領(lǐng)導(dǎo)力”，而是團(tuán)結(jié)引領(lǐng)全局、面向新挑戰(zhàn)的“創(chuàng)造式領(lǐng)導(dǎo)力”。[35]整體上看，既往對(duì)中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力的闡發(fā)為后續(xù)探討提供了良好基礎(chǔ)，但其中大多數(shù)闡發(fā)未對(duì)治理碎片化場(chǎng)景下中國(guó)所能發(fā)揮的獨(dú)特影響和作用進(jìn)行更為系統(tǒng)深入的探究，也普遍未更深入挖掘新時(shí)代中國(guó)在這方面所具備的獨(dú)特戰(zhàn)略?xún)?yōu)勢(shì)與傳統(tǒng)文化資源。
人類(lèi)命運(yùn)共同體對(duì)美西方理論與話(huà)語(yǔ)范式的超越。針對(duì)當(dāng)代國(guó)際關(guān)系與全球治理中所面臨的一系列發(fā)展和安全難題，2013年3月23日，習(xí)近平主席在莫斯科國(guó)際關(guān)系學(xué)院發(fā)表重要演講時(shí)首次提出人類(lèi)命運(yùn)共同體理念，指出隨著各國(guó)相互聯(lián)系、相互依存的程度空前加深，人類(lèi)“越來(lái)越成為你中有我、我中有你的命運(yùn)共同體”。針對(duì)全球治理體系變革等重大議題，習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)該共同推動(dòng)建立以合作共贏為核心的新型國(guó)際關(guān)系”。[36]在此基礎(chǔ)上，2020年中國(guó)提出構(gòu)建人類(lèi)衛(wèi)生健康共同體的設(shè)想，為國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生治理挑戰(zhàn)指出了新的路徑，也為探討構(gòu)建新型國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力提供了重要理論與實(shí)踐依據(jù)。
其一，區(qū)別于美西方話(huà)語(yǔ)體系對(duì)待“他者”的態(tài)度，人類(lèi)命運(yùn)共同體主張國(guó)際社會(huì)已經(jīng)形成了“你中有我、我中有你”的共同體，倡導(dǎo)同舟共濟(jì)、休戚與共、權(quán)責(zé)共擔(dān)的合作共贏精神。在這一理念的關(guān)照下，國(guó)際社會(huì)應(yīng)摒棄陣營(yíng)對(duì)峙、零和博弈的思維定式，共同攜手應(yīng)對(duì)日益涌現(xiàn)的各類(lèi)發(fā)展與安全議程。美利堅(jiān)大學(xué)教授、印度裔學(xué)者阿米塔夫·阿查亞指出，烏克蘭危機(jī)、中東局勢(shì)動(dòng)蕩、中美關(guān)系變化等一系列事件使美西方學(xué)界往往擔(dān)憂(yōu)以西方新自由主義為圭臬的世界秩序可能面臨崩塌，然而這種迷思實(shí)際上忽視了非西方在世界秩序中從來(lái)就占有的重要地位，世界從不是由西方獨(dú)自領(lǐng)導(dǎo)的，美西方雖然是世界秩序的重要組成，但必須正視與非西方等“他者”的共存，找到“自我”與“他者”訴求的結(jié)合點(diǎn)。[37]
其二，人類(lèi)命運(yùn)共同體倡導(dǎo)構(gòu)建共商、共建、共享的全球治理觀，建立真正多邊主義，指明了一條同美西方傳統(tǒng)治理理論與領(lǐng)導(dǎo)力范式根本不同的治理路徑。與美國(guó)等西方國(guó)家普遍將抽象的、超越現(xiàn)實(shí)之上的西式價(jià)值觀與意識(shí)形態(tài)作為其引領(lǐng)全球治理的出發(fā)點(diǎn)，試圖以同質(zhì)性干預(yù)、介入甚至改變國(guó)家的差異性、獨(dú)立性，打造“定于一尊”的治理模式與世界秩序，甚至將現(xiàn)代化等同于西方化的理念不同，人類(lèi)命運(yùn)共同體強(qiáng)調(diào)主權(quán)國(guó)家的平等性，以及各國(guó)實(shí)現(xiàn)發(fā)展與安全的模式的多樣性，因而提出各國(guó)間應(yīng)通過(guò)共商、共建、共享的路徑解決共同面對(duì)的全球治理問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)任何國(guó)家在謀求發(fā)展與安全利益時(shí)都應(yīng)兼顧其他國(guó)家的合理關(guān)切，以實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展和安全。
其三，人類(lèi)命運(yùn)共同體理念帶有很強(qiáng)的歷史唯物主義與社會(huì)實(shí)踐性指向。早在2017年1月18日于聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦總部發(fā)表的《共同構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體》的主旨演講中，習(xí)近平主席就明確指出：“各國(guó)相互聯(lián)系、相互依存，全球命運(yùn)與共、休戚相關(guān)”。[38]構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體取決于國(guó)際社會(huì)在不斷強(qiáng)化的共同利益和交往實(shí)踐中形成休戚與共的認(rèn)同。經(jīng)典馬克思主義作家認(rèn)為，實(shí)踐是客觀性與主觀性相統(tǒng)一的過(guò)程和活動(dòng)，既是改造世界的物質(zhì)性活動(dòng)，也受到人的主觀能動(dòng)性的影響。構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的實(shí)踐路徑反映的是一種不同于西方主流國(guó)際關(guān)系理論的世界觀，它不再把世界簡(jiǎn)單視為國(guó)家間政治經(jīng)濟(jì)博弈的大棋局，而是視為一個(gè)可以由國(guó)際社會(huì)的共同交往與實(shí)踐不斷塑造的場(chǎng)域。其強(qiáng)調(diào)實(shí)踐活動(dòng)的持續(xù)深入和變化讓人們能夠以新的視角觀察和思考各種國(guó)際性和地區(qū)性問(wèn)題；其中，共同的實(shí)踐建構(gòu)了共同的實(shí)踐知識(shí)，共同的實(shí)踐知識(shí)又反向強(qiáng)化了共同的實(shí)踐，而共同實(shí)踐、共同的知識(shí)和共同的思維邏輯則建構(gòu)出新的實(shí)踐共同體。[39]可以看到，人類(lèi)命運(yùn)共同體實(shí)際上是當(dāng)代國(guó)際社會(huì)交往、互動(dòng)和共同實(shí)踐的產(chǎn)物，而國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力則更多體現(xiàn)為對(duì)新時(shí)代國(guó)際社會(huì)共同實(shí)踐和交往的引領(lǐng)。這一對(duì)全球治理圖景的全新描述和設(shè)計(jì)深刻體現(xiàn)了經(jīng)典馬克思主義與中國(guó)傳統(tǒng)文化的特色。
對(duì)此，蘇長(zhǎng)和、秦亞青等學(xué)者進(jìn)一步指出，與美西方舊有的霸權(quán)式“領(lǐng)導(dǎo)”不同，“協(xié)商”（public deliberation）與“包容性多邊主義”將成為構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的重要路徑和特征。[40]人類(lèi)命運(yùn)共同體更多強(qiáng)調(diào)通過(guò)理念引領(lǐng)、協(xié)調(diào)合作、方向引導(dǎo)等軟性方式，而非通過(guò)強(qiáng)力或強(qiáng)制，吸引其他行為體參與及追隨，使跟隨者產(chǎn)生認(rèn)同與合作意愿，以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，增進(jìn)共同利益。這種領(lǐng)導(dǎo)力具有明顯的非排他性、非強(qiáng)制性與去等級(jí)性。
基于此，筆者認(rèn)為不同于西式語(yǔ)境下的霸權(quán)或主導(dǎo)權(quán)，中國(guó)在全球治理中將更多發(fā)揮協(xié)商者、示范者和協(xié)調(diào)者的作用，即主要通過(guò)平等、開(kāi)放的多邊協(xié)商，協(xié)助乃至推動(dòng)全球治理進(jìn)程，而中國(guó)的影響力與領(lǐng)導(dǎo)力則更多將體現(xiàn)在對(duì)多元行為體及治理機(jī)制的協(xié)調(diào)、引導(dǎo)和連接上。故此，當(dāng)今中國(guó)在全球治理進(jìn)程中的領(lǐng)導(dǎo)力將主要體現(xiàn)為一種新型的“協(xié)商型國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)”，其更多體現(xiàn)關(guān)系性權(quán)力的指向，即在共同共通利益的基礎(chǔ)上，通過(guò)協(xié)商管理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和彼此互動(dòng)，推動(dòng)多元行為體協(xié)調(diào)合作。而關(guān)系及互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的交互性及關(guān)系性權(quán)力的非排他性也意味著個(gè)體利益和“他者”利益是可以協(xié)調(diào)的。在這里，行為體通過(guò)堅(jiān)持多邊治理進(jìn)程的開(kāi)放性與對(duì)多樣性世界的包容，以協(xié)商和對(duì)話(huà)建立互信、化解分歧，構(gòu)建新型治理范式和領(lǐng)導(dǎo)力。在此，筆者將不同場(chǎng)景下施加影響或領(lǐng)導(dǎo)作用的方式及其背后的權(quán)力邏輯進(jìn)一步分為五類(lèi)（見(jiàn)表2）。
人類(lèi)衛(wèi)生健康共同體與中國(guó)的新型國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力。當(dāng)今世界正迎來(lái)全球治理體系的歷史性變革。這一變革不僅體現(xiàn)在大國(guó)實(shí)力消長(zhǎng)上，也展現(xiàn)在治理模式、制度和理念的變革上。應(yīng)該看到，雖然美國(guó)等西方國(guó)家在全球公共衛(wèi)生治理中固守傳統(tǒng)的“零和”思維，甚至在一系列問(wèn)題上加大對(duì)中國(guó)等新興大國(guó)的打壓抹黑，但在新的日益多元化多樣化的全球公共衛(wèi)生治理格局下，其所主張構(gòu)建的排他性“小圈子”勢(shì)必更加捉襟見(jiàn)肘。而作為新興發(fā)展中大國(guó)，中國(guó)始終堅(jiān)持共商共建共享的全球治理觀，[41]理應(yīng)在全球公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮自己獨(dú)特的連接與領(lǐng)導(dǎo)作用，推動(dòng)既有全球公共衛(wèi)生治理與國(guó)際秩序轉(zhuǎn)向更加平等的多邊主義，助力國(guó)際社會(huì)擺脫在全球治理中面臨的理論與實(shí)踐困境。
一方面，要倡導(dǎo)和深入挖掘人類(lèi)衛(wèi)生健康共同體的新型治理理念。以維護(hù)世界整體利益為出發(fā)點(diǎn)，超越簡(jiǎn)單的“國(guó)家利益中心主義”觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)多邊協(xié)商、合作等方式實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)利益與各國(guó)國(guó)家利益的統(tǒng)一，為世界公共衛(wèi)生治理貢獻(xiàn)新的中國(guó)智慧、中國(guó)方案。實(shí)際上，與西方國(guó)家不同，中國(guó)早在2500多年前的《國(guó)語(yǔ)》中就論述了“和實(shí)生物，同則不繼”的思想，強(qiáng)調(diào)尊重多元行為體的差異性、推動(dòng)多元行為體的和諧共處，反對(duì)盲目追求同一性。而人類(lèi)衛(wèi)生健康共同體理念將多元的世界視為一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，強(qiáng)調(diào)正是多元行為體的和合共進(jìn)，才能真正實(shí)現(xiàn)整個(gè)世界的共同利益。
另一方面，要推動(dòng)構(gòu)建開(kāi)放協(xié)作、互信共贏和可持續(xù)的全球公共衛(wèi)生治理體系。與美國(guó)一貫的霸權(quán)姿態(tài)相比，中國(guó)與聯(lián)合國(guó)和世衛(wèi)組織建立了良好的協(xié)作關(guān)系，并在遵循《國(guó)際衛(wèi)生條例》和其他核心準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，為世衛(wèi)組織提供各種支持。2012年至2020年，中國(guó)對(duì)世衛(wèi)組織的會(huì)費(fèi)承擔(dān)比例從第八位迅速上升至第二位。中國(guó)還深度參與、引導(dǎo)后疫情時(shí)代世衛(wèi)組織公共衛(wèi)生治理規(guī)則建設(shè)等議程，2023年5月世衛(wèi)組織宣布新冠疫情不再構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”后，中國(guó)明確支持世衛(wèi)組織牽頭新的“大流行協(xié)定”的談判磋商，為推進(jìn)協(xié)定起草發(fā)揮建設(shè)性作用。盡管“大流行協(xié)定”磋商案文尚未能達(dá)成最終共識(shí)，但中國(guó)仍將支持世衛(wèi)組織繼續(xù)牽頭“大流行協(xié)定”談判磋商，致力于解決大流行中的防疫公平性問(wèn)題。同時(shí)，中國(guó)積極倡導(dǎo)建設(shè)“健康絲綢之路”等新型公共衛(wèi)生治理平臺(tái)。目前，中國(guó)主導(dǎo)建立的涉及公共衛(wèi)生治理的新型機(jī)構(gòu)和融資工具包括亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行、絲綢之路基金等。與美國(guó)等西方國(guó)家不同，中國(guó)在推動(dòng)建設(shè)“健康絲綢之路”時(shí)明確宣示，將以平等互利的“協(xié)作”方式，而非簡(jiǎn)單的單方面“援助”開(kāi)展建設(shè)。
總之，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展迅猛的新興大國(guó)來(lái)說(shuō)，在更深度參與、引導(dǎo)全球公共衛(wèi)生治理變革的進(jìn)程中，要始終保持開(kāi)放、清醒的頭腦，汲取美國(guó)等西方大國(guó)過(guò)往在介入全球公共衛(wèi)生治理中的教訓(xùn)，避免追求單邊的、等級(jí)性、霸權(quán)式的領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)積極探索、構(gòu)建以協(xié)商、包容、互信、共贏和可持續(xù)為特征的新型國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力，建構(gòu)更加良性健康的中國(guó)與世界關(guān)系。
（本文系中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助項(xiàng)目與天津市教委2023年度社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目的階段性成果，后者項(xiàng)目編號(hào)：2023JWZD01；南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院碩士生李柯蔓對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）
注釋
[1][22]李慧明：《全球氣候治理制度碎片化時(shí)代的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)及中國(guó)的戰(zhàn)略選擇》，《當(dāng)代亞太》，2015年第4期。
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[4]A. F. Hof; M. G. J. den Elzen and D. P. van Vuuren, "Environmental Effectiveness and Economic Consequences of Fragmented Versus Universal Regimes: What Can We Learn from Model Studies," International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics, 2009, 9(1).
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[12][17]龐中英：《效果不彰的多邊主義和國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)赤字——兼論中國(guó)在國(guó)際集體行動(dòng)中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2010年第6期。
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[14]R. Gilpin, The Political Economy of International Relations, Princeton University Press, 1987, p. 86.
[15]R. O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton University Press, 1984, pp. 34-40.
[16]M. Eilistrup-Sangiovanni, Vigilantes Beyond Borders: NGO as Enforcers of International Law, Princeton University Press, 2022, pp. 4-21.
[18]M. Grubb and J. Gupta, "Leadership: Theory and Methodology," in J. Gupta and M. Grubb (eds.), Climate Change and European Leadership: A Sustainable Role for Europe, Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 2000, pp. 15-24.
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[20]E. M. Hafner-Burton; Miles Kahler et al., "Network Analysis for International Relations," International Organization, 2009, 63(3).
[21]Anne-Marie Slaughter, "America's Edge: Power in the Networked Century," Foreign Affairs, 2009, 88(1).
[23]約瑟夫·奈：《權(quán)力大未來(lái)》，王吉美譯，北京：中信出版社，2012年，第11～20頁(yè)。
[24]皮耶爾保羅·多納蒂：《關(guān)系社會(huì)學(xué)：社會(huì)科學(xué)研究的新范式》，劉軍譯，上海人民出版社，2018年，第32頁(yè)。
[25][27]See Q. Yaqing, A Relational Theory of World Politics, Cambridge University Press, 2018, pp. 45-50, 102-106.
[26]蘇長(zhǎng)和：《中國(guó)的軟權(quán)力——以國(guó)際制度與中國(guó)的關(guān)系為例》，《國(guó)際觀察》，2007年第2期。
[28]J. Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint and the Rebuilding of Order After Major Wars, Princeton University Press, 2001, pp. 50-61.
[29]N. Spicer; I. Agyepong; T. Ottersen et al., "It's Far Too Complicated: Why Fragmentation Persists in Global Health," Global Health, 2020, 16(1).
[30]Xinhua News Agency, "World Bank Approves 12-bln-USD for COVID-19 Vaccines to Support Developing Countries," https://www.chinadaily.com.cn/a/202010/14/WS5f86562ea31024ad0ba7e863.html.
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[32]I. Kickbusch, "Influence and Opportunity: Reflections on the US Role in Global Public Health," Health Affairs, 2017, 21(6).
[33]《新開(kāi)發(fā)銀行批準(zhǔn)70億元緊急援助貸款 支持中國(guó)疫后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)》，2024年10月8日，https://www.gov.cn/xinwen/2021-03/02/content_5589782.htm。
[34]陳志敏、周?chē)?guó)榮：《國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)與中國(guó)協(xié)進(jìn)型領(lǐng)導(dǎo)角色的構(gòu)建》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2017年第3期；趙可金：《全球治理知識(shí)體系的危機(jī)與重建》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線(xiàn)》，2021年第12期。
[35]曹德軍：《大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力塑造與中美國(guó)際公共產(chǎn)品供給路徑分析》，《社會(huì)科學(xué)文摘》，2024年第6期。
[36]習(xí)近平：《順應(yīng)時(shí)代前進(jìn)潮流 促進(jìn)世界和平發(fā)展》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年3月24日，第2版。
[37]《美國(guó)教授：世界秩序不是西方的專(zhuān)屬品，美國(guó)必須接受其他國(guó)家的崛起》， 2024年10月15日，https://cn.chinadaily.com.cn/a/202410/25/WS671b6d8ea310b59111d9ffb7.html。
[38]習(xí)近平：《共同構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年1月20日，第2版。
[39]秦亞青：《國(guó)際關(guān)系理論前沿》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2023年，第19～24頁(yè)。
[40]蘇長(zhǎng)和：《從關(guān)系到共生——中國(guó)大國(guó)外交理論的文化和制度闡釋》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2016年第1期；秦亞青：《世界秩序的變革：從霸權(quán)到包容性多邊主義》，《亞太安全與海洋研究》，2021年第2期。
[41]張守燕：《建立更加公正合理有效的全球治理體系》，《國(guó)家治理》，2025年第2期。
責(zé) 編∕桂 琰 美 編∕周群英
The Fragmentation of Global Governance and the Building of China's International Leadership
— Taking Global Public Health Governance as an Example
Fu Yu
Abstract: In recent years, the global multilateral governance process has encountered obstacles, and the problems of governance fragmentation and leadership deficiency have become increasingly prominent. Taking global public health governance as an example, as the governance entities shift from the inter-governmental multilateral mechanisms under the framework of the United Nations and the World Health Organization to a complex composed of multiple dimensions and diverse actors, the authority of the World Health Organization is under threat. In January 2025, US President Donald Trump signed an executive order to announce the withdrawal of the United States from the World Health Organization, which further exacerbated the risks of governance fragmentation and leadership deficiency. In the fragmented scenario, how to overcome the dilemmas of collective action and build international leadership has become a hot topic of academic debate. The concept of a community of shared future for humanity transcends the inherent cognitive framework of international leadership held by Western countries such as the United States, advocating the construction of a new leadership paradigm based on respect for differences and diversity, and shared consultation, construction, and sharing, which contributes new solutions to promoting global governance.
Keywords: global public health governance, fragmentation, a community of shared future for humanity, China's international leadership
