習(xí)近平總書記指出：“要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，處理好中心城市和區(qū)域發(fā)展的關(guān)系，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。”[1]2025年7月召開的中央城市工作會議提出：“我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。”這一重大判斷，標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入新的發(fā)展階段，我們應(yīng)深刻把握、主動適應(yīng)形勢變化，穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，確保其長期建設(shè)質(zhì)效。
適應(yīng)新的人口環(huán)境和條件
當(dāng)前，推進(jìn)中國式現(xiàn)代化面臨新的人口環(huán)境和條件，“人口發(fā)展呈現(xiàn)少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化等明顯的趨勢性特征”[2]。城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)適應(yīng)新的人口形勢，倡導(dǎo)居家養(yǎng)老、推動社區(qū)適老化改造，發(fā)展鄉(xiāng)村養(yǎng)老，在車站、機(jī)場等場所推進(jìn)公共設(shè)施適老化，借助5G和低空飛行器等技術(shù)加快醫(yī)療保障普及。部分小城鎮(zhèn)人口流失，是區(qū)域人口增減分化的顯著表現(xiàn)之一，不僅會增加大城市負(fù)擔(dān)，也削弱小城鎮(zhèn)的“三農(nóng)”服務(wù)功能。可對部分小城鎮(zhèn)進(jìn)行改造，提升產(chǎn)業(yè)、形態(tài)、人文和服務(wù)特色；推動大城市醫(yī)院學(xué)校定向兼并小城鎮(zhèn)醫(yī)院和中小學(xué)，提升公共服務(wù)質(zhì)量；探索公務(wù)人員與常住人口比例式削減的安排，將財(cái)政資源更多用于民生保障。
長三角、珠三角和粵港澳大灣區(qū)等城市群，依托完整的產(chǎn)業(yè)鏈與龐大的企業(yè)集群，正成為我國人口集聚的核心區(qū)域。依據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，一些大都市區(qū)在國家人口峰值后仍呈加快集聚趨勢。例如，東京人口持續(xù)增長逾50年、巴黎超過120年、紐約超過200年。需要將宜居宜業(yè)作為城市發(fā)展導(dǎo)向，在超大城市外圍有序布局衛(wèi)星城，并依托高鐵網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，推動三四線城市煥發(fā)活力，帶動沿線中小城鎮(zhèn)發(fā)展成為養(yǎng)老和旅游的重要節(jié)點(diǎn)。
把握住房需求和機(jī)動化出行趨勢
習(xí)近平總書記指出，“積極實(shí)施城市更新行動，增強(qiáng)發(fā)展?jié)摿?、?yōu)化發(fā)展空間，推動城市業(yè)態(tài)、功能、品質(zhì)不斷提升”。[3]國際貨幣基金組織研究顯示，法國、日本等國城鎮(zhèn)化后人均住房面積為35—40平方米，而我國已超過這一數(shù)值。根據(jù)住建部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2023年底，我國城鎮(zhèn)人均住房建筑面積超過40平方米。
當(dāng)前，房地產(chǎn)業(yè)向新發(fā)展模式平穩(wěn)過渡，城鎮(zhèn)居民住房需求正在發(fā)生新的變化。未來，建設(shè)用地供給應(yīng)與城鎮(zhèn)人口變化同步掛鉤，超大城市可以探索合作建房、共有產(chǎn)權(quán)房等，在有效解決低收入群體住房困難的同時(shí)，以“人民城市人民建”的理念，動員民眾自主更新老舊住房，共同推進(jìn)城市更新。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等15部門發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)縣城綠色低碳建設(shè)的意見》，我國縣城建成區(qū)人口密度應(yīng)控制在每平方公里0.6萬至1萬人，居民主要依靠公共交通和自行車即可滿足出行需求。在此背景下，城鎮(zhèn)化工作需要把握住房需求和機(jī)動化出行水平的變化趨勢，推動大城市實(shí)現(xiàn)有機(jī)疏散，避免空間扁平化和美國式郊區(qū)化；在嚴(yán)格的空間規(guī)劃和總量管控下，使農(nóng)村建設(shè)用地有序進(jìn)入城市土地市場；推進(jìn)城鄉(xiāng)緊湊化改造，通過節(jié)約用地實(shí)現(xiàn)減量化發(fā)展。
抓住能源資源利用和碳排放拐點(diǎn)
2020年9月22日，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上提出，中國將采取更加有力的政策和措施，“二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”。如期實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，成為城鎮(zhèn)化工作的重要導(dǎo)向。在“雙碳”目標(biāo)背景下，清潔化、高效化和可再生能源將加快推動能源消費(fèi)進(jìn)入拐點(diǎn)。我國蘊(yùn)藏著巨大的太陽能、風(fēng)能等潛力，各級各地正加快太陽能、風(fēng)能和生物質(zhì)能源等產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局。
按照“環(huán)境庫茲涅茨曲線”理論，工業(yè)化初期人均生產(chǎn)總值增長往往伴隨環(huán)境污染加劇，而當(dāng)人均生產(chǎn)總值突破一萬美元后，污染水平會逐漸下降。我國在快速城鎮(zhèn)化階段，城市污染問題曾較為突出，加重大氣、水體和土壤的環(huán)境壓力。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展期，全國各級城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例、地表水優(yōu)良斷面比率均已超過80%，空氣和水質(zhì)等指標(biāo)實(shí)現(xiàn)了大幅改善，這意味著我國已跨過環(huán)境庫茲涅茨曲線的拐點(diǎn)。英國在上世紀(jì)70年代實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，并規(guī)劃在2050年實(shí)現(xiàn)碳中和，過渡期約為70年。我國的“雙碳”目標(biāo)從碳達(dá)峰到碳中和的過渡期僅為30年，要完成這一跨越式進(jìn)程，需政府、企業(yè)、公眾的多方參與、共同努力。
保持城市獨(dú)特歷史文脈和城鎮(zhèn)風(fēng)貌
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要保護(hù)好前人留下的文化遺產(chǎn)，包括文物古跡，歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村，歷史街區(qū)、歷史建筑、工業(yè)遺產(chǎn)，以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，不能搞‘拆真古跡、建假古董’那樣的蠢事。”[4]在我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的前期，部分城市興建造型夸張、脫離地域特色的“大、洋、怪”建筑，部分地區(qū)形成“千城一面”的單調(diào)格局。這不僅削弱城市與自然環(huán)境的有機(jī)聯(lián)系，更導(dǎo)致承載集體記憶的歷史街區(qū)和建筑遭到不可逆的破壞。
國際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)城鎮(zhèn)化進(jìn)入成熟階段后，歷史文脈往往成為城市核心競爭力和獨(dú)特魅力，是一種高等資源。當(dāng)前，需警惕各類“偽文脈”項(xiàng)目，如千篇一律的仿古商業(yè)街、無中生有的古鎮(zhèn)和浮夸的巨型雕塑等，要堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先”的基本原則，按照文化遺產(chǎn)的規(guī)范來進(jìn)行修復(fù)。同時(shí)要防范城鄉(xiāng)一體化實(shí)施中的簡單化傾向，避免建設(shè)用地增減掛鉤政策執(zhí)行中對鄉(xiāng)村文化和旅游資源造成破壞。
系統(tǒng)提升城市風(fēng)險(xiǎn)防控能力和韌性水平
今年7月召開的中央城市工作會議提出，“強(qiáng)化城市自然災(zāi)害防治，統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理”。我國有不少城市面臨著多種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的威脅，從地理?xiàng)l件看，我國地處地震活躍帶，一些城市選址于古斷層之上；從建設(shè)方式看，一段時(shí)期以來“重地上輕地下”的發(fā)展模式，導(dǎo)致城市生命線系統(tǒng)存在結(jié)構(gòu)性缺陷；從城市特征看，高密度人口聚集和緊湊型空間布局進(jìn)一步放大災(zāi)害影響。面對日益頻繁的極端氣候和持續(xù)增長的人口流動性，傳統(tǒng)防減災(zāi)模式已難以適應(yīng)新形勢。在此背景下，推進(jìn)韌性城市建設(shè)，系統(tǒng)提升城市災(zāi)害防御和應(yīng)對能力，成為應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的必由之路。
我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程雖然已經(jīng)取得決定性成就，但仍然面臨許多新的挑戰(zhàn)。城市發(fā)展既是當(dāng)前諸多問題的集中體現(xiàn)，也是破解這些難題的關(guān)鍵所在。未來，應(yīng)充分發(fā)揮城市群的引領(lǐng)作用，廣泛融合人工智能、5G、智慧城市、可再生能源等新技術(shù)，打造更加綠色、宜居的城市環(huán)境；通過推進(jìn)生態(tài)修復(fù)、改善人居、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展；依托國家中心城市建設(shè)，高效集聚要素資源，充分發(fā)揮我國制度優(yōu)勢，積極應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)，以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)，推動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。
【本文作者為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部原副部長】
注釋略
責(zé)編：董惠敏／美編：石 玉