摘要 憲法乃一國(guó)之根本大法，是治國(guó)安邦的總章程。依憲治國(guó)是新中國(guó)民主、法治發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是改革、開(kāi)放的現(xiàn)實(shí)必然。依憲治國(guó)的最基本意涵就是完整、嚴(yán)格地實(shí)施現(xiàn)行憲法，其意涵的合邏輯延伸就是賴以實(shí)施的憲法必須是一部?jī)?yōu)良的憲法。依照憲法治國(guó)能制約權(quán)力專橫，防止權(quán)力腐敗，凝聚全民共識(shí)，堅(jiān)定人民對(duì)法治發(fā)展的信心，給予人民關(guān)于未來(lái)的良好預(yù)期，為執(zhí)政黨提供最堅(jiān)實(shí)的合法性基礎(chǔ)。要實(shí)現(xiàn)依憲治國(guó)，當(dāng)下最急需的是執(zhí)政黨依法執(zhí)政、提高人大的地位、尊重司法規(guī)律。

關(guān)鍵詞 依憲治國(guó) 依法執(zhí)政 人大地位 司法規(guī)律

憲法共識(shí)是最根本的國(guó)家共識(shí)

依憲治國(guó)這一理論主張和治國(guó)綱領(lǐng)在當(dāng)下已取得基本社會(huì)共識(shí)，但這一共識(shí)的取得卻經(jīng)歷了漫長(zhǎng)而艱難的過(guò)程。2004年，亦即新中國(guó)成立55周年后，國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人才明確提出：“依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政。”①2012年，習(xí)近平主席再次重申：“依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。”②依憲治國(guó)作為治國(guó)執(zhí)理政的根本理念被確立的艱難，其實(shí)深刻表征了中國(guó)民主、法治發(fā)展的艱難。

在一個(gè)全新的國(guó)家性質(zhì)之下，國(guó)家的治理形式、治理技術(shù)是否必須完全推倒重來(lái)，這是在經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期摸索并付出巨大代價(jià)后才逐步認(rèn)識(shí)清楚的。中國(guó)共產(chǎn)黨曾經(jīng)是一個(gè)依靠槍桿子取得政權(quán)的革命黨，其所抱持的革命理念和意識(shí)形態(tài)使其懷有一種浪漫主義的使命期許，即：不僅要砸碎一個(gè)舊世界，還要建設(shè)一個(gè)世界。為此她意欲摒棄一切舊的上層建筑，這其中首要的是廢除舊的法權(quán)。1949年2月22日，中共中央頒布了《關(guān)于廢除國(guó)民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》(以下簡(jiǎn)稱《指示》)，全文不長(zhǎng)，1000多字，但里面的幾個(gè)核心觀點(diǎn)頗值得關(guān)注。第一，“廢除國(guó)民黨的《六法全書》，人民的司法工作以人民的新的法律作依據(jù)”;第二，“在人民的新的法律還沒(méi)有系統(tǒng)地發(fā)布以前，則應(yīng)該以共產(chǎn)黨的政策以及人民政府與人民解放軍所已發(fā)布的各種綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議作依據(jù)”;第三，“司法機(jī)關(guān)應(yīng)該經(jīng)常以蔑視和批判國(guó)民黨《六法全書》及其他一切反動(dòng)法律、法令的精神，以蔑視和批判歐美日本資本主義國(guó)家的一切反人民的法律、法令的精神，來(lái)從事法制建設(shè)”?！吨甘尽钒l(fā)布以后，1949年3月，華北人民政府發(fā)布的訓(xùn)令《廢除國(guó)民黨的六法全書及其一切反動(dòng)法律》和同年9月中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一次全體會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第17條，也都重申了中國(guó)共產(chǎn)黨的這一立場(chǎng)。至此以后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)法律界都在為法律的階級(jí)性和繼承性爭(zhēng)論不休，法制所蘊(yùn)含的制度文明要素在這種爭(zhēng)論下被深度遮蔽，由此而決定了新中國(guó)法制發(fā)展的一種特殊路徑：革命話語(yǔ)籠罩法治話語(yǔ)，最高領(lǐng)導(dǎo)人和主管政法的主要負(fù)責(zé)人的法理念和法思想，對(duì)法制發(fā)展的方向和品質(zhì)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，這其中領(lǐng)導(dǎo)人的見(jiàn)識(shí)和閱歷又成為決定民主、法制的發(fā)展態(tài)樣的關(guān)鍵條件。③1954年，毛澤東主席親自參與起草的憲法頒布施行，但54年憲法很快即被虛置。“文化大革命”期間，國(guó)家陷入“無(wú)法無(wú)天”狀態(tài)，直到1979年，中共中央才重新強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，并提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法制建設(shè)方針?？梢?jiàn)，建國(guó)之后的前30年，整個(gè)中國(guó)社會(huì)對(duì)法制的地位和作用認(rèn)識(shí)是十分模糊并且搖擺不定的。只有在經(jīng)歷了文革十年劫難后，人們才深刻認(rèn)識(shí)到，沒(méi)有法制就沒(méi)有國(guó)家長(zhǎng)治久安。

對(duì)革命戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)的路徑依賴，曾經(jīng)是建國(guó)后很長(zhǎng)一段時(shí)間主導(dǎo)治國(guó)理政的基本思維范式。大規(guī)模的群眾動(dòng)員、階段式的戰(zhàn)役總體行動(dòng)、自上而下的嚴(yán)格服從、因情而變的政策驅(qū)動(dòng)、政治動(dòng)員下的對(duì)超常精神意志的重視等，都是極富成效的革命勝利法寶，以致于進(jìn)入和平建設(shè)時(shí)期，執(zhí)政黨乃至整個(gè)國(guó)家體制很難擺脫對(duì)上述經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降淖鸪绾头滦?。運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法直至今天還被反復(fù)襲用，其根源也與此種路徑依賴大有關(guān)系。

從比較法的角度看，西方政黨的運(yùn)行是以選舉為中心來(lái)展開(kāi)的，選舉是政黨獲取、執(zhí)掌權(quán)力的“合法性”方式，政黨一旦進(jìn)入權(quán)力體制之中，它自身就成為一個(gè)被監(jiān)視和控制的對(duì)象，在嚴(yán)格的法治主義背景下，執(zhí)政黨的權(quán)力邊界頗為清晰;中國(guó)執(zhí)政黨執(zhí)政的“合法性”并不依靠周期性的選舉“授權(quán)”，而是來(lái)自于“革命成功的事實(shí)”和“改革開(kāi)放的實(shí)效”，黨締造軍隊(duì)、創(chuàng)立國(guó)家的事實(shí)即使黨成為國(guó)家、軍隊(duì)的當(dāng)然領(lǐng)導(dǎo)者。執(zhí)政黨的組織和執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力由于沒(méi)有具體的法律可以依憑，其權(quán)力的邊界是極為模糊的，所以立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)都可以最終歸結(jié)到黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)這一元中，黨對(duì)所有國(guó)家權(quán)力的干預(yù)似乎也成為當(dāng)然之義。但黨的角色與國(guó)家機(jī)關(guān)的角色若無(wú)區(qū)隔，那么，通過(guò)法治建立權(quán)力運(yùn)行秩序幾無(wú)可能，依憲治國(guó)更是無(wú)從談起。

憲法共識(shí)是最根本的國(guó)家共識(shí)。在中國(guó)當(dāng)下這樣階層眾多、利益多元的社會(huì)環(huán)境里，人們的觀念、見(jiàn)解必然形形色色。如何避免因觀念的歧見(jiàn)造成行動(dòng)的沖突，如何防止因利益的紛爭(zhēng)引發(fā)彼此的對(duì)抗，如何消弭各人自以為是而帶來(lái)的社會(huì)混沌無(wú)序，意識(shí)形態(tài)、宗教信仰、道德、法律無(wú)疑都是重要調(diào)節(jié)手段。但只有通過(guò)理性協(xié)商、全民討論并借由一套縝密的立憲程序外化而成的憲法，才能凝聚全民最大的共識(shí)，并具有最強(qiáng)的穩(wěn)定性、權(quán)威性。憲法乃一國(guó)之根本大法，是治國(guó)安邦的總章程。

依照憲法執(zhí)政為執(zhí)政黨提供了最堅(jiān)實(shí)的合法性基礎(chǔ)。打江山、坐江山，改革開(kāi)放的政績(jī)實(shí)效曾是執(zhí)政黨執(zhí)政的重要依據(jù)，但依憲執(zhí)政則是執(zhí)政黨未來(lái)長(zhǎng)期執(zhí)政的最重要前提。憲法能把執(zhí)政黨的意志轉(zhuǎn)化為人民的根本意志，實(shí)現(xiàn)黨的意志和人民意志的根本統(tǒng)一;憲法確立黨的民主與人民民主發(fā)展的輕重緩急秩序，避免中國(guó)民主發(fā)展陷于民粹和僵滯;憲法確立了執(zhí)政黨的憲法地位，使執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)有了憲法和法律的支撐與保障;憲法要求“一切政黨和社會(huì)組織必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，從而能夠厘清黨的行為與國(guó)家行為的邊界，確保憲法和法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

依照憲法治國(guó)能制約權(quán)力專橫，防止權(quán)力腐敗。絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，這是被歷史反復(fù)證明過(guò)的普適性真理。法治能夠規(guī)約權(quán)力，民主能夠讓權(quán)力謙卑，這亦是政治文明的一條重要規(guī)律。作為民主制度產(chǎn)物的憲法能夠借由人民代表大會(huì)的授權(quán)與監(jiān)督制度、公民言論自由制度、真實(shí)的選舉制度，來(lái)保證權(quán)力源于民、屬于民、依于民、歸于民，從而展現(xiàn)社會(huì)主義民主的真諦;憲法，規(guī)定的預(yù)算決算制度、審計(jì)制度、財(cái)政稅收制度，如能嚴(yán)格恪守，則可以打造一個(gè)廉能政府，防止政府權(quán)力無(wú)限地?cái)U(kuò)張;憲法確立的公民基本權(quán)利制度構(gòu)成政府權(quán)力的邊界和政府施政的目的，而司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照憲法、法律行使職權(quán)，則能有效防范公權(quán)侵犯公民利益，形塑公平、正義的保護(hù)者的高大形象。

依照憲法治國(guó)能給予人民關(guān)于未來(lái)的良好預(yù)期，并能為人民提供夢(mèng)想成真的機(jī)會(huì)。盡管關(guān)于幸福的理解有著強(qiáng)烈的主觀向度，但人格有尊嚴(yán)、權(quán)利有保障、發(fā)展有機(jī)會(huì)、未來(lái)有預(yù)期，卻是構(gòu)成最大公約數(shù)的幸福衡量標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)有著由法律、法規(guī)、條例、政策構(gòu)成的多種行為準(zhǔn)則體系，但只有以憲法為根本的行為準(zhǔn)則，才能力避準(zhǔn)則林立造成人們行為選擇的無(wú)所適從，以憲法為核心的法治統(tǒng)一，實(shí)質(zhì)是引領(lǐng)人民生活的行為判斷標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一;憲法能夠把人民當(dāng)家做主、自由自主支配生活的訴求制度化、法治化，使其“不以領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不以領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變”，從而避免因權(quán)力的恣意帶來(lái)社會(huì)生活的彷徨無(wú)措;對(duì)憲法的忠誠(chéng)集中表征了對(duì)國(guó)家、民族的忠誠(chéng)，憲法被尊重和恪守，是人民對(duì)國(guó)家、民族抱有信心的力量源泉。