我們課題組對該項目的公眾參與問題進(jìn)行了評估。
本次評估主要采用了四種方法:
(1)文獻(xiàn)收集與整理:社會評價報告編寫人員查閱了大量有關(guān)社會評價、文獻(xiàn)資料及當(dāng)?shù)氐慕y(tǒng)計資料,并走訪了政府有關(guān)部門,從中收集了大量有關(guān)土地征用、拆遷安置的政策,以及有關(guān)弱勢群體的補(bǔ)償安置政策及供暖優(yōu)惠政策等。
(2)座談會:本次社會評價報告編寫人員與項目相關(guān)人員共召開了5次座談會。
(3)訪談:社會評價報告編寫人員走訪了一些典型的鍋爐房和社區(qū),與受影響人員及受益群眾進(jìn)行了訪談,了解他們對本項目的看法,以及本項目的建設(shè)可能對他們造成的影響。
(4)問卷調(diào)查:針對受影響的鍋爐房臨時工進(jìn)行了抽樣調(diào)查,共回收有效調(diào)查問卷 142份(占全體鍋爐工19%)。
本項目建設(shè)將造成87座鍋爐房關(guān)閉,包括國有供熱公司經(jīng)營管理的26座,企事業(yè)單位經(jīng)營管理的55座,民營鍋爐房6座,直接受影響的鍋爐工742人。
本項目主要的利益相關(guān)者包括:受征地影響的村委會,受供熱服務(wù)的居民、弱勢群體,原來的供熱方(小鍋爐業(yè)主)、承包經(jīng)營方(小鍋爐經(jīng)營者),小鍋爐房固定工、小鍋爐臨時工,當(dāng)?shù)卣?、業(yè)主單位、設(shè)計單位和實(shí)施機(jī)構(gòu)。
對于這些受影響人,評估小組深入幾個有代表性的鍋爐房,對小鍋爐房的業(yè)主、受影響職工進(jìn)行了訪談,了解他們對項目的看法以及可能對他們造成的影響。同時,針對受影響的小鍋爐房的鍋爐工(正式工和臨時工),專門做了一次問卷調(diào)查(抽樣19%)。本次問卷對國營的、民營的和企事業(yè)單位自管鍋爐房都進(jìn)行了調(diào)查,共對142名鍋爐工進(jìn)行了有效問卷調(diào)查,其中93.7%為男性;城區(qū)81人,農(nóng)村61人(大多數(shù)為城郊);年齡基本在18~60歲之間,其中40~60歲的占調(diào)查總?cè)藬?shù)的64.5%,60歲以上的1人,調(diào)查人口中少數(shù)民族有4人(為滿族和蒙族),文化程度主要以初中為主,占調(diào)查總?cè)丝诘?3%。
從調(diào)查結(jié)果看,關(guān)閉小鍋爐對這些鍋爐臨時工有一定影響,但不是很大,因為在鍋爐房打工收入占總收入比重在50%以上的僅為27.5%。這些受影響的臨時工在非采暖期,大部分都在外面打工或回家種地。某縣的勞動力就業(yè)市場用工需求較大,工作也比較好找。我們在做安置意愿調(diào)查時發(fā)現(xiàn),大部分鍋爐房的正式工人都還希望到新的集中供熱公司中做正式工,而鍋爐房的臨時工人一部分也希望到集中供熱公司中做臨時工。如果不能安置,希望政府提供一些就業(yè)信息,他們好自己找工作。他們的安置意愿見表2。
評估小組人員在走訪了各類受影響人群之后,與政府項目辦進(jìn)行了溝通,召開了座談會,把訪談的情況對項目單位進(jìn)行了介紹,并分析了項目潛在的社會風(fēng)險。其中最為關(guān)鍵的是由于項目建設(shè)導(dǎo)致61座小鍋爐房關(guān)閉,從而使鍋爐房經(jīng)營者和承包者經(jīng)濟(jì)受損,還會使647名季節(jié)性臨時工人失業(yè)。如果不能妥善安置這部分關(guān)閉的小鍋爐房的業(yè)主、承包人和員工,就有可能造成新的貧困人群和一系列社會問題。
評估組經(jīng)過與政府項目辦和項目單位協(xié)商,提出了減緩風(fēng)險的措施。其中一個建議是廣泛的公眾參與。不僅在項目實(shí)施前要進(jìn)行廣泛的公眾參與,在整個項目建設(shè)的過程中,也要進(jìn)行廣泛的公眾參與,認(rèn)真聽取各種利益相關(guān)者的意見,把隱藏的問題及早暴露出來,以利于項目的實(shí)施。通過各種媒體宣傳集中供熱項目,使老百姓更多地了解項目的建設(shè)和運(yùn)行,積極參與到項目的建設(shè)過程中來。
我們的評估取得了明顯效果,主要表現(xiàn)為:首先,根據(jù)社評小組提出的建議,項目辦決定建立一個長期的項目監(jiān)測機(jī)制,由省、市項目辦負(fù)責(zé)內(nèi)部監(jiān)測,并聘請外部獨(dú)立監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行半年一次的獨(dú)立監(jiān)測評估;其次,在項目實(shí)施前,政府將與受影響人進(jìn)行廣泛的協(xié)商,了解他們的實(shí)際困難,積極聽取他們的意見,并且準(zhǔn)備利用電視、廣播、報紙等媒體對項目進(jìn)行告知和宣傳;第三,對于關(guān)閉小鍋爐房造成的業(yè)主和承包人的經(jīng)濟(jì)損失,以及關(guān)閉小鍋爐房造成的固定工和臨時工的失業(yè)問題,政府決定在項目實(shí)施前盡快出臺政策,制定詳細(xì)的安置計劃,盡量降低業(yè)主和承包人的經(jīng)濟(jì)損失,減低小鍋爐工的收入損失;第四,施工期間和運(yùn)行期間需要的大量工作崗位,以關(guān)閉小鍋爐房受影響的工人作為用工首選。
以上案例說明,傳統(tǒng)的行政管理模式使公共部門績效管理權(quán)力主要掌握在領(lǐng)導(dǎo)人或上級組織手中,公眾只有在被邀請時才能參與到政府績效管理中去,公眾評議的結(jié)果往往也只是作為一種參考,對政府工作的改進(jìn)往往沒有起到根本作用。因此,必須大力推進(jìn)我國政府績效管理形成的制度體系建設(shè),大力破除公眾參與的制度障礙。就公眾本身而言,他們不但希望參與這一過程,而且還希望這種參與是直接式的。然而,調(diào)查結(jié)果卻表明,公眾的實(shí)際參與程度仍然偏低,并且更多地表現(xiàn)為間接參與。不難理解的是,這種主要由政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員設(shè)計和選擇的績效管理模式會更多地注重機(jī)構(gòu)內(nèi)部的預(yù)算、管理等需求或政治領(lǐng)導(dǎo)的需求,而不能很好地顧及公眾的需求與理解力。
政府要想讓公民參與政府績效管理,并達(dá)到一定的效果,就需要一批具有一定評估知識水平的公民來參與評估。目前,很多公民本身不具備有序參與的知識,又不能按照公民意愿來評估,評估出來的結(jié)果與大家的期望相去甚遠(yuǎn),不能保證效益和效率等專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)的突顯。雖然公眾有很多機(jī)會可以直接參與政府績效管理,但采取間接形式也可以有效地表達(dá)公共意志。如:在設(shè)計與選擇績效指標(biāo)時,政府部門會從公眾滿意度或?qū)姷呢?zé)任感角度出發(fā),選擇能夠體現(xiàn)公眾意志的指標(biāo)。當(dāng)然,也有些地方為了更多地吸收公眾直接參與績效管理,采取了一些創(chuàng)新的做法以提升特定的政府服務(wù)與全面的政府績效管理的質(zhì)量。但是,大多情況下,相對于管理需求與預(yù)算需求而言,政府機(jī)構(gòu)更有可能漠視公眾意志,導(dǎo)致公眾的直接參與機(jī)會比較有限。