黨的十八大政治報告指出：“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑”。這是我們開展農(nóng)村工作的指導(dǎo)方針。最近，有位外國朋友拿著十八大文件，指著這兩句話問我：“第一句話，我明白，第二句話，我不懂，為什么說城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑？”我向他作了解釋。中國的“三農(nóng)”問題長期解決不好的重要原因，是因為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的障礙。“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實質(zhì)是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制”[1]。目的是從根本上解決好“三農(nóng)”問題。

一、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的由來

20世紀(jì)50年代初期，我們國家進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)。為了在以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主體的基礎(chǔ)上實現(xiàn)工業(yè)化，我們學(xué)習(xí)蘇聯(lián)社會主義模式和經(jīng)驗，逐步建立并形成了計劃經(jīng)濟(jì)體制。這個體制是一個龐大的體系，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是其中的一個重要組成部分，是為計劃經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)的。

所謂中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，是指：在全國實行城鄉(xiāng)分治的戶籍制度，把全部居民分成農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，一經(jīng)登記入冊，一般就不能變更。非農(nóng)業(yè)戶口的人從事二、三產(chǎn)業(yè)，基本上都居住在城鎮(zhèn)，稱為城市居民。農(nóng)業(yè)戶口的人，從事農(nóng)業(yè)，絕大多數(shù)都居住在農(nóng)村，稱為農(nóng)民。1960年代初，國家實行嚴(yán)格的戶籍管理制度以后，農(nóng)業(yè)戶籍人口很難轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，或成為城市居民。政府對城市、對市民實行一種政策，對農(nóng)村、對農(nóng)民實行另一種政策。例如，在城市實行生產(chǎn)資料的全民所有制和大集體所有制，在農(nóng)村則實行生產(chǎn)資料的集體所有制；再如醫(yī)療衛(wèi)生，在城市對公務(wù)員、干部實行公費醫(yī)療，對工人實行勞保醫(yī)療，在農(nóng)村對農(nóng)民則實行合作醫(yī)療，農(nóng)民自費。還有像就業(yè)、教育、社會保障、住房、基礎(chǔ)設(shè)施等民生事業(yè)方面的政策也都是不一樣的，學(xué)者對此概稱為“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”[2]。

這種中國特有的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)始發(fā)于計劃經(jīng)濟(jì)體制初建時期。早在1949年6月毛澤東寫的《論人民民主專政》里就說：“嚴(yán)重的問題是教育農(nóng)民。農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)是分散的，根據(jù)蘇聯(lián)的經(jīng)驗，需要很長的時間和細(xì)心的工作，才能做到農(nóng)業(yè)社會化。沒有農(nóng)業(yè)的社會化，就沒有全部的鞏固的社會主義”[3]。他當(dāng)時的設(shè)想是按蘇聯(lián)集體農(nóng)莊的模式，把農(nóng)民組織起來。1951年中共中央做出了在農(nóng)村推行農(nóng)業(yè)互助合作的決定，為此專門成立中共中央農(nóng)村工作部。通過互助組、初級農(nóng)業(yè)合作社、高級農(nóng)業(yè)合作社、人民公社，一步步地把億萬農(nóng)民組織了起來。在經(jīng)濟(jì)上實行全部生產(chǎn)資料集體所有制，集體經(jīng)營、集體勞動，按勞動工分分配。在政治上實行政社合一、一大二公，人民公社既是政權(quán)組織，也是集體經(jīng)濟(jì)單位。又通過城鄉(xiāng)分治的戶籍制度，嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，確立了城鄉(xiāng)分割的格局，實際也就是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)體制的形成。

這種體制，來源于蘇聯(lián)集體農(nóng)莊體制，但并不相同，蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊，規(guī)模只相當(dāng)于人民公社之下的生產(chǎn)大隊，不實行政社合一，也沒有我們城鄉(xiāng)分治的戶籍制度。我們的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制和劉易斯的經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)也是不同的。劉易斯的二元結(jié)構(gòu)，是從產(chǎn)業(yè)范疇講的，主要是論述勞動力從農(nóng)業(yè)流向二三產(chǎn)業(yè)的原因、過程及其后果。但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這個概念及其分析框架和方法對我們學(xué)界有影響。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這個概念，在20世紀(jì)80年代被引用，到1980年代后期就有學(xué)者引來分析中國的城鄉(xiāng)關(guān)系問題，到1990年代以后，這類研究就比較多了，逐漸成為學(xué)界、政界的共識。

二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特征

中國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特征，把全國的公民分成兩類，對城市居民和農(nóng)民實行不平等的政策。這個思想來源于蘇聯(lián)。蘇聯(lián)在城市實行全民所有制，工人階級是領(lǐng)導(dǎo)階級，是建設(shè)社會主義的主體。在農(nóng)村、在集體農(nóng)莊實行集體所有制，集體農(nóng)莊未來也要過渡、轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼兄啤Ｋ勾罅衷?ldquo;社會主義經(jīng)濟(jì)問題”中說：“農(nóng)民是應(yīng)該向社會主義納貢的”。所以蘇聯(lián)政府制定的國家糧食和農(nóng)產(chǎn)品的收購價格一貫偏低，實質(zhì)是通過這種工農(nóng)業(yè)剪刀差向農(nóng)民征收高額的稅。毛澤東雖然在1956年的《論十大關(guān)系》一文中批評蘇聯(lián)“把農(nóng)民控得太苦”，所以農(nóng)業(yè)搞不好，強調(diào)處理好重工業(yè)、輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)的關(guān)系。但在整個一五計劃期間，國家推進(jìn)以重工業(yè)為主體、資金密集型的工業(yè)化建設(shè)，除了對農(nóng)業(yè)擠壓和剝奪外，別無他法。一旦這種擠壓和剝奪慢慢成為一種發(fā)展路徑依賴，就形成了城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)體制。

在這樣的社會結(jié)構(gòu)里，城鄉(xiāng)居民享有不同的社會福利和公民權(quán)利。例如在1985年以前實行棉布定量供應(yīng)的政策，城市居民每人每年發(fā)18尺布票，而農(nóng)民只發(fā)15尺布票；又如車禍中軋死了兩個孩子，一個市民的孩子要賠20萬，而農(nóng)民的孩子只賠6萬多。這種同命不同價的政策，一直到兩年前才廢止。

長期實行這種不公平、不合理的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的結(jié)果，嚴(yán)重壓抑了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期徘徊不前，農(nóng)民生活困苦，連溫飽都不能解決，農(nóng)村落后，城鄉(xiāng)差距越來越大。1978年農(nóng)民人均純收入只有133.6元，而城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為343.4元，城鄉(xiāng)差距為1:2.57。當(dāng)年農(nóng)村的恩格爾系數(shù)為67.7%，處于極端貧困狀況。

城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的另一個特征就是城鄉(xiāng)居民之間的社會區(qū)隔。這種社會區(qū)隔不僅僅包括城鄉(xiāng)居民就業(yè)、居住區(qū)域的分割，也包括市民和農(nóng)民身份間社會流動的不可逾越性。社會區(qū)隔理論是布迪厄用唯物論的方法，通過考察不同階級之間的生活方式，如飲食、服飾，乃至于生活型態(tài)等方面，建構(gòu)出法國社會階層狀況的理論。布氏認(rèn)為文化是產(chǎn)生區(qū)隔最為重要因素。但在中國城鄉(xiāng)居民的社會區(qū)隔形成過程中，主要是由于戶籍制度人為隔離城鄉(xiāng)居民，使市民和農(nóng)民身份凝固化，進(jìn)而形成了城鄉(xiāng)居民的社會區(qū)隔。自20世紀(jì)60年代初戶籍制度成為嚴(yán)格限制農(nóng)民到城市就業(yè)的社會管理制度以來，由農(nóng)民身份變?yōu)槭忻裆矸輧H有考學(xué)、參軍等很窄的渠道，農(nóng)民向市民身份轉(zhuǎn)化幾乎成為不可逾越的鴻溝。但縱觀各國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的過程中，農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化是工業(yè)化發(fā)展的一個必然。我國盡管在改革開放以后，尤其市場經(jīng)濟(jì)體制確立以來，農(nóng)村人口向城市流動就業(yè)得到了市場的認(rèn)同。但是由于以限制農(nóng)村人口向城市流動為主要目標(biāo)的戶籍制度并沒有得到根本性的改革，原有的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)如電腦復(fù)制般的又嵌入在城市社會生態(tài)中。城市居民與農(nóng)民工雖然工作、居住一地，但在選舉、保障等各種權(quán)利的享有上依然是二元的。盡管由于市場機(jī)制的介入，城鄉(xiāng)居民社會區(qū)隔由以前的剛性特點慢慢出現(xiàn)了彈性，但這種社會區(qū)隔依然存在。

城鄉(xiāng)居民的這種社會區(qū)隔直接影響了城鄉(xiāng)勞動者的自由流動，人為地遏制了中國城市化進(jìn)程。目前我國城市化水平明顯滯后于工業(yè)化水平。按照現(xiàn)代化的各項指標(biāo)計算，我國工業(yè)化水平基本達(dá)到現(xiàn)代化的中后期，而城市化水平雖然從數(shù)量上看已經(jīng)超過50％，但從發(fā)展質(zhì)量來看，我們的城市化還處于現(xiàn)代化的初期水平。根據(jù)現(xiàn)代化的規(guī)律，城市化本來是伴隨著工業(yè)化的發(fā)展而同步發(fā)展的。因此，盡早破除城鄉(xiāng)居民社會區(qū)隔的二元社會結(jié)構(gòu)體制，是推進(jìn)中國城市化、現(xiàn)代化必須要解決的問題。

三、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的幾次實踐

1978年改革開放，農(nóng)村率先改革，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。農(nóng)民獲得了土地等生產(chǎn)資料的自主經(jīng)營權(quán)，恢復(fù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭經(jīng)營形式，農(nóng)民得到了實惠。不久又解散了人民公社，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的體制，這是對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的一次沖擊。極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)連年豐收，農(nóng)民收入大幅增加。但農(nóng)村改革進(jìn)入到流通領(lǐng)域、城鄉(xiāng)關(guān)系等重要方面時，就遭到了強烈的抵制，曾有幾次農(nóng)民要求改革戶籍制度，都遭到了否決。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)體制被保持了下來。

農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，出現(xiàn)了兩個結(jié)果：一是農(nóng)產(chǎn)品大量增產(chǎn)，二是農(nóng)業(yè)剩余勞動力大量涌現(xiàn)。這應(yīng)該是發(fā)展工業(yè)化、城市化的大好時機(jī)。但這時城市的經(jīng)濟(jì)體制改革還剛剛啟動，城市的待業(yè)勞動力還很多，特別是戶籍制度改革還沒有動，城門還對農(nóng)民緊閉著。于是就有了三項中國特有的新生事物產(chǎn)生：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，二是農(nóng)民工，三是小城鎮(zhèn)。這是在戶籍制度改不動、城鄉(xiāng)二元體制不變革的背景下，不得已而為之的權(quán)宜之計。20世紀(jì)80年代初期到90年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，農(nóng)村剩余勞動力有了出路，農(nóng)民收入也有很大增長，一大批小城鎮(zhèn)空前繁榮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被譽為“農(nóng)民的第二個偉大創(chuàng)造”。

1990年代，城市經(jīng)濟(jì)體制改革逐步取得成效，特別是鄧小平南巡講話發(fā)表之后，城市的二、三產(chǎn)業(yè)大發(fā)展，需要大量的勞動力。于是數(shù)以千萬計的農(nóng)民工涌入城市，涌向東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，原來的農(nóng)民工是以離土不離鄉(xiāng)為主的，到20世紀(jì)90年代中后期，則以離土又離鄉(xiāng)為主了。到2012年，有關(guān)部門統(tǒng)計，農(nóng)民工總量為2.626億人，其中離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)民工超過1.633億人。這么大量的農(nóng)民工進(jìn)入城市，為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力，創(chuàng)造了巨大的財富，這是中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮的一個重要原因。但是，這種農(nóng)民工體制，他們干的是產(chǎn)業(yè)工人的工作，卻還是農(nóng)村的戶籍、農(nóng)民的身份，收入很低，過著兩棲的生活。農(nóng)民工在城里得不到應(yīng)有的公共服務(wù)，享受不到應(yīng)有的社會保障和權(quán)利，也融不進(jìn)城市。從體制上分析，原來的城鄉(xiāng)差別在空間上是分開的，農(nóng)民工常住到城里，我們對有戶籍的市民實行一種政策，對農(nóng)民工實行另一種政策，實際就成了城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)。這樣不公平、不合理的體制，致使社會問題、社會矛盾乃至社會沖突多發(fā)、頻發(fā)，成了中國特有的城市頑癥。

進(jìn)入新世紀(jì)，中共十六大以來，黨中央明確把解決好“三農(nóng)”問題放在全黨工作重中之重的位置，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方針，建立“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的長效機(jī)制，徹底廢除農(nóng)業(yè)稅費，給種糧農(nóng)民多種直接補貼，大量增加對農(nóng)村的投入，進(jìn)行了大規(guī)模農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，恢復(fù)推行新農(nóng)村合作醫(yī)療，實行農(nóng)村義務(wù)教育，在農(nóng)村推行低保和新型工傷保險制度。所有這些強農(nóng)、裕農(nóng)、惠農(nóng)政策的密集出臺，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，實現(xiàn)了糧食總產(chǎn)九連增，農(nóng)民收入實現(xiàn)九連加。農(nóng)民生活有了很大的提高，農(nóng)民是滿意的，對此作了很高的評價。

這十年，黨和政府一開始就把解決好“三農(nóng)”問題列為全黨工作的重中之重，并付諸實踐，貫徹落實了，也切實解決了一部分問題，這是應(yīng)該充分肯定的。但是，我們還應(yīng)該看到：我們雖然取得了很大成績，我們?yōu)榇送度肓撕芏嗔α?，作了很大努力，付出了很大的代價，而成效則不如我們的預(yù)期。例如：早在2002年中共十六大報告中，就提出要逐步扭轉(zhuǎn)工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴(kuò)大的趨勢。十幾年過去了，這三大差別不僅沒有縮小，反而是擴(kuò)大了。2001年的城鄉(xiāng)居民收入差距為1:2.9，2012年擴(kuò)大為1:3.13。又如：我們想解決農(nóng)民工的問題，為此，2006年還專門發(fā)了文件，確實也解決了一部分問題，農(nóng)民工的處境有所改善。但是，現(xiàn)在農(nóng)民工越來越多，在新形勢下，農(nóng)民工問題越來越復(fù)雜，由農(nóng)民工引起的社會矛盾和問題也越來越多，就因為農(nóng)民工體制并沒有從根本上得到改革。更有甚者，隨著經(jīng)濟(jì)快速增長，城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，再加上我國總?cè)丝诒姸?，每年仍?00多萬人的純增長，對糧食和農(nóng)產(chǎn)品的需求增長很快，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的壓力很大。近幾年，我國每年純進(jìn)口6000多萬噸糧豆，有人折算，相當(dāng)于進(jìn)口了6億畝耕地的產(chǎn)量。現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品的供求現(xiàn)狀已相當(dāng)嚴(yán)峻，既定的糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品基本自給的方針，受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。