［文章導(dǎo)讀］伴隨中國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，新的社會(huì)階層正在崛起（新精英階層、新中產(chǎn)階層、新底層）。原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)利益格局面臨重構(gòu)。同時(shí)，“人口倒掛”現(xiàn)象也給城市治理帶來(lái)了新的難題。熊易寒指出，必須改變目前“遲鈍卻過(guò)敏”的管理體制，推動(dòng)包容性發(fā)展，完善選舉與協(xié)商民主機(jī)制，走出搖擺在“高壓政策”與“鴕鳥(niǎo)政策”之間的治理困境。
一、 當(dāng)前沿海城市地區(qū)治理的主要挑戰(zhàn)
1. 新興社會(huì)階層的興起
一是新精英階層。改革開(kāi)放以來(lái)，沿海地區(qū)民營(yíng)資本迅速發(fā)展，已形成以民營(yíng)企業(yè)家與資本新貴為代表的新精英階層。私營(yíng)企業(yè)主經(jīng)歷了從“模糊的身份”、“同盟者”再到“建設(shè)者”的屬性變化，已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的重要組成部分，并發(fā)揮越來(lái)越重要的政治影響。沿海地區(qū)更是如此，如2004年浙江傳化集團(tuán)董事長(zhǎng)徐冠巨當(dāng)選浙江省政協(xié)副主席；娃哈哈集團(tuán)宗慶后、復(fù)星集團(tuán)郭廣昌、浙江萬(wàn)向企業(yè)集團(tuán)魯冠球等人是全國(guó)人大代表；廣廈董事局主席樓忠福不僅是全國(guó)人大代表，還是東陽(yáng)市人大常委會(huì)副主任。就現(xiàn)階段而言，私營(yíng)企業(yè)主的政治參與主要是服務(wù)于其商業(yè)目標(biāo)，通過(guò)進(jìn)入人大、政協(xié)、工商聯(lián)等體制內(nèi)機(jī)構(gòu)，提升個(gè)人和企業(yè)的政治地位，利用權(quán)力關(guān)系獲取更多資源，避免政治和政策的任意干涉，并對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)決策和政策制定施加影響。美國(guó)學(xué)者陳捷和迪克森（Bruce Dickson）對(duì)中國(guó)沿海5個(gè)省份2000多名企業(yè)家做了問(wèn)卷調(diào)查，他們發(fā)現(xiàn)：中國(guó)的企業(yè)家通過(guò)政治和金融的紐帶與國(guó)家形成密切聯(lián)系，這些關(guān)系又塑造他們對(duì)于民主的態(tài)度。大多數(shù)私營(yíng)企業(yè)家贊成在現(xiàn)行的一黨執(zhí)政體制下實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性的差額選舉，但他們并不贊成多黨競(jìng)爭(zhēng)和政治自由化，擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的有中國(guó)特色的社會(huì)主義道路。
二是新中產(chǎn)階層。包括兩個(gè)組成部分，一是由商人、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、小企業(yè)主等組成的小資產(chǎn)階層。這個(gè)群體在改革開(kāi)放過(guò)程中，在體制外利用各種途徑，形成沿海地區(qū)規(guī)模龐大的新興中間階層。這個(gè)階層比較特殊，一部分可能上升為新精英階層，另一部分也因各種風(fēng)險(xiǎn)落入下層；二是專(zhuān)業(yè)技術(shù)階層，在政府與公司科層化發(fā)展過(guò)程中，各種小公務(wù)員、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、白領(lǐng)階層人員等。其中也包括由商人、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、小企業(yè)主構(gòu)成的龐大的小資產(chǎn)階級(jí)隊(duì)伍。沿海地區(qū)的中間階層要比內(nèi)陸地區(qū)龐大得多。這兩大階層，有相當(dāng)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、文化與社會(huì)力量，他們是構(gòu)成沿海社會(huì)穩(wěn)定的主要基石，也是改革開(kāi)放的主要受益者。但是，近年來(lái)，上層與中間階層的流通管道正日益萎縮。中間階層利用各種條件上升為精英階層的機(jī)會(huì)正在消失。有研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)中產(chǎn)階級(jí)的政治態(tài)度并不保守，“社會(huì)穩(wěn)定器”的作用不夠顯著。不管是“老中產(chǎn)階級(jí)”, 還是“新中產(chǎn)階級(jí)”, 都具有相對(duì)較大的社會(huì)改造風(fēng)險(xiǎn)。他們對(duì)地方政府工作滿意程度的評(píng)價(jià)較低、對(duì)地方政府也表現(xiàn)出較差的信任程度、感受到的社會(huì)公平感也不高。廈門(mén)的反PX運(yùn)動(dòng)、北京和廣州等地的反垃圾焚燒、上海的反磁懸浮運(yùn)動(dòng)都是以中產(chǎn)階級(jí)為主力軍的。
三是新底層。主要由市場(chǎng)化改革中相對(duì)受損的本地群體與尋求上升途徑的外來(lái)群體構(gòu)成，包括下崗再就業(yè)群體、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)失敗者、農(nóng)民工、小生意人等。這個(gè)群體，有一小部分可能擠入中間階層。第一代外來(lái)務(wù)工人員，雖然面對(duì)諸多身份性歧視，但他們的剝奪感和受損感相對(duì)較小。盡管他們的收入水平、生活質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位與原城市居民有一定差距，但他們通常不會(huì)做社會(huì)的橫向利益比較，而是做自身的縱向利益比較，因此，他們通常有比較積極的社會(huì)態(tài)度。第二代移民則不然，他們?nèi)狈r(nóng)村生活的體驗(yàn)，對(duì)于生活滿意程度的參照主要是城市居民的生活，一方面具有更強(qiáng)的剝奪感，另一方面強(qiáng)烈地要求自身權(quán)利地位的垂直上升。在這種心理預(yù)期下，第二代移民對(duì)于不平等缺乏忍耐，在成長(zhǎng)過(guò)程中往往采取一些比較激烈的對(duì)抗性行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年，全國(guó)農(nóng)民工總數(shù)為2.42億，其中16~30歲的新生代農(nóng)民工約占60%，人數(shù)達(dá)到1億人，此外還有超過(guò)2000萬(wàn)農(nóng)民工隨遷子女。這兩個(gè)群體的自我期許比老一輩農(nóng)民工要高，也不可能將鄉(xiāng)村作為退路。未來(lái)十年，這一底層群體的不滿情緒會(huì)逐漸上升。
2.“人口倒掛”與城市治理困局
據(jù)第六次人口普查，全國(guó)登記的流動(dòng)人口多達(dá)2.2億人，人口流動(dòng)的主要方向是從落后的中西部地區(qū)流向發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)。在可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，中國(guó)流動(dòng)人口的分布將仍然以東部沿海城市帶為重心，繼續(xù)向沿海、沿江、沿主要交通線地區(qū)聚集。在中國(guó)的沿海地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣級(jí)市和大城市郊區(qū)，往往出現(xiàn)“人口倒掛”的局面，即外來(lái)人口的數(shù)量超過(guò)本地居民的數(shù)量。以上海為例，2011年全市常住人口達(dá)到2347.46萬(wàn)人，其中外來(lái)常住人口達(dá)到935.36萬(wàn)人，已占常住人口總量的四成，主要集聚在城郊結(jié)合地區(qū)，平均年齡僅31.6歲。而人口出生仍然處于“小高峰”，預(yù)計(jì)2012年全市常住人口出生繼續(xù)保持在18萬(wàn)人左右的高位水平。浦東新區(qū)、閔行、松江、嘉定和寶山等郊區(qū)是外來(lái)常住人口居住最為集中的地區(qū)，5個(gè)區(qū)共容納外來(lái)常住人口575.97萬(wàn)人，占上海外來(lái)常住人口的64.2%。就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)較多、居住成本相對(duì)較低和交通相對(duì)便利等是吸引外來(lái)人口居住的主要因素。以上海市浦東新區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部5個(gè)城鎮(zhèn)為例，僅登記的外來(lái)人口便已大大超過(guò)本地戶籍人口。
然而，地方政府對(duì)于該地區(qū)公共物品的提供，卻是以戶籍人口為依據(jù)的，譬如，警力的配備、公務(wù)員的數(shù)量、學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施、公共財(cái)政的投入，都是與戶籍人口掛鉤的。以P區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部為例，5鎮(zhèn)總面積多達(dá)263.27平方公里，常住人口約143萬(wàn)人，而城市管理在編執(zhí)法人員僅有111人，平均每名執(zhí)法人員需要負(fù)責(zé)2.4平方公里的地區(qū)。
大量人口的涌入也導(dǎo)致了公共資源的緊張：一是教育資源短缺。譬如C鎮(zhèn)有2萬(wàn)多學(xué)齡前兒童，而正規(guī)的公辦、民辦幼兒園只能容納6000人左右；S鎮(zhèn)有學(xué)齡前兒童8900人，而正規(guī)幼兒園只能容納3900人。地方政府不得不容忍大量的無(wú)證幼兒園的存在——如果貿(mào)然取締，勢(shì)必導(dǎo)致大量孩童無(wú)法進(jìn)入幼兒園；而默許其存在，又存在“黑校車(chē)”、“食品中毒”、“火災(zāi)”等安全隱患。二是社區(qū)醫(yī)療資源不足。根據(jù)上海市的規(guī)定，人口超過(guò)10萬(wàn)人的鎮(zhèn)，每新增5~10萬(wàn)人口就應(yīng)增設(shè)1所社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，但人口超過(guò)30萬(wàn)人的B鎮(zhèn)，雖然實(shí)際規(guī)模接近一座中等城市，卻只有1所社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，“黑診所”非法行醫(yī)的情況十分嚴(yán)重。三是公共交通設(shè)施配套滯后，特別是公交站點(diǎn)到居民小區(qū)的“最后一公里”交通配套無(wú)法滿足社會(huì)需求，車(chē)輛非法經(jīng)營(yíng)問(wèn)題嚴(yán)重。“入學(xué)難”、“看病難”、“出行難”等社會(huì)問(wèn)題使得本地居民與外地人口的矛盾逐步顯現(xiàn)。
“人口倒掛”也使本地居民與外地人口的矛盾逐步顯現(xiàn)。本地居民指責(zé)外來(lái)人口擠占了城市的公共資源，而外來(lái)人口則認(rèn)為本地居民的排外態(tài)度損害了自身的合法權(quán)益。這種情況下，兩個(gè)群體之間發(fā)生沖突的幾率越來(lái)越大。外地人通過(guò)同鄉(xiāng)會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、同業(yè)組織等形式，將形成愈加有影響的社會(huì)動(dòng)員力量。廣東“增城事件”就是在“人口倒掛”的背景下發(fā)生的，在事發(fā)地點(diǎn)大敦村，戶籍人口僅7000人，而外來(lái)人口多達(dá)8萬(wàn)，外來(lái)人口與本地人口之比高達(dá)11:1。
3. 勞資沖突與地方政府的角色
沿海地區(qū)的外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)眾多，特別是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)吸納了大量勞動(dòng)力。勞工階層的權(quán)利意識(shí)和自組織意識(shí)已經(jīng)萌發(fā)，企業(yè)主階層在外向型經(jīng)濟(jì)中讓利空間有限，尤其是代工產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)越來(lái)越微薄，富士康2012年一季度的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)率跌破1%，僅0.9%。在這種情況下，企業(yè)主與勞工階層的利益博弈趨近于零和博弈。兩個(gè)群體之間，發(fā)生矛盾和沖突的幾率也越來(lái)越大。
近年來(lái)，勞工階層開(kāi)始主動(dòng)地提出權(quán)利訴求，上訪、罷工、群體性事件層出不窮。根據(jù)《勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)，1996年我國(guó)相關(guān)部門(mén)受理的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件為48121件，涉及勞動(dòng)者人數(shù)為189120人；2008年相關(guān)部門(mén)受理的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件達(dá)到693465件，涉及勞動(dòng)者人數(shù)為1214328人，案件數(shù)量和人數(shù)分別為1996年的14.4倍和6.4倍。由勞動(dòng)者提出申訴的案件數(shù)所占百分比由87.0%提高到93.0%。農(nóng)民工向勞動(dòng)部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)、公安機(jī)關(guān)和信訪辦等政府公權(quán)力機(jī)構(gòu)投訴的比例從2008年的28.95%提高到2010年的42.31%。“很熟悉”和“比較熟悉”《勞動(dòng)法》的比例從2006年的8.88%提高到2010年的13.05%，就《勞動(dòng)合同法》而言，同一比例從2008年7.74%提高到2010年11.93%。集體權(quán)利意識(shí)也呈現(xiàn)增強(qiáng)的趨勢(shì)。農(nóng)民工參加群體維權(quán)活動(dòng)的比例從2008年的1.4%提高到2010年的2.74%，增幅接近一倍。
這種自下而上的壓力，加上中央政府越來(lái)越重視“和諧社會(huì)”與“民生”，地方政府對(duì)外來(lái)農(nóng)民工的態(tài)度趨于溫和。在不改變戶籍制度的前提下，一些地方政府對(duì)外來(lái)人口的管理模式進(jìn)行了漸進(jìn)性的調(diào)整。不過(guò)，到目前為止，地方政府對(duì)于外來(lái)人口的賦權(quán)仍以社會(huì)權(quán)利為主（譬如社會(huì)保險(xiǎn)、外來(lái)工公寓、勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)、子女就學(xué)等），而社會(huì)權(quán)利是一種消極權(quán)利，只能享用，不能用于爭(zhēng)取新的權(quán)益；而外來(lái)人口已經(jīng)不滿足于獲取消極權(quán)利，我們的研究發(fā)現(xiàn)，他們已經(jīng)逐漸形成了對(duì)于積極權(quán)利的訴求（譬如政治參與、結(jié)社權(quán)、集體談判權(quán)）。
2010年5月的廣東南海本田汽車(chē)零部件公司罷工事件是工人尋求積極權(quán)利的標(biāo)志性事件。在長(zhǎng)達(dá)6個(gè)小時(shí)的艱難談判中，罷工工人代表充分表達(dá)了他們的訴求，包括薪酬、工會(huì)組織等問(wèn)題，政府及資方與工人代表進(jìn)行了充分協(xié)商和探討，最終三方達(dá)成共識(shí)，簽訂協(xié)議：公司員工整體漲薪24%，全體罷工工人將在當(dāng)天恢復(fù)正常生產(chǎn)。值得注意的是，在罷工過(guò)程中，該公司所在地的南海獅山鎮(zhèn)總工會(huì)曾出面協(xié)調(diào)，也曾試圖代表罷工工人與公司交涉，但不被勞、資雙方所認(rèn)可。期間還曾發(fā)生罷工工人與獅山鎮(zhèn)總工會(huì)工作人員發(fā)生集體斗毆事件。因工會(huì)的缺位，地方政府不得不直接參與談判，并成為協(xié)議的第三方。這表明，當(dāng)前中國(guó)地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的介入過(guò)深，使得地方政府難以保持中立性，并常常成為工人抗?fàn)幍膶?duì)象。實(shí)際上，政府的角色應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法、行政等手段協(xié)調(diào)勞資關(guān)系，而不是直接介入微觀層面的勞資談判。
二、“遲鈍卻過(guò)敏”的社會(huì)管理體制
縱向與橫向的社會(huì)階層分化相互交錯(cuò)，未來(lái)十年將以不同方式組合，形成多種利益聯(lián)盟與對(duì)抗模式，社會(huì)沖突變量將不斷增加。然而，現(xiàn)行的社會(huì)管理體制一方面表現(xiàn)得較為遲鈍，對(duì)多元化的利益訴求缺乏回應(yīng)性；另一方面，又經(jīng)常對(duì)社會(huì)矛盾表現(xiàn)過(guò)度敏感。
首先，沿海地區(qū)的既有社會(huì)治理模式無(wú)法回應(yīng)新興社會(huì)階層問(wèn)題與社會(huì)階層分化問(wèn)題。陳舊的社會(huì)管理體制遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社會(huì)結(jié)構(gòu)的重大變化，從而形成社會(huì)與政府之間的矛盾，且日趨公開(kāi)與嚴(yán)重。社會(huì)結(jié)構(gòu)與政府結(jié)構(gòu)的錯(cuò)位，無(wú)法回應(yīng)新型社會(huì)階層和新型社會(huì)矛盾。
沿海地區(qū)非公部門(mén)占很大比例，大量新興社會(huì)群體處于國(guó)家體制的控制之外，非正規(guī)就業(yè)的群體也很龐大。政府直接管控動(dòng)員民眾的力量有限。特別是，沿海地區(qū)社會(huì)具有較高的空間與階層流動(dòng)性。在這個(gè)過(guò)程中，政府與社會(huì)之間更容易形成分立局面。社會(huì)治理管道很難滲透并覆蓋到全社會(huì)系統(tǒng)。
沿海地區(qū)階層多元化、利益多元化、價(jià)值多元化，社會(huì)治理難以呈現(xiàn)均等效應(yīng)。不同利益群體在資源占有、話語(yǔ)權(quán)方面并不均衡。同一項(xiàng)政策的出臺(tái)，已經(jīng)不可能對(duì)所有群體都形成相同效應(yīng)，將從過(guò)去的“帕累托改進(jìn)”逐漸過(guò)渡為一方得利一方受損的零和博弈。在這個(gè)過(guò)程中，社會(huì)內(nèi)部的沖突與對(duì)立將日益凸顯。此外，不同利益群體尚未形成具有明確訴求的團(tuán)體性組織，理性成分不足，無(wú)法協(xié)調(diào)行動(dòng)，也缺乏有效的政治參與途徑。
沿海地區(qū)人均GDP指數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于內(nèi)地，其政治意識(shí)與權(quán)利意識(shí)的發(fā)育都已較成熟。按照現(xiàn)代化經(jīng)典理論，一旦經(jīng)濟(jì)指數(shù)到達(dá)一定層面，民眾的政治參與水平就要相應(yīng)提高，這是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的普遍歷史規(guī)律。
其次，現(xiàn)有的社會(huì)管理體制對(duì)于社會(huì)沖突的處理能力相對(duì)滯后，在“鴕鳥(niǎo)政策”與“高壓政策”之間彷徨，缺乏制度化的解決機(jī)制。
以往大多數(shù)人總是傾向于認(rèn)為，沿海地區(qū)政府治理水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于內(nèi)地，因?yàn)檎莆盏馁Y源更多，官員的素質(zhì)更高；但近年來(lái)的浙江織里事件、蘇州通安事件、廣東清遠(yuǎn)事件和烏坎事件，都在提醒我們：雖然沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，但在社會(huì)管理和沖突解決方面仍存在一定欠缺，尤其是缺乏制度化的解決機(jī)制。
蘇州通安事件就是一個(gè)典型案例。近年來(lái)，蘇州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度引人注目，但即使是這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、官員文化程度較高的地區(qū)，在社會(huì)管理方面同樣存在巨大的體制性缺陷。從2010年7月14日起的一個(gè)多星期時(shí)間里，蘇州市虎丘區(qū)(高新區(qū))通安鎮(zhèn)爆發(fā)動(dòng)遷戶群體性事件，村民們向鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)索要“被克扣的”動(dòng)遷補(bǔ)償款遭拒，怒砸鎮(zhèn)政府，挾持鎮(zhèn)委書(shū)記，并走上馬路，封堵312國(guó)道。集聚人數(shù)飆升過(guò)萬(wàn)，群眾與防暴警察發(fā)生言語(yǔ)和肢體沖突，部分群眾被打傷，4名起哄的安徽籍青年農(nóng)民工被抓。21日，虎丘區(qū)政府緊急宣布通安鎮(zhèn)暫停動(dòng)遷，鎮(zhèn)黨委書(shū)記和鎮(zhèn)長(zhǎng)就地免職，安撫民心。
豈料，通安事件引發(fā)連鎖效應(yīng)，通安鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)被撤職似乎“鼓勵(lì)”了數(shù)個(gè)鄰鎮(zhèn)動(dòng)遷戶，21日當(dāng)晚，一場(chǎng)大雨過(guò)后，滸墅關(guān)鎮(zhèn)數(shù)千名村民聚集滸墅關(guān)鎮(zhèn)政府門(mén)口，防暴警察緊急趕到現(xiàn)場(chǎng)，以人墻方式封鎖和護(hù)衛(wèi)鎮(zhèn)政府。對(duì)峙期間，警民再次發(fā)生沖突，導(dǎo)致數(shù)人受傷。隨后，聚集群眾被驅(qū)散。當(dāng)晚，通安鎮(zhèn)華金路至312國(guó)道路段再次聚集近萬(wàn)名群眾，警方吸取前車(chē)之鑒，靜觀其變，過(guò)了晚上10點(diǎn)，聚集群眾慢慢散去，平靜收?qǐng)?。其間，東渚鎮(zhèn)亦出現(xiàn)數(shù)千群眾聚集的現(xiàn)象。7月28日，蘇州市委宣布，“報(bào)省委同意”，蘇州高新區(qū)黨工委書(shū)記、虎丘區(qū)委書(shū)記就地免職。
事實(shí)上，在通安事件爆發(fā)之前，虎丘區(qū)的村民已經(jīng)進(jìn)行了持續(xù)的上訪，但未能引起各級(jí)地方政府的重視；直到民怨沸騰，發(fā)生嚴(yán)重的群體性事件，地方政府才開(kāi)始“動(dòng)真格”，對(duì)基層政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)。但是，撤銷(xiāo)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)，只是平息民憤的治標(biāo)之策，蘇州市委、市政府并沒(méi)有從制度層面來(lái)解決征地拆遷過(guò)程中的利益分配問(wèn)題；相反，這種處置方式還有可能鼓勵(lì)民眾“小鬧小解決，大鬧大解決”，無(wú)助于制度化地解決利益沖突。
當(dāng)前中國(guó)，政府治理體系與民間治理體系也無(wú)法有效互動(dòng)、呼應(yīng)與對(duì)接。一方面，傳統(tǒng)的居委會(huì)、街道辦等社區(qū)治理組織萎縮，公信力與權(quán)威性下降；另一方面，沿海地區(qū)宗教組織（如溫州地區(qū)的基督教）、宗族組織（如福建、廣東等地）、同鄉(xiāng)會(huì)組織以及新型的民間NGO組織，正在社會(huì)治理中扮演越來(lái)越重要的角色。社會(huì)治理不僅要重振過(guò)度邊緣化的基層治理組織，更要充分引導(dǎo)和利用民間自組織的社會(huì)功能。
