三大能源領(lǐng)域改革要具體問題具體分析

中國經(jīng)濟(jì)時報：能源領(lǐng)域價格的改革主要是指石油、天然氣、電力價格的改革，由于三大能源各自有各自的特點，具體來說，你認(rèn)為石油、天然氣、電力領(lǐng)域各自應(yīng)進(jìn)行什么樣的改革？

石耀東：就石油領(lǐng)域價格改革而言，從長遠(yuǎn)來看，改革重點還是要改革石油產(chǎn)品價格形成機(jī)制，實現(xiàn)由政府定價、以調(diào)為主的舊機(jī)制，向競爭性市場定價、以放為主的新機(jī)制轉(zhuǎn)變。政府不宜再直接規(guī)定成品油價格，改為在石油市場出現(xiàn)較大幅度波動時采取臨時性干預(yù)措施。一個有效競爭的市場結(jié)構(gòu)是形成合理價格的基礎(chǔ)，因此，改革就應(yīng)該增強(qiáng)市場競爭性，放開市場，引入競爭，讓具備一定資質(zhì)的非傳統(tǒng)石油企業(yè)進(jìn)入進(jìn)口、批發(fā)和零售市場。此外，應(yīng)該考慮建立中國本土石油期貨市場，增加我們的國際石油產(chǎn)品定價話語權(quán)。

天然氣價格改革目前已經(jīng)在廣東和廣西試點。下一步可以在試點基礎(chǔ)上進(jìn)一步總結(jié)、完善和推廣?？梢钥紤]進(jìn)一步理順天然氣價格水平、天然氣與可替代能源比價關(guān)系，適當(dāng)放寬天然氣市場和進(jìn)口準(zhǔn)入條件，探索天然氣管輸環(huán)節(jié)價格監(jiān)管辦法等等。

電價改革應(yīng)該循著發(fā)售電環(huán)節(jié)充分競爭和輸配環(huán)節(jié)有效監(jiān)管的思路推進(jìn)。2002年國務(wù)院5號文確定了電力體制改革的基本框架，也為電力價格改革指明了方向。但是11年過去了，改革取得的實質(zhì)性進(jìn)展不大。下一階段應(yīng)該在電價改革上取得實質(zhì)性進(jìn)展，如在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)充分引入競爭機(jī)制，同時對具有自然壟斷特點的輸配電網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)實施有效監(jiān)管。具體來說，上網(wǎng)電價由發(fā)電市場競爭或發(fā)電企業(yè)與大用戶雙邊合同確定；輸配環(huán)節(jié)要形成直接反映電網(wǎng)企業(yè)真實成本和運營效率的、獨立的、受監(jiān)管的輸配電價。對于特殊群體，如低收入居民和中小工商業(yè)用戶的銷售電價可以實行政府指導(dǎo)價。要積極實施階梯電價和峰谷電價，引入需求側(cè)管理，合理引導(dǎo)電力消費。對于新能源（如風(fēng)力和太陽能）發(fā)電上網(wǎng)要實行特殊定價機(jī)制，包括優(yōu)先調(diào)度和成本分?jǐn)倷C(jī)制等。

　　積極借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗

中國經(jīng)濟(jì)時報：能源價格領(lǐng)域的改革有哪些國際經(jīng)驗可以借鑒？

石耀東：能源價格領(lǐng)域改革國際上已有很多成功經(jīng)驗，當(dāng)然也有一些深刻教訓(xùn)，如美國加州在本世紀(jì)初發(fā)生的電力危機(jī)。盡管各國情況千差萬別，但是我覺得還是存在一些規(guī)律性東西值得我們研究和借鑒。首先，建立一個科學(xué)設(shè)計和運轉(zhuǎn)良好的競爭性市場，是能源價格形成機(jī)制的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。價格是在市場競爭中形成的。在一個壟斷性強(qiáng)、區(qū)域分割、無有效監(jiān)管的能源市場上，光強(qiáng)調(diào)放開價格，就勢必導(dǎo)致壟斷價格不斷攀升。因此，我們在強(qiáng)調(diào)放開價格管控的時候，一定要建設(shè)一個多買多賣的、信息真實充分的競爭性市場，這樣的供求關(guān)系才能形成合理價格。

第二，能源價格改革不必強(qiáng)求同步性和一致性。各國國情不同，不同能源產(chǎn)品之間自然屬性不同，市場結(jié)構(gòu)不同，改革起點不同，面臨困難也不同。因此，能源領(lǐng)域的價格改革不必強(qiáng)求齊頭并進(jìn)，也不必完全照搬某一個國家的模式。比如國外石油天然氣領(lǐng)域的市場化改革起步早，石油天然氣價格改革也相應(yīng)地起步早，進(jìn)展快，也比較成熟。相反，電力改革起步晚，電價改革也落后于油價和氣價改革。即使在能源市場高度發(fā)達(dá)的美國，其電力市場化改革也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于石油和天然氣。至今，美國還有近一半的州仍然實行垂直一體化的傳統(tǒng)運營模式，由各州的公用事業(yè)委員會（PUC）來制定電價。即使在已經(jīng)實行了市場化改革的一些州，其終端電價也沒有完全放開，居民用戶也沒有充分靈活的供電商選擇權(quán)。我想其中一個非常重要的原因是電力的自然屬性不同于石油和天然氣，它難于存儲，需要在全網(wǎng)范圍內(nèi)實時電力平衡。而石油天然氣則不然，它易于存儲，消費的時間和空間都可以分離。

第三，能源價格改革要有一個總體設(shè)計和制度保障。能源價格改革是一個系統(tǒng)性很強(qiáng)的改革，需要整體設(shè)計和推進(jìn)。從國際經(jīng)驗來看，各國（包括歐盟在內(nèi)）推動包括價格改革在內(nèi)的能源市場化改革，都事先制定了一個詳細(xì)的、操作性很強(qiáng)的總體藍(lán)圖和實施方案，明確目標(biāo)和時間表，然后進(jìn)行整體設(shè)計和系統(tǒng)推進(jìn)。歐盟能源市場一體化建設(shè)就是在一個設(shè)計好的統(tǒng)一指針下推進(jìn)的，而且成效明顯。此外，各國還非常重視將能源價格改革置于能源市場體系的總體框架下去考慮。如綜合考慮能源現(xiàn)貨市場和期貨市場、批發(fā)市場和零售市場、全國市場和區(qū)域市場、國內(nèi)市場和國際市場等不同市場特征，分步驟、分階段地推進(jìn)價格改革。

第四，能源價格改革需要有力和有效的保障機(jī)制。首先是有一個明確的法律法規(guī)來指導(dǎo)和規(guī)范改革進(jìn)程，如美國的《能源政策法》、英國的《電力法》，這些法律法規(guī)從法的高度明確了相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)，這是推進(jìn)能源市場化改革和價格改革的基礎(chǔ)，無法可依就談不上改革。第二個重要機(jī)制是要有完備的信息報告和披露制度，監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法強(qiáng)制能源市場主體及時、全面、充分和公開地向監(jiān)管部門報告其真實信息特別是成本信息，這是實施有效價格監(jiān)管的保證。第三個重要機(jī)制是懲罰約束機(jī)制，對于價格違規(guī)者要有懲戒措施，特別是濫用市場支配地位、擾亂正常市場交易、財務(wù)造假、合同違約等不正當(dāng)價格競爭行為，要有針對性的懲罰措施。要防止美國安然公司事件重演。第四個機(jī)制是安全預(yù)警和防控機(jī)制，由于能源價格關(guān)乎國民經(jīng)濟(jì)和千家萬戶，能源價格的劇烈波動影響巨大，因此，各國政府都非常重視能源價格劇烈和異常波動的安全預(yù)警和防控機(jī)制。如美國聯(lián)邦政府曾于2011年6月動用了3000萬石油儲備來防止油價顯著上漲。此外，各國政府還普遍重視對低收入居民提供價格補(bǔ)貼等價格保障。