解決地方財(cái)政支出偏向的對(duì)策與建議

以民生改善為導(dǎo)向，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)?；仡櫢母镩_(kāi)放30多年來(lái)的發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。在這一成就的背后，我國(guó)的財(cái)政實(shí)現(xiàn)了由“生產(chǎn)財(cái)政”到“公共財(cái)政”的轉(zhuǎn)變。隨著人們對(duì)民生問(wèn)題的日益關(guān)注，民生財(cái)政逐漸成為地方政府財(cái)政支出中的重點(diǎn)。所謂民生財(cái)政就是在財(cái)政支出總額中，用于教育、就業(yè)、環(huán)保、安保等與民生密切相關(guān)方面的支出居主導(dǎo)地位。這是未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)財(cái)政支出調(diào)整和優(yōu)化的主要方向。在調(diào)整過(guò)程中一定要本著公平、公正、平等的原則。在增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共項(xiàng)目支出的同時(shí)，也要統(tǒng)籌兼顧社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、科教文衛(wèi)等方面的支出。此外，還要縮減甚至避免一些不合理的財(cái)政支出。

增強(qiáng)“用腳投票”機(jī)制，促進(jìn)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的有效實(shí)施。“用腳投票”一詞來(lái)源于股市，最早是由美國(guó)著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家查爾斯·蒂伯特提出的，原意是指人口的流動(dòng)不存在任何限制，人民能夠根據(jù)各政府自身所提供的各種公共產(chǎn)品和稅負(fù)的組合來(lái)自由選擇適宜自己居住、生活的地點(diǎn)。這一舉措的實(shí)施不僅能夠約束各地方政府之間的行為規(guī)范，還能提升他們提供公共產(chǎn)品服務(wù)的能力。

在我國(guó)要想全面實(shí)現(xiàn)“用腳投票”，就必須堅(jiān)定不移地推動(dòng)戶(hù)籍制度改革。戶(hù)籍制度改革并不是單純廢除對(duì)戶(hù)籍制度的管理，而是要在此基礎(chǔ)上逐步取消建立在戶(hù)籍制度基礎(chǔ)上的各種福利和社會(huì)保障制度，從而真正保證遷移居民和原轄區(qū)居民在社會(huì)保障、教育資源、就業(yè)方面享有同樣的權(quán)利。如果上級(jí)政府要想從根本上改變當(dāng)前戶(hù)籍制度的話(huà)，那么各地方政府之間在財(cái)政方面的競(jìng)爭(zhēng)也就演變成對(duì)資本和勞動(dòng)力的抗衡。對(duì)于政府而言，僅依靠“招商引資”已不能增加自身的競(jìng)爭(zhēng)力，而是要積極“招兵買(mǎi)馬”，吸納越來(lái)越多人才，增加自身競(jìng)爭(zhēng)的軟實(shí)力。④

完善晉升考核制度，約束地方官員自利行為。作為我國(guó)現(xiàn)行地方政府官員的重要考核制度，“晉級(jí)錦標(biāo)賽制度”在實(shí)施過(guò)程中確實(shí)大大激發(fā)了地方政府官員的積極性。⑤但是由于這一考核制度本身存在一定的局限性與不合理性，給地方政府的治理與公共服務(wù)的供給帶來(lái)了諸多負(fù)面影響。因此，我們必須不斷改進(jìn)和完善現(xiàn)行的“晉級(jí)錦標(biāo)賽”機(jī)制，避免出現(xiàn)地方官員自利行為的出現(xiàn)。對(duì)此可從以下兩方面著手：一方面，將對(duì)地方官員的指標(biāo)考核體系的改革作為當(dāng)前改革的重點(diǎn)，將相對(duì)單一的增長(zhǎng)指標(biāo)考核改為綜合性的指標(biāo)考核體系。前述諸如公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等都可以納入這一考核體系中。

通過(guò)對(duì)地方官員的多指標(biāo)考核，能夠在相當(dāng)程度上減少地方官員的激勵(lì)偏離現(xiàn)象，繼而改變過(guò)去單純將追求GDP作為自己執(zhí)政業(yè)績(jī)主攻方向的觀念。另一方面，將民眾對(duì)地方官員的滿(mǎn)意度作為其績(jī)效考核的重要依據(jù)，這將有利于激發(fā)地方官員多做一些有利于轄區(qū)內(nèi)居民利益的事情，促進(jìn)公共服務(wù)的發(fā)展。

構(gòu)建以公民為中心的地方治理，從根本上過(guò)渡為公共服務(wù)型政府。從新公共管理的角度來(lái)看，以公民為中心的地方治理就是要將當(dāng)前的地方政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)公共服務(wù)型的政府。以公民為中心的地方治理也是一種回應(yīng)性的治理，這種回應(yīng)性表現(xiàn)在政府在治理過(guò)程中要多做一些符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民偏好的工作，這是他們工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。對(duì)此，在工作中一定要本著將當(dāng)?shù)鼐用癞?dāng)做顧客的理念，將政府財(cái)政支出的最終目的都落實(shí)到為農(nóng)民謀福祉、增福利的角度上。同時(shí)，以公民為中心的地方治理又從屬于一種負(fù)責(zé)任的治理。

在治理過(guò)程中必須本著正確原則，謹(jǐn)慎處理轄區(qū)內(nèi)的財(cái)政資源，努力改善轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步完善和擴(kuò)大公共服務(wù)的機(jī)會(huì)和數(shù)量。當(dāng)前，我國(guó)正處于由生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中。處于這一進(jìn)程中的每位公民都對(duì)公共服務(wù)的需求產(chǎn)生了不同的認(rèn)識(shí)和理解。因此，地方政府必須要在尊重人的全面發(fā)展的基礎(chǔ)上，盡可能滿(mǎn)足大多數(shù)人的需求。⑥這需要政府轉(zhuǎn)變當(dāng)前的管理方式，快速轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)公共服務(wù)型的政府。

提高財(cái)政透明度，加強(qiáng)地方公共支出監(jiān)督。財(cái)政透明度的提高不僅有利于地方宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和保持較高、較好的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，還能夠進(jìn)一步增加市場(chǎng)的可信度，從而吸引越來(lái)越多的國(guó)際資本參與金融市場(chǎng)的運(yùn)作過(guò)程。根據(jù)我國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度在2012年所提供的結(jié)果，當(dāng)前地方財(cái)政的透明度依然比較低，因此，不斷提高地方財(cái)政的透明度也就成為公共財(cái)政得以實(shí)現(xiàn)的當(dāng)務(wù)之急。⑦

因此，可從以下三方面著手：首先，逐步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算的透明化進(jìn)程，這是確保財(cái)政透明度得以存在的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，而對(duì)于一個(gè)缺乏科學(xué)合理的財(cái)政預(yù)算管理體系而言，財(cái)政透明度的實(shí)現(xiàn)只能是一句空洞的表達(dá)。對(duì)此，我們必須鍥而不舍地推動(dòng)財(cái)政預(yù)算體系的改革，從而為財(cái)政預(yù)算透明度的實(shí)現(xiàn)打下鋪墊。其次，建立一套科學(xué)、合理的財(cái)政基本信息披露制度，這是公民了解政府財(cái)政預(yù)算等一般信息的重要渠道。⑧對(duì)此，各地地方政府要定期向外界公布包括預(yù)算指導(dǎo)原則、預(yù)算目標(biāo)等相關(guān)方面的信息，使居民能夠了解當(dāng)前政府財(cái)政預(yù)算的現(xiàn)狀。最后，建立一個(gè)完善的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，這一機(jī)制的實(shí)施能極大提升財(cái)政預(yù)算的透明度，進(jìn)一步規(guī)范、監(jiān)督各種行為，通過(guò)對(duì)預(yù)算資源的全過(guò)程進(jìn)行預(yù)警、監(jiān)測(cè)、分析、矯正，最大限度地提高財(cái)政支出的效率。⑨

（作者分別為軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院軍隊(duì)財(cái)務(wù)系博士研究生，中國(guó)人民解放軍65133部隊(duì)財(cái)務(wù)處助理）

【注釋】

①祁京梅：《我國(guó)消費(fèi)需求趨勢(shì)研究及實(shí)證分析探索》，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2008年，第33～35頁(yè)。

②呂偉：《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌大綱》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2006年，第31～66頁(yè)。

③劉劍雄：《財(cái)政分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)與政府治理》，北京：人民出版社，2009年，第34～38頁(yè)。

④李濤，周業(yè)安：“財(cái)政分權(quán)視角下的支出競(jìng)爭(zhēng)和中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：基于中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)研究”，《世界經(jīng)濟(jì)》，2008年第11期，第3～15頁(yè)。

⑤夏紀(jì)軍：“人口流動(dòng)性、公共收入與支出—戶(hù)籍制度變遷動(dòng)因分析”，《經(jīng)濟(jì)研究》，2004年第10期，第 56～65頁(yè)。

⑥鄒江濤：“論我國(guó)地方財(cái)政運(yùn)行中的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題”，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2006年第1期。

⑦陶然，劉明星：“中國(guó)城鄉(xiāng)收入差距地方政府開(kāi)支及財(cái)政自主”，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》，2007年第2期，第1～21頁(yè)。

⑧張萬(wàn)寬：“地方政府績(jī)效考核研究—多任務(wù)委托代理視角”，《東岳論壇》，2010年第5期。

⑨張晏,夏紀(jì)軍：“自上而下的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)與中國(guó)省級(jí)政府公共支出溢出效應(yīng)差異”，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2010年第12期。

責(zé)編/邊文鋒