專訪國(guó)際行政科學(xué)學(xué)會(huì)主席海爾特·鮑科特
海爾特·鮑科特 (GeertBouckaert)是活躍在國(guó)際行政學(xué)界和政府改革領(lǐng)域的著名學(xué)者。2004至2010年連任兩屆歐洲公共行政學(xué)會(huì)(EGPA)主席。2013年當(dāng)選國(guó)際行政科學(xué)學(xué)會(huì)(IIAS)主席。自2008年以來(lái),他還擔(dān)任弗蘭德政府公共部門效率和效能委員會(huì)主席。
鮑科特畢業(yè)于比利時(shí)天主教魯汶大學(xué),先后獲得商業(yè)工程碩士(1980)、政治學(xué)碩士(1983)以及哲學(xué)碩士(1984)學(xué)位。1990年畢業(yè)于魯汶大學(xué)社會(huì)科學(xué)院公共管理中心并獲得社會(huì)科學(xué)博士學(xué)位。他長(zhǎng)期致力于公共部門改革的研究,尤其專長(zhǎng)于公共部門的財(cái)政管理和績(jī)效管理,曾被任命為芬蘭政府顧問(wèn)(1999-2000),弗蘭德政府現(xiàn)代化項(xiàng)目顧問(wèn)(1992-1998),經(jīng)合組織(OECD)“績(jī)效、責(zé)任與監(jiān)督”項(xiàng)目顧問(wèn)(1992-1993)以及“公共部門質(zhì)量”項(xiàng)目顧問(wèn)(1994)等。2003年他與歐盟委員會(huì)委員尼爾·吉諾克一起榮獲歐洲行政學(xué)院(EIPA)頒發(fā)的托克維爾獎(jiǎng)。鮑科特現(xiàn)任魯汶大學(xué)公共管理研究院教授,1997年至2012年間曾擔(dān)任院長(zhǎng)。
11月8日至10日,鮑科特應(yīng)邀參加上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院十周年院慶活動(dòng),并在當(dāng)日的“公共管理高峰論壇”上做了題為“為著績(jī)效和公信而改革”的學(xué)術(shù)報(bào)告。50多歲的鮑科特,拄著一根拐杖,這與他的滿面紅光、神采奕奕以及年齡比起來(lái)似乎不太相稱。但演講時(shí),他卻執(zhí)意要站到講臺(tái)前,不肯坐著,讓現(xiàn)場(chǎng)的師生頗為感動(dòng)。他說(shuō):“在行政改革方面交流對(duì)話很重要,我知道中國(guó)現(xiàn)在面臨改革的巨大挑戰(zhàn),祝中國(guó)的改革好運(yùn)。”
在鮑科特訪問(wèn)上海期間,我們邀請(qǐng)上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)胡偉教授同他進(jìn)行了對(duì)話,分享他對(duì)于國(guó)際行政改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),以饗讀者。
日前,主題為“全面深化改革”的十八屆三中全會(huì)已經(jīng)召開(kāi),在這一背景下,鮑科特與我們分享30年來(lái)經(jīng)合組織國(guó)家的政府績(jī)效改革經(jīng)驗(yàn),對(duì)中國(guó)的政府改革提出建議。鮑科特相信,公共部門的發(fā)展有普遍規(guī)律可循,因此,通過(guò)比較研究,吸取別國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),顯得尤為重要。本報(bào)邀請(qǐng)了上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)胡偉教授與他進(jìn)行了對(duì)話。 ——編者
政府改革需注重國(guó)際比較與借鑒
文匯報(bào):您長(zhǎng)期致力于各國(guó)公共行政改革的研究,并擔(dān)任多個(gè)國(guó)家和國(guó)際公共組織的改革顧問(wèn)。那么,作為國(guó)際行政科學(xué)學(xué)會(huì)主席,您最想告訴中國(guó)讀者的是什么?
鮑科特:國(guó)際行政科學(xué)學(xué)會(huì)是一個(gè)國(guó)際性的組織,旨在推動(dòng)世界范圍內(nèi)公共部門的發(fā)展。雖然現(xiàn)在世界各國(guó)的發(fā)展程度不一樣,也有各自的歷史、文化和傳統(tǒng),但是公共部門的發(fā)展依然有普遍規(guī)律可循。我們的共識(shí)是:公共部門是解決方案的一部分,因此公共部門應(yīng)發(fā)揮好自己的作用。一個(gè)公共部門的機(jī)構(gòu)要良好運(yùn)作,就必須取長(zhǎng)補(bǔ)短,因此,通過(guò)比較研究,吸取別國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),學(xué)習(xí)具有普遍意義的經(jīng)驗(yàn),就顯得尤為重要。
作為國(guó)際行政科學(xué)學(xué)會(huì)的主席,我想要伸出雙手來(lái)與世界接觸。作為一個(gè)歐洲人,我個(gè)人認(rèn)為,我們現(xiàn)在的行政學(xué)或公共管理領(lǐng)域存在著英美話語(yǔ)主導(dǎo)的局面,但實(shí)際上世界其他國(guó)家和地區(qū)也有自己的觀點(diǎn)。我希望亞洲國(guó)家,特別是中國(guó),能夠通過(guò)公共行政的網(wǎng)絡(luò)與世界進(jìn)行對(duì)話,和世界交流你們的經(jīng)驗(yàn)。
這次我來(lái)中國(guó),見(jiàn)到了許多官員,我覺(jué)得我在一個(gè)正確的時(shí)間來(lái)到這里,因?yàn)橹袊?guó)即將出臺(tái)很多重要的改革措施。我在中國(guó)的演講有以下幾個(gè)主題:績(jī)效、責(zé)任、信任、透明、參與、控制、分權(quán)、改革等等,這些都是經(jīng)合組織國(guó)家的一些重要戰(zhàn)略,希望這些經(jīng)驗(yàn)可以為中國(guó)所分享。雖然經(jīng)合組織里大多數(shù)是西方國(guó)家,但其中也有日本和韓國(guó),我想他們的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該值得中國(guó)吸取。
文匯報(bào):您認(rèn)為中國(guó)可以從其他國(guó)家那里學(xué)些什么?十八屆三中全會(huì)的主題為“全面深化改革”,在這一背景下,您對(duì)中國(guó)的政府改革有什么建議?鮑科特:我不是中國(guó)問(wèn)題專家,但我認(rèn)為分權(quán)是改革非常重要的一部分。我完全支持中國(guó)政府進(jìn)行這樣的改革,因?yàn)樗羞M(jìn)行這種改革的政府從來(lái)沒(méi)有后悔過(guò),改革的成果也從來(lái)沒(méi)有讓人失望過(guò)。私營(yíng)部門和非政府組織在公共管理中很重要,我希望中國(guó)更多地引入市場(chǎng)機(jī)制。中國(guó)可以進(jìn)行分權(quán)化、市場(chǎng)化的改革,但具體措施要與中國(guó)的國(guó)情相適應(yīng),而不是簡(jiǎn)單復(fù)制別國(guó)的具體做法。
中國(guó)很大,有些小國(guó)的經(jīng)驗(yàn)中國(guó)是否可以學(xué)習(xí)呢?比如新西蘭是較早對(duì)公共部門進(jìn)行市場(chǎng)化改革的國(guó)家,我認(rèn)為新西蘭的機(jī)制在中國(guó)也可以用,但具體實(shí)施方式肯定不同。中國(guó)不能照搬別國(guó)經(jīng)驗(yàn),但還是有很多可以學(xué)習(xí)借鑒的。首先,我們應(yīng)當(dāng)在比較中學(xué)習(xí);其次,應(yīng)當(dāng)從錯(cuò)誤中學(xué)習(xí),吸取別的國(guó)家改革失敗的教訓(xùn);最后,是進(jìn)行改革試點(diǎn)。在中國(guó),試點(diǎn)十分重要,只有這樣才能了解什么在中國(guó)起作用,什么不起作用。
文匯報(bào):確實(shí),政府改革不是一勞永逸的,它在解決問(wèn)題的同時(shí)還會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題。
鮑科特:我們都習(xí)慣于認(rèn)為公共部門是解決方案的一部分,而不是產(chǎn)生問(wèn)題的原因。但實(shí)際上正如您說(shuō)的,政府改革不僅是解決問(wèn)題,而且會(huì)制造問(wèn)題。很重要的一點(diǎn)是:改革是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程,而非問(wèn)題與解決方案的簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)。
20世紀(jì)70年代,經(jīng)合組織國(guó)家出現(xiàn)了一系列問(wèn)題,包括政府低效,缺乏責(zé)任和控制,透明度與參與度不足等。70年代末時(shí),新西蘭說(shuō)他們有答案了。他們的改革是基于新自由主義的經(jīng)濟(jì)理論,十分相信市場(chǎng)機(jī)制和委托代理機(jī)制,于是他們建立了一系列的機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)間相互獨(dú)立并且有一定自主權(quán),分工很細(xì),責(zé)任明確。公共部門的績(jī)效似乎提高了。于是經(jīng)合組織國(guó)家一時(shí)間出現(xiàn)了很多機(jī)構(gòu),機(jī)構(gòu)數(shù)量激增,加上放權(quán)和分權(quán),出現(xiàn)了更高的自主性和專業(yè)化。
這樣就萬(wàn)事大吉了嗎?答案是否定的,因?yàn)檫@些解決方案產(chǎn)生了新的問(wèn)題,如機(jī)構(gòu)膨脹。這是很有意思的一點(diǎn)。其原因可能有三點(diǎn)。其一,我們沒(méi)有準(zhǔn)備好改革,所以這些解決方案本身也就是問(wèn)題。其二,這些解決方案可能是正確的,但并沒(méi)有很好地落實(shí)和應(yīng)用。其三,我們可能已經(jīng)找到了解決方案并且貫徹落實(shí)了,但它們和問(wèn)題間的聯(lián)系并不緊密。很多國(guó)家都出現(xiàn)了這樣的問(wèn)題,這些解決方案的自治程度很高,但缺少整合,中央也失去了一些權(quán)力。在這里,比較研究就非常重要,因?yàn)樗梢宰屛覀冾A(yù)估這個(gè)解決方案是否可以生效。
信任是公共服務(wù)績(jī)效的一部分,也是一種社會(huì)資本
文匯報(bào):經(jīng)合組織國(guó)家在提高政府績(jī)效方面,具體有哪些經(jīng)驗(yàn)?
鮑科特:從經(jīng)合組織國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,有三個(gè)用來(lái)提高政府績(jī)效和信任的機(jī)制——壓力、專業(yè)化、參與度。這三種機(jī)制在經(jīng)合組織國(guó)家都有明顯的作用。
首先,我介紹一下壓力是如何生效的。對(duì)于一個(gè)公共部門而言,沒(méi)有壓力就沒(méi)有動(dòng)力去改變。經(jīng)合組織國(guó)家在這方面的做法,一是施加內(nèi)部壓力。例如在財(cái)政管理方面有預(yù)算、審計(jì)和會(huì)計(jì)制度。“預(yù)算”不僅僅是為了用錢,而是將錢用得有成效,芬蘭、新西蘭就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算。“會(huì)計(jì)系統(tǒng)”不僅是為了了解錢用在何處,更是要了解我們的成本是多少。“審計(jì)”也不僅是為了了解過(guò)程是否符合法律和規(guī)定,更是為了產(chǎn)生成效。因此,在經(jīng)合組織國(guó)家,都有強(qiáng)大、獨(dú)立的審計(jì)制度,這些審計(jì)機(jī)構(gòu)可以自由地向公眾發(fā)表成果,從而提高政府的透明度。又如,實(shí)施目標(biāo)管理和績(jī)效評(píng)估也是一種內(nèi)部壓力,即明確要求一定的投入要產(chǎn)生怎樣的成果。
二是施加外部壓力。例如政府可以通過(guò)“服務(wù)外包”強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng),讓公眾來(lái)選擇哪家機(jī)構(gòu)給他們提供公共服務(wù)。又如標(biāo)桿化——一些國(guó)家給公眾提供哪些公共部門做得好的信息,雖然這種做法存在爭(zhēng)議,但確實(shí)給這些部門增大了壓力。舉例來(lái)說(shuō),英國(guó)出版了醫(yī)院績(jī)效報(bào)告,當(dāng)你去英國(guó)的時(shí)候,如果你有心臟病,你可以看一下哪家醫(yī)院治療心臟病的死亡率最低,這就是標(biāo)桿化的功能。還有,政府通過(guò)公布學(xué)校的評(píng)分,讓學(xué)生和家長(zhǎng)來(lái)選擇學(xué)校。這樣,醫(yī)院和學(xué)校就會(huì)提高自己的績(jī)效和質(zhì)量來(lái)吸引更多的患者和學(xué)生。
這就是“準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制”,這種市場(chǎng)職能可以提高服務(wù)的質(zhì)量。所以在經(jīng)合組織國(guó)家就有這樣一種趨勢(shì)——從內(nèi)、外部壓力都很低轉(zhuǎn)向內(nèi)、外部壓力均很高,這個(gè)過(guò)程用了10至20年。他們認(rèn)為這是一種提高服務(wù)質(zhì)量的有效方法。這樣做的方法和原理是許多國(guó)家可以共享的,當(dāng)然具體怎樣應(yīng)用會(huì)有不同。
文匯報(bào):外部壓力相比內(nèi)部壓力的好處就在于其更具有結(jié)果導(dǎo)向性。在績(jī)效評(píng)估中,特別需要關(guān)注輸入、輸出和結(jié)果這三者的關(guān)系。目前一些公共部門只看輸入、輸出,而忽視了結(jié)果,這有失偏頗。
鮑科特:您說(shuō)得很對(duì)。我一直在說(shuō)“績(jī)效”這個(gè)詞,但尚未給它下定義。這是一個(gè)很復(fù)雜的問(wèn)題。就公共部門的績(jī)效而言,最初有資源、資金支持,就是您說(shuō)的“輸入”;之后會(huì)有一些活動(dòng),通過(guò)這些活動(dòng),公共部門就會(huì)提供服務(wù),也就是“輸出”,例如學(xué)校發(fā)放學(xué)位證書;之后就是“結(jié)果”或“成效”,例如發(fā)放學(xué)位證書并不是最終目的,目的是學(xué)生是否可以找到工作,這就是學(xué)位的“成效”。輸出與結(jié)果之間的聯(lián)系并不是很緊密,就像病人吃了藥病并不一定能好,畢業(yè)生有了學(xué)位并不一定能有工作,或者增加了警力并不一定能讓治安好轉(zhuǎn)。這就涉及到民眾對(duì)于政府信任的問(wèn)題。
一些關(guān)于西歐國(guó)家的實(shí)證研究表明,如果政府公共服務(wù)做得好,就會(huì)留住人們的信任,甚至?xí)岣咝湃?;如果做得不好,信任度就?huì)下降。一個(gè)明顯的對(duì)比就是,在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面,芬蘭的投入不多,但績(jī)效很高,公眾對(duì)政府的信任度也很高;而美國(guó)的投入很多,但績(jī)效不高,投入、產(chǎn)出和結(jié)果不成比例,公眾的信任度也很低。奧巴馬做了很多的努力來(lái)降低成本提高績(jī)效,但困難重重。
另一方面,也可以把信任作為一種“輸入”,這意味著信任成為了一種社會(huì)資本。如果公共部門取得了人們的信任,人們會(huì)花錢去購(gòu)買服務(wù),并且愿意為公共部門服務(wù),信任就成為了一種動(dòng)力。在西方國(guó)家,這也是志愿者的一個(gè)重要?jiǎng)訖C(jī)。如果公共部門信任度越高,就越會(huì)吸引更多的志愿者,這樣就會(huì)形成一種良性循環(huán)。用學(xué)術(shù)上的話來(lái)說(shuō),信任既是一個(gè)自變量又是一個(gè)因變量。在經(jīng)合組織國(guó)家,我們將信任度作為公共服務(wù)績(jī)效的一部分,對(duì)其進(jìn)行研究,因?yàn)樵谶@些國(guó)家,信任度也是壓力的一種表現(xiàn)。文匯報(bào):您前面說(shuō)到,政府要善于運(yùn)用壓力來(lái)提升績(jī)效。問(wèn)題是,光有壓力還不行,就像讓一個(gè)老師給所有學(xué)生上所有的課程,你就是把他逼瘋了,他也教不好。
鮑科特:所以,我講的第二個(gè)方面就是專業(yè)化。我不知道大家有沒(méi)有看過(guò)卓別林的《摩登時(shí)代》,這部電影以福特汽車公司為背景,主人公所做的就是不停地安裝螺絲,這是汽車生產(chǎn)的復(fù)雜專業(yè)化過(guò)程的一個(gè)環(huán)節(jié)。
對(duì)于公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)而言,也是同樣的道理。如果在某個(gè)特定的任務(wù)上,機(jī)構(gòu)可以專業(yè)化,那么結(jié)果必然是提高效率。例如,建立一些有自主權(quán)的機(jī)構(gòu),專門處理一兩項(xiàng)特定事務(wù),各司其職,在英國(guó)這樣的機(jī)構(gòu)有一個(gè)名字——“單任務(wù)機(jī)構(gòu)”,其結(jié)果是機(jī)構(gòu)越來(lái)越多。
地方分權(quán)也是專業(yè)化的一部分,這可以使公共部門更接近其服務(wù)對(duì)象即公民,也強(qiáng)化了地方政府負(fù)責(zé)任和被問(wèn)責(zé)的效能。當(dāng)然,前提條件是地方政府要有能力承擔(dān)責(zé)任,如果中央政府僅僅是放權(quán),而相應(yīng)的人力、物力和財(cái)力沒(méi)有下放,那就會(huì)出問(wèn)題。
還有要注意不要加劇國(guó)家內(nèi)部的發(fā)展程度的差別,否則會(huì)造成某些富有城市從中受益,而貧困地區(qū)則不能受益。所以,大多數(shù)分權(quán)的過(guò)程都伴隨著資源分散的過(guò)程,這樣的機(jī)制才有利于國(guó)家的穩(wěn)定,當(dāng)然也會(huì)產(chǎn)生更多的機(jī)構(gòu)。在一些分權(quán)做得很好的國(guó)家,主要是斯堪的納維亞國(guó)家,地方政府享有的資源多于中央政府,他們現(xiàn)在甚至仍在繼續(xù)下放權(quán)力,這也是地方民主的重要特色之一。
文匯報(bào):在擴(kuò)大參與度方面,經(jīng)合組織國(guó)家有什么經(jīng)驗(yàn)值得借鑒?
鮑科特:關(guān)于參與,一般說(shuō)來(lái)社會(huì)中有三大部門——公共部門、私人部門和非政府組織,此外還有公民,即服務(wù)對(duì)象。公共部門不可能提供所有的公共服務(wù),所以就要在由政府管理的公共部門和公共服務(wù)之間做一個(gè)區(qū)分,我希望在中國(guó)也有這樣一個(gè)區(qū)分。以前經(jīng)合組織國(guó)家有一個(gè)信條,認(rèn)為公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由公共部門提供,現(xiàn)在不是這樣了,公共部門也需要合作伙伴。所以,公共部門要和私人部門、非政府組織、地方政府和公民進(jìn)行合作,這就是參與。
為什么要這樣做?其中一個(gè)原因是由于經(jīng)濟(jì)危機(jī),一些公共部門沒(méi)有經(jīng)費(fèi)來(lái)提供服務(wù)。一個(gè)例子就是教育。在比利時(shí),75%的教育是通過(guò)公私合作來(lái)實(shí)現(xiàn)的,只有25%由公共部門提供;醫(yī)療也是如此,只有25%是公共部門提供。除了經(jīng)濟(jì)上的原因,也涉及公共部門所有權(quán)的問(wèn)題。這背后的邏輯是:不僅公共部門是公共服務(wù)的所有者,社會(huì)也是,所以社會(huì)上所有的利益相關(guān)方都應(yīng)被納入其中。
厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系至關(guān)重要
文匯報(bào):但是,如果說(shuō)存在政府失靈的問(wèn)題,那么同樣也存在市場(chǎng)失靈的問(wèn)題,并非所有的公共服務(wù)都可以讓私人部門來(lái)承擔(dān)。那么,如何把握市場(chǎng)化的限度?
鮑科特:在很多經(jīng)合組織國(guó)家,市場(chǎng)的作用的確常常被強(qiáng)調(diào)。不僅是市場(chǎng)機(jī)制,而且準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制也非常受重視。有些國(guó)家在這方面走得很遠(yuǎn),甚至有點(diǎn)過(guò)。我們知道有些服務(wù),如保潔、餐飲和保安可以外包,但有些關(guān)鍵的職能,如監(jiān)獄的管理,是否也可以外包,爭(zhēng)論很大。這就涉及市場(chǎng)化的限度和邊界問(wèn)題?,F(xiàn)在很多國(guó)家過(guò)度放權(quán),市場(chǎng)發(fā)揮了過(guò)多的作用,產(chǎn)生很多問(wèn)題,例如德國(guó)自來(lái)水供給市場(chǎng)化失敗,就是一個(gè)典型的案例。
我個(gè)人認(rèn)為不應(yīng)該過(guò)度市場(chǎng)化,服務(wù)外包時(shí)應(yīng)該看一下相關(guān)機(jī)構(gòu)的能力,是否能夠承擔(dān)所賦予的職責(zé),并且給它們一段時(shí)間看看情況如何,尤其是教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)。這看似技術(shù)問(wèn)題,實(shí)際上是政治問(wèn)題。制定政策是一個(gè)政治的過(guò)程,涉及到價(jià)值觀。在制定政策時(shí)要遵循兩個(gè)邏輯:一是因果性邏輯,即投入與產(chǎn)出是否成比例;一是正當(dāng)性邏輯,包括機(jī)構(gòu)的廉潔,以及社會(huì)對(duì)其認(rèn)可度等。兩個(gè)邏輯經(jīng)常會(huì)發(fā)生矛盾,兼顧起來(lái)有些難。但是無(wú)論是國(guó)家層面還是機(jī)構(gòu)層面,任何一個(gè)邏輯都不應(yīng)該被忽視,否則不利于社會(huì)的穩(wěn)定。
除了政治和價(jià)值觀,還涉及文化和傳統(tǒng)問(wèn)題。比利時(shí)75%的學(xué)校和醫(yī)院都是非政府組織來(lái)運(yùn)營(yíng)的,對(duì)這個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)是一個(gè)很好的方式,公共部門會(huì)定期檢查其成效如何。但是對(duì)于那些缺乏市場(chǎng)化、民營(yíng)化傳統(tǒng)的國(guó)家,例如中國(guó),這樣的做法是否可行,可能就值得研究了。
市場(chǎng)化的邊界,以及政府與市場(chǎng)的關(guān)系確實(shí)很難界定,但一些理論模型對(duì)于分析這些問(wèn)題或可提供一些幫助。經(jīng)合組織國(guó)家有一些公認(rèn)的公共管理的理論模型,一是新公共管理模型,更側(cè)重于市場(chǎng)化、民營(yíng)化;二是新韋伯主義國(guó)家模型,基于德國(guó)社會(huì)學(xué)家韋伯的理論,更側(cè)重于政府的層級(jí)體系;三是新公共治理模型,更側(cè)重于管理的網(wǎng)絡(luò)化、扁平化。對(duì)這三種模型的取舍程度,就決定了政府和市場(chǎng)權(quán)力的邊界。文匯報(bào):最近30年是新公共管理非常盛行的時(shí)期,一些學(xué)者明確提出要“摒棄官僚制”,這種理論對(duì)于中國(guó)學(xué)界的影響很大。您對(duì)此有何見(jiàn)解?
鮑科特:新公共管理模式在許多學(xué)者看來(lái)是占主導(dǎo)地位的,這也是去國(guó)家化改革的動(dòng)力所在,現(xiàn)在經(jīng)常強(qiáng)調(diào)的是市場(chǎng)和新制度主義,歐洲許多國(guó)家也融入了這個(gè)潮流。問(wèn)題是,相關(guān)的機(jī)制應(yīng)當(dāng)在多大的程度上被引入,也就是說(shuō),問(wèn)題不在于是否摒棄官僚制,而是怎樣改進(jìn)官僚制。
關(guān)于改進(jìn)官僚制,現(xiàn)在有兩種主要的趨勢(shì)。一是引進(jìn)結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估機(jī)制,過(guò)去的官僚制主要關(guān)注程序,現(xiàn)在我們更關(guān)注績(jī)效和結(jié)果,而非過(guò)程和行為。二是改變官僚制的封閉性,不再在黑箱中運(yùn)作,而是引入合作者和利益相關(guān)方。這樣,官僚制就不只是基于法律和層級(jí)體系,而同樣基于績(jī)效評(píng)估和開(kāi)放式參與,包括公民的參與。這就形成了一種新的韋伯主義國(guó)家模式,不同于傳統(tǒng)的韋伯式官僚制。在歐洲大陸,這一模式得到了廣泛應(yīng)用。所以,并不是每個(gè)人都擁護(hù)新公共管理模式,歐洲只是應(yīng)用了其中的一部分,并且加入了自己的創(chuàng)新。
而且,雖然我們強(qiáng)調(diào)參與,強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化和分權(quán)化,但我們也要認(rèn)識(shí)到一個(gè)最為重要的問(wèn)題——參與者的權(quán)力不能大于機(jī)構(gòu)的權(quán)力。要做到這一點(diǎn),就必須賦予公共部門控制權(quán)、管理權(quán),而賦予其他參與者表達(dá)權(quán)、參與權(quán);并且要有透明度和向公共部門的問(wèn)責(zé)制度,讓人們看到這個(gè)機(jī)構(gòu)做了什么,沒(méi)有做什么。政府可以放權(quán)、授權(quán),但是不能逃避責(zé)任,不能放棄監(jiān)管的責(zé)任和權(quán)力。
文匯報(bào):公共管理的改革,說(shuō)到底是要綜合運(yùn)用上述三種理論模式,有效發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大部門的作用,而不能顧此失彼。
鮑科特:上述三個(gè)層面,換一種說(shuō)法也就是三個(gè)機(jī)制:層級(jí)機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。重要的是,這三種機(jī)制都要保證其各自的自主性和分工性,同時(shí)在保證這兩點(diǎn)的基礎(chǔ)上提高協(xié)調(diào)以及部門間的合作。
同時(shí),要有良好的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng),保證對(duì)不同機(jī)制有準(zhǔn)確的評(píng)估,否則不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和改正問(wèn)題。在市場(chǎng)機(jī)制的作用下,公共部門的壟斷可能變成私人部門的壟斷,這并不是公共管理的改善。網(wǎng)絡(luò)機(jī)制也并非總是有效,因?yàn)楸O(jiān)督起來(lái)成本很高,審計(jì)過(guò)程太復(fù)雜。我在英國(guó)的同事說(shuō),倫敦從事審計(jì)的人員比出租車司機(jī)還多,這也是問(wèn)題,更多的繁文縟節(jié)出現(xiàn)了。本來(lái)打破官僚制是為了節(jié)約成本,提高效率,但結(jié)果有時(shí)適得其反。
因此,厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系至關(guān)重要。我們今天探討政府怎樣才能更好地推進(jìn)行政改革,不是一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題,更不是靠一個(gè)對(duì)話就能夠完全搞清楚的問(wèn)題。前面的討論已經(jīng)表明,對(duì)于政府改革而言,不是說(shuō)所有國(guó)家都有解決方案,甚至要意識(shí)到老的問(wèn)題解決了,新的問(wèn)題又產(chǎn)生了的可能。但改革是我們時(shí)代的靈魂,只有堅(jiān)持改革才能實(shí)現(xiàn)更好的政府績(jī)效,這是一個(gè)螺旋上升的過(guò)程,不可能一蹴而就。這就是經(jīng)合組織國(guó)家30年來(lái)改革的經(jīng)驗(yàn)所在。希望中國(guó)的政府改革能夠吸取國(guó)際經(jīng)驗(yàn),取得更大的成功。