對于部分城鄉(xiāng)低保對象，政府還出錢資助他們參加城鎮(zhèn)醫(yī)保或新農(nóng)合，并為他們中的因病致困戶提供大病救助。如圖11所示，2004年建立醫(yī)療救助機制之初，全年受益于四類醫(yī)療救助的人不過600余萬，政府在這方面的開支不過區(qū)區(qū)4.43億元。而到2011年高峰期，當(dāng)年受益于四類醫(yī)療救助的人已達8000多萬，政府醫(yī)療救助方面的支出接近190億元，比2004年增加了40多倍。

圖12將城鎮(zhèn)各類醫(yī)保與農(nóng)村新農(nóng)合的覆蓋人口進行了加總。它向我們顯示，中國如何在短短幾年的時間里構(gòu)筑起世界上最大的醫(yī)保網(wǎng)。2003年，全國人口中，只有不到15%的城鄉(xiāng)居民(不到2億人口)享受某種醫(yī)療保障;而到2012年，城鎮(zhèn)與農(nóng)村兩大醫(yī)保網(wǎng)覆蓋的人群已超過全國的總?cè)丝?某些進城務(wù)工人員既參與了所在城市的農(nóng)民工醫(yī)保，也參加了家鄉(xiāng)的新農(nóng)合)，接近實現(xiàn)了全覆蓋。

在快速擴大覆蓋率的同時，中國新醫(yī)改也致力于降低衛(wèi)生總費用中的個人支出部分。從圖13中，我們可以清晰看到發(fā)生在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的顯著變化。進入新世紀(jì)之初，中國衛(wèi)生總費用中個人支出的比重一度達60%。這也就是說，當(dāng)時醫(yī)療費用的負擔(dān)主要壓在居民個人肩上。無怪乎，當(dāng)時人們普遍感到“看病貴”。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，是因為在20世紀(jì)最后十幾年間，政府在一定程度上放棄了為民眾提供醫(yī)療保障的責(zé)任。過去十幾年，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域出現(xiàn)了引人注目的反向運動：政府財政與醫(yī)療保險支付的份額越來越大，個人支出的份額越來越小。到2011年，個人支出的份額已降至34.77%(見圖13)。中國政府正努力進一步降低個人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用比重，2013年將降至33%以下，40 在“十二五”(2011～2015年)末將降至30%以下。41 需要指出的是，就個人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比重而言，中國現(xiàn)在不僅已低于世界的平均水平(40.8%)，也已低于高收入國家的平均水平(40.5%)，只是仍高于歐洲國家的平均水平(24.8%)和日本的水平(17.7%)。42

各種指標(biāo)顯示，中國正穩(wěn)步邁向“人人享有公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)”的目標(biāo)。對一個超過13億人口的發(fā)展中大國而言，這實在是一項了不起的成就!

養(yǎng)老保障。改革開放前，國家通過單位向機關(guān)事業(yè)機構(gòu)的工作人員、城鎮(zhèn)國有企業(yè)職工及部分集體企業(yè)的職工提供養(yǎng)老保障。單位體制的解體以及所有制結(jié)構(gòu)的多元化促使中國探索新型養(yǎng)老保障模式。

國務(wù)院于1997年頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》標(biāo)志著中國現(xiàn)代城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的正式建立。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(簡稱“城基保”)最初主要覆蓋國有企業(yè)或集體所有制企業(yè)職工，但目標(biāo)是逐步擴大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工，并延伸至城鎮(zhèn)個體勞動者。其后10來年，擴大“城基保”的覆蓋面一直是中國養(yǎng)老保險制度建設(shè)的重點之一。如圖14所示，1997年以后，“城基保”覆蓋人口穩(wěn)步增加，到2007年超過2億人，2012年超過3億人。如果按城鎮(zhèn)就業(yè)人口為基數(shù)計算參保率，其參保率于2009年超過70%，2012年超過80%。特別需要指出的是，“城基保”覆蓋人口中有一部分是農(nóng)民工，其數(shù)量從2006年的1417萬增至2011年的4140萬，現(xiàn)應(yīng)約為5000萬，相當(dāng)于農(nóng)民工總數(shù)的1/6。

擴大養(yǎng)老保障覆蓋面的更大挑戰(zhàn)是，如何將城鎮(zhèn)就業(yè)人員以外的人群(尤其是廣大農(nóng)村居民)納入其中。從20世紀(jì)90年代初開始，中國一些地區(qū)便以不同的方式探索過如何在農(nóng)村推行社會養(yǎng)老保險。由于只有部分地區(qū)可以提供有限的公共財政補貼，農(nóng)村養(yǎng)老保險的參保人數(shù)在5400萬人上下徘徊了許多年。

這種狀況一直到2009年才出現(xiàn)轉(zhuǎn)機。為了填補農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民養(yǎng)老保險長期以來的制度空白，這一年，中央政府決定從當(dāng)年起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(簡稱“新農(nóng)保”)試點。年滿16周歲(不含在校學(xué)生)、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，可以在戶籍地自愿參加新農(nóng)保。新農(nóng)保制度最大的特點是明確國家對農(nóng)民負有“老有所養(yǎng)”的責(zé)任，其體現(xiàn)是政府資金的投入。當(dāng)時確定的目標(biāo)是在2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。新農(nóng)保試點啟動以后，社會各界反映良好，試點進度不斷加快。到2011年，新農(nóng)保試點覆蓋人口已達到3.26億農(nóng)村居民。

在這個背景下，中央政府于2011年決定從當(dāng)年起開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(簡稱“城居保”)試點，采取與“新農(nóng)保”同樣的財政補助政策。年滿16周歲(不含在校學(xué)生)、不符合職工基本養(yǎng)老保險參保條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民，可以在戶籍地自愿參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險。當(dāng)時確定的目標(biāo)是在2012年基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋。

從2009年到2011年，各級財政共為兩項養(yǎng)老保險撥付補助資金超過1700億元，手筆不可謂不大。43 更重要的是，2012年上半年，中央政府決定在全國全面開展“新農(nóng)保”與“城居保”工作，即當(dāng)年基本實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，比原來預(yù)期的2020年大大提前。至此，可以說，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保障體系已在中國基本建立，人人享有養(yǎng)老保險正在成為現(xiàn)實。這是繼城鄉(xiāng)低保制度、基本醫(yī)療保險制度實行全覆蓋后，又一項覆蓋全民的社會保障制度，是中國社會保障事業(yè)發(fā)展的重要里程碑。當(dāng)然，體系成形了并不意味著所有應(yīng)該參保的人都已經(jīng)被納入其中。從圖14我們可以看到，“新農(nóng)保”、“城居保”再加上原有的“城基保”覆蓋人口在2010年后猛增，到2012年已達7.88億?？紤]到中國16歲以上的成年人口約為10億左右，社會養(yǎng)老保險體系的參保率應(yīng)已接近八成。44 中國的社會養(yǎng)老保險體系無疑已成為世界上最大的社會養(yǎng)老保險體系。

自2009年始，澳大利亞金融研究中心(Australian Centre for Financial Studies)已連續(xù)四年發(fā)布“墨爾本美世全球養(yǎng)老金指數(shù)”(Melbourne Mercer Global Pension)，用40多個指標(biāo)對各國的養(yǎng)老體系進行評估、排名。其最新的2012指數(shù)包括18個國家，但涵蓋世界上一半的人口。它將中國排在第15位，被有些媒體炒作為“全球主要國家養(yǎng)老金等級排名中國倒數(shù)第4”。實際上，中國的總得分與排名均高于韓國(16位)和日本(17位)，盡管后兩者的經(jīng)濟發(fā)展水平比中國高。45

住房保障。剛剛改革開放時，無論是城市還是農(nóng)村，住房條件都不好。1978年，城市人均住宅建筑面積只有6.7平方米，農(nóng)村人均住房面積只有8.1平方米。那時，解決住房保障的重點是為絕大多數(shù)城鄉(xiāng)居民改善居住環(huán)境創(chuàng)造條件。過去30多年來，中國經(jīng)濟長期快速增長，城鄉(xiāng)居民的總體居住條件也獲得了極大的改善。截止2010年底，城鎮(zhèn)居民家庭自有住房率達89.3%，46 人均住宅建筑面積躍升至32.7平方米(2011年數(shù)據(jù)，見圖15)。在農(nóng)村，住房自有率幾乎是百分之百，人均住房面積現(xiàn)已達到36.2平方米。

然而，自1998年推行住房商品化后，快速攀升的房價成為相當(dāng)大一部分城鎮(zhèn)居民進一步改善住房條件的“攔路虎”。為此，中國政府采取了多管齊下的方式，探索如何為民眾提供住房保障。

首先，政府著眼于在正規(guī)部門穩(wěn)定就業(yè)的人群，要求所有國家機關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位與它們的在職職工共同繳存住房公積金，存入公積金個人賬戶，供職工家庭日后用于解決與自住住房相關(guān)的問題。截至2011年底，全國繳存住房公積金的職工達到1.33億人，歷年累計繳存住房公積金高達4.06萬億元，公積金幫助8112萬職工家庭實現(xiàn)了自己的安居夢。47

其次，為了解決特困城鄉(xiāng)社會群體的住房問題，由政府出資進行各類棚戶區(qū)和農(nóng)村危舊房改造，并協(xié)助游牧民定居。48 棚戶區(qū)主要存在于礦區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)，也包括各地的“城中村”。從2006年至2012年底，全國累計開工改造各類棚戶區(qū)約為1300萬戶，但目前仍有1000多萬城鎮(zhèn)低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚戶區(qū)中。49 2013年就任的新一屆國務(wù)院決定，在本屆政府任期內(nèi)，改造各類棚戶區(qū)1000萬套以上，力爭到“十二五”期末，基本完成對集中成片棚戶區(qū)的改造。50

農(nóng)村危房改造的補助對象重點是居住在危房中的農(nóng)村分散供養(yǎng)五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶。在2008～2012五年間，政府累計資助1033.3萬貧困戶實施了危房改造;而2013年一年，政府已部署再改造農(nóng)村危房300萬戶左右，遠遠高于“十二五”規(guī)劃設(shè)定的每年改造農(nóng)村危房150萬戶以上的目標(biāo)。51

之所以要協(xié)助游牧民定居，是因為直到2000年，在青海、四川、甘肅、云南四省的藏區(qū)，以及西藏、新疆、內(nèi)蒙古等邊遠牧區(qū)仍有約44萬戶、200多萬游牧民沿襲著傳統(tǒng)游牧方式，居無定所，生產(chǎn)生活條件落后，飽受自然災(zāi)害侵襲。政府于2001年在西藏啟動了游牧民定居工程試點，2008年后加大了對游牧民定居工程的投入力度。到2010年底，中央財政已投入48.4億元補助資金，安置19.4萬戶，約85萬人。目標(biāo)是，到2015年基本解決余下24.6萬戶、約115.7萬未定居游牧民定居問題。為此，中央財政將投入79.83億元，地方財政配套投入42.99億元。52

第三，為解決城市中低收入家庭的住房需求，政府出臺政策，建立了包括經(jīng)濟適用房、兩限房(“限套型”和“限房價”)、廉租房、公租房在內(nèi)的保障性住房體系。

在1994～2002年間，保障性住房體系以經(jīng)濟適用房為主、廉租房為輔。這期間經(jīng)濟適用房發(fā)展很快，經(jīng)濟適用房竣工面積約占同期商品住宅竣工總面積的比重較高。但保障性住房政策在2003年出現(xiàn)偏差。當(dāng)年，國務(wù)院《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》(即“18號文”)把房改的目標(biāo)改為：“逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品房;同時，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，合理確定經(jīng)濟適用住房和廉租住房供應(yīng)對象的具體收入線標(biāo)準(zhǔn)和范圍。”結(jié)果導(dǎo)致經(jīng)濟適用房和廉租房建設(shè)數(shù)量的急劇下降，等于把絕大多數(shù)需要改善住房條件的家庭趕向了房價瘋漲的市場。

這種住房商品化的偏差在2005年開始得到糾正，國務(wù)院連續(xù)出臺多個文件再次強調(diào)保障性住房建設(shè)，并明確提出，在進一步完善經(jīng)濟適用住房制度的同時，把廉租住房作為解決低收入家庭住房困難的主要渠道。政府糾偏的力度在以后幾年逐步加強。如國務(wù)院于2007年8月發(fā)表《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，要求把解決城市低收入家庭的住房困難作為維護群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內(nèi)容，并首次提到逐步改善農(nóng)民工等其他住房困難群體的住房。

在2010年，保障性住房的重點再一次調(diào)整，公共租賃住房成為實現(xiàn)住房保障的主要形式。53 不管重點如何調(diào)整，在“十一五”期間(2006～2010年)，中國通過各類保障性住房建設(shè)，為全國1140萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭和360萬戶中等偏下收入家庭解決了住房困難問題。54

在2011年通過的“十二五”規(guī)劃綱要提出了更宏偉的目標(biāo)，計劃在2011～2015年間建設(shè)3600萬套保障性住房，到“十二五”末，將全國城鎮(zhèn)保障性住房的覆蓋率從當(dāng)時的7%～8%提高到20%以上。55 從“十二五”頭三年的發(fā)展看(圖16)，這些目標(biāo)是可以實現(xiàn)的。

如果到2015年中國政府的確實現(xiàn)了自己設(shè)定的目標(biāo)，那么意味著，中國在2006～2015年的10年間為5100萬城鎮(zhèn)家庭解決了住房問題。以每家平均3口計算，中國的保障性住房政策受惠者達1.5億人，比日本全國的人口還要多，相當(dāng)于半個美國的人口。

其他保障。最低收入、醫(yī)療與養(yǎng)老三方面的保障適用所有人，而還有其他幾類社會保險則只適用于城鎮(zhèn)就業(yè)人口(至少目前是如此)，它們是失業(yè)保險、工傷保險與生育保險。